Реформирование органов государственной власти в период кризиса крепостной системы

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

1. Государственное управление при Александре I

1.1 Ранние реформы Александра I

1.2 Сенат

1.3 Министерская реформа

1.4 Комитет министров

1.5 Государственный Совет

1.6 Государственный строй в начале XIX в.

2. Государственное управление при Николае I

2.1 Дальнейшая бюрократизация государственного управления

2.2 Императорская канцелярия

2.3 Реформы административной системы

3. Местное самоуправление в первой половине XIX века

3.1 Характеристика системы местных учреждений

3.2 Полиция городская и уездная и тюрьмы

3.3 Местные учреждения Министерства финансов

3.4 Управление крестьянами

3.5 Окраины Российской империи

Заключение

Список использованной литературы и источников

Приложение

государственный управление российская империя

ВВЕДЕНИЕ

В первой половине XIX в. Россия занимала огромную территорию Восточной Европы, Северной Азии и части Северной Америки, ее размеры достигли 18 млн. кв. км, а население - 74 млн. человек [12, с. 199]. Большое природное, социально-экономическое и этническое разнообразие обусловливало особенности развития разных районов страны.

Процесс разложения феодально-крепостнической системы, начавшийся со второй половины XVIII в., в первой половине XIX в. перешел в глубокий кризис. Развитие государственной системы России в первой половине XIX в. в основном проходило в русле, намеченном в XVIII в. Основными ее характеристиками были дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата. В этот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших правительственных учреждений с более четкими подразделениями и функциями, результатом чего стало углубление специализации отдельных органов власти и управления. Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений: их структура становилась более разветвленной и многоступенчатой, многочисленные подразделения вели все более обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи - в России впервые появились отраслевые ведомства. Возросла роль местного управления.

Целью работы является определение реформирования органов государственной власти в период кризиса крепостной системы.

Объектом данной работы является государственное управление в первой половине XIX в. Предметом работы является система органов государственного и местного управления при Александре I и Николае I.

1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРИ АЛЕКСАНДРЕ I

1.1 РАННИЕ РЕФОРМЫ АЛЕКСАНДРА I

Самое начало XIX в. ознаменовано сменой лиц на российском престоле. После убийства Павла I на престол взошел его сын Александр.

Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их слишком свободолюбивых с его точки зрения взглядов. Ряд угрожающих факторов заставил александровское правительство найти новые методы для решения старых задач. Дворянская знать хотела упрочить в России самодержавно-крепостной строй, но защитить себя от самодурства. Беспокоил дворян и рост недовольства "низов". Ручной труд крестьян был даровым и мешал техническому прогрессу.

В первом своем манифесте от 12 марта 1801 г. Александр I обещал править "по законам и сердцу бабки нашей Екатерины Великой" [Цит. по 10].

К коронации были подготовлены три документа: 1) Грамота Российскому народу; 2) Манифест по крестьянскому вопросу и 3) Проект преобразования Сената (умеренный вариант П.А. Зубова в противовес более радикальному проекту Г.Р.Державина). Но, отправившись в Москву 31 августа, Александр Павлович не принял окончательного решения. После бесед в Москве с П.А. Строгановым и Н.Н. Новосильцовым 11 сентября император склоняется к мнению Цезаря Лагарпа. Бывший воспитатель Александра республиканец Цезарь Лагарп заклинает беречь как зеницу ока самодержавную власть: "Имейте мужество сохранить ее всецело и нераздельно до того момента, когда под Вашим руководством будут завершены необходимые работы, и Вы сможете оставить за собой ровно столько власти, сколько необходимо для энергичного правительства" [Цит. по 2, с. 23].

Срочно были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия, возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволены слишком одиозные фигуры, разрешены поездки за рубеж.

Таким образом правительство заручилось доверием дворян и приступило к первой серии реформ. Смысл их заключался в том, чтобы обновить фасад империи и внушить россиянам мысль о том, что новый царь стремится к либеральным реформам.

Реформы в области просвещения были необходимы по нескольким причинам: требовались новые чиновники для обновленного государственного аппарата, квалифицированные специалисты для промышленности и торговли и необходимо было упорядочить народное образование, чтобы более бдительно осуществлять контроль над ним. Была создана всесословная система учебных заведений, созданы новые университеты, практически во всех городах открыты гимназии, во многих уездных городах - уездные и приходские училища, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи, в том числе знаменитый Царскосельский.

Были расширены права купцов, мещан и казенных крестьян - им разрешали покупать у помещиков незаселенные земли, что разрушило монополию дворянства на владение землей. Кроме того, улучшилось положение крепостных крестьян - помещики уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и получили возможность освобождать своих крепостных, причем обязательно с землей.

В выработке и практическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали его единомышленники, разделявшие его взгляды -
П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский - так называемые "молодые друзья". Именно из этих людей Александр I создал особый "Негласный", или "Интимный" комитет под своим председательством. Его задачи как совещательного органа при монархе были определены в записке П.А. Строганова от 9 мая 1801 г., хотя комитет не имел официального статуса. Впрочем, в возрасте 29-40 лет "молодыми" друзьями их можно было назвать с некоторой натяжкой, тем более учитывая менталитет начала XIX в. Но они были моложе "екатерининских стариков" [2, с. 21]. Под их влиянием были проведены и важнейшие реформы государственного аппарата. Но реформы эти были скорее косметическими.

Особенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл
М.М. Сперанский (1772-1839), выдающийся государственный деятель.

В конце 1809 г. Сперанский представил Александру I план государственных преобразований. Он рекомендовал дать стране конституцию при сохранении института самодержавия. Важнейшими характеристиками российской политической системы должны были стать законность, выборность определенной части чиновников и их личная ответственность, практическое воплощение в жизнь принципа разделения властей, расширение политических прав купцов, мещан и государственных крестьян, которые наряду с дворянами должны были выбирать законодательную Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы. Таким образом, главная идея Сперанского сводилась к тому, чтобы "правление, доселе самодержавное, учредить на непременном законе" [Цит. по 9, с. 162] и четко разграничить функции между законодательными, исполнительными и судебными учреждениями. Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах; предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будут назначаться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат.

Высшим учреждением при императоре должен был стать Государственный Совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами. Члены Государственного Совета назначались царем.

Сперанский не высказывался за немедленную отмену крепостного права, но считал, что с течением времени, ростом промышленности, торговли и культуры в российском обществе оно само естественным образом прекратит свое существование, "ибо нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться" [Цит. по 9, с. 163]. Проект Сперанского также предусматривал возможность повышения социального статуса людям из низших сословий за личные заслуги.

Из всех предложений Сперанского были приняты лишь несколько: в 1809 г. издан указ о придворных званиях, согласно которому служба при дворе не давала никаких привилегий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу; все чиновники должны были иметь соответствующее образование - знать право, историю, географию, иностранный язык, статистику, математику и даже физику, и в том случае, если образование было домашним, надо было сдать определенные экзамены "на чин"; в 1810 г. был создан Государственный Совет.

1.2 СЕНАТ

Созданный еще Петром Великим в 1722 г. и объявленный верховным учреждением империи Сенат должен был контролировать деятельность коллегий (министерств) и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда,
т.е. Сенат должен был представлять императору информацию о несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, и постоянно шел процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган империи.

Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений - департаментов. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем, а также несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор.

Стиль работы Сената характеризовался медлительностью в принятии решений и огромным наплывом дел. В канцеляриях департаментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники Сената покрывали любое нарушение закона. Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в частности, Сперанским, ни к чему не привели.

1.3 МИНИСТЕРСКАЯ РЕФОРМА

В 1802 г. с целью укрепить единоначалие вместо коллегий, созданных в начале XVIII в. Петром I, были учреждены министерства: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Но поскольку верховным распорядителем остался царь, то это ничего не изменило. Так как порядок прохождения дел и функции министерств первоначально не были определены (позднее это сделал М. М. Сперанский).

Военное министерство ведало военными сухопутными силами, морское - военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел - новое в структуре центральных учреждений - были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка; таким образом, оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осуществляла судебное управление, Министерство финансов должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы государства. На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово-промышленному развитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей задачей этого нового для России министерства было осуществление цензуры.

Достаточно эффективной была организация Государственного казначейства, в ведении которого находились вопросы кассового исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов - контрольного финансового органа. Были также образованы Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог, и Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, с помощью которого государство пыталось контролировать деятельность церкви.

В течение всего этого периода существовал Синод, являвшийся высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утратил важные хозяйственные функции, которые перешли к государственным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь, как в плане организационном, так и административном.

В период с 1802 по 1812 гг. аппарат министерств состоял из департаментов, функции которых заключались в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразных решений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее. Важнейшей задачей министерств была организация работы с подведомственными местными органами власти - министерские чиновники разрабатывали для местных исполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятельности. Важным структурным подразделением министерств были министерские канцелярии, в которых осуществлялось все делопроизводство. Возглавляли департаменты и канцелярии директора. Кроме того, в составе министерства имелся Совет при министерстве - в эту особую министерскую совещательную коллегию входили товарищи министра (т.е. его заместители) и директора департаментов.

В своей работе с 1811 г. министерства руководствовались специальным документом, подготовленным Сперанским, - "Общим уложением министерств", в котором министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров - как высшая исполнительная. Министры назначались императором и подчинялись непосредственно верховной императорской власти. Кроме того, министры были обязаны ежегодно представлять в Сенат отчеты о состоянии дел в своей отрасли.

В целом образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления и установление персональной ответственности руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий, возросло их влияние.

1.4 КОМИТЕТ МИНИСТРОВ

Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 по 1812 гг. совещания проводились нерегулярно (в зависимости от текущей ситуации) и не имели постоянного организационного статуса. С 1812 г. совещания министров были организационно и законодательно оформлены как Комитет министров. В его состав входили министры, а также председатели департаментов Государственного Совета, государственный секретарь и некоторые лица по особому назначению императора. Председатель Комитета министров одновременно был и председателем Государственного Совета и назначался царем. Комитет министров рассматривал вопросы управления страной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проекты новых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные ими законопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получали силу после утверждения их императором. Итак, Комитет министров явился еще одним высшим законосовещательным органом Российской империи; суть его деятельности состояла в совещании царя с высшими чиновниками по вопросам, которые затрагивали интересы различных ведомств.

1.5 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ

До 1812 г. председателем Государственного Совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 - в их состав входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему усмотрению.

На Государственный Совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная задача Государственного Совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию.

Государственный Совет включал пять департаментов - дел военных, дел гражданских и духовных, законов государственной экономии. Деятельность Государственного Совета была организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного Совета, которой руководил государственный секретарь.

1.6 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ В НАЧАЛЕ XIX В.

Итак, государственный строй Российской империи в годы правления Александра I выглядел следующим образом (см. рис. 1): император, имевший всю полноту власти, опирался на разветвленный чиновничий аппарат; высшим совещательным органом при императоре с 1801 по 1810 гг. был Непременный Совет, в который входили 12 человек, назначаемых царем. В 1810 г. Непременный Совет был упразднен, и высшим законосовещательным органом стал Государственный Совет.

Реформа 1801-1811 гг. значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времени местные правительственные и сословные учреждения значительно более тесно, чем раньше, были связаны с центром.



Таким образом, функции высших центральных учреждений - Комитета министров, Государственного Совета и Сената неизбежно нередко переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты; Сенат - не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, который воплотил характерное для феодальной монархии преобладание управления над законностью.

Естественно, что в таких условиях особенное значение приобретали личностные качества высших чиновников и императора.

2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ПРИ НИКОЛАЕ I

2.1 ДАЛЬНЕЙШАЯ БЮРОКРАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Личность и государственные взгляды Николая I (1825-1855) являлись предметом дискуссий и неоднозначных оценок. В советской историографии эта тема оценивалась только негативно. Период правления Николая I характеризовался как "апогей самодержавия", "эпоха политической реакции", а сам император - как деспот и самодур.

Император Николай I был третьим сыном Павла и его, как и самого младшего брата - Михаила, не готовили к управлению государством: к ответственной миссии готовили только старших братьев Александра и Константина (1779-1831). Однако у Александра I не было наследников, а Константин Павлович, который должен был по закону наследовать
Александру I, пожертвовал короной ради личного счастья: разведясь с первой женой и вторично женившись на польке, он потерял права на российский престол.

Начало Царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение Николая к государственному строительству и методам управления государством. Важными в этом плане были также личностные качества Николая I. Это был очень волевой, дисциплинированный и решительный человек, даже жесткого и крутого нрава.

Император был абсолютно убежден в том, что образцом идеально устроенного общества является дисциплинированная армия. Ему по душе были люди, привычные к жесткой субординации, которых страшит одна только мысль о нарушении армейской дисциплины. Как пишет младший современник Николая I историк С.М. Соловьев, "по воцарению Николая, … военный человек, как палка, как привыкший не рассуждать, но исполнять и способный приучить других к исполнению без рассуждений, считался лучшим, самым способным начальником везде; … опытность в делах - на это не обращалось никакого внимания. Фрунтовики воссели на всех правительственных местах, и с ними воцарилось невежество, произвол, грабительство, всевозможные беспорядки" [19, с. 311].

Таким образом, в годы правления Николая I завершился начатый его отцом Павлом I откат от целенаправленного процесса становления цивилизованного общества в царствование Екатерины II, реальным показателем которого было последовательное замещение высших административных должностей лицами гражданского состояния.

Из дела декабристов Николай I сделал вывод о неблагонадежности дворянского сословия и необходимости переориентации в своей государственной деятельности на послушное чиновничество. Но в этом заключалась и трагическая сторона правления Николая I, поскольку, делая ставку исключительно на бюрократию, власть оставалась без поддержки интеллектуальной элиты русского общества, тем самым обрекая на провал многие государственные преобразования.

В отличие от своих предшественников Николай I хотел управлять государством лично без привлечения общества, опираясь исключительно на бюрократические учреждения и даже минуя их через созданную в 1826 г. Собственную его императорского величества канцелярию. При Николае I в России пышным цветом расцвела бюрократическая система, что дало основание В.О. Ключевскому считать, что "здание российской бюрократии было возведено при Николае I" [Цит. по 10].

Все сказанное не означает, что Николай I не понимал необходимости проведения реформ государственного управления. Напротив, после восстания декабристов мысль о необходимости перемен в системе управления была одной из главных в политике новой власти. Об этом может свидетельствовать тот факт, что, придя к власти, император уволил наиболее одиозных политических деятелей последних лет правления Александра I (в частности, генералаА.А. Аракчеева) и привлек к деятельному участию во власти многих из бывших "молодых друзей" Александра I. Во главе Государственного совета был поставлен В.П. Кочубей, к активной государственной деятельности вернулся М.М. Сперанский. Сразу после подавления выступления декабристов по инициативе императора был создан специальный секретный "Комитет 6 декабря 1826 г." во главе с В.П. Кочубеем для пересмотра государственного управления. Комитет проделал огромную работу по разбору дела декабристов и подготовил ряд проектов по преобразованию центральных и местных органов управления, в том числе проект закона о правах сословий, включавший вопрос об улучшении быта крестьян.

Работа комитета 1826 г. дала императору богатый материал о состоянии дел в российской империи и направлении проведения реформ. Однако выводы из него Николай I сделал свои. Условно их можно свести к трем основным позициям:

убеждение в необходимости усиления режима личной власти (с этой целью создавалась Собственная его императорского величества канцелярия);

осознание важности и необходимости совершенствования законодательства, проведения кодификации законов и упорядочения на этой основе системы государственного управления;

убеждение в необходимости усиления системы политической безопасности (впервые в России создавался особый орган политической полиции - III отделение Собственной его императорского величества канцелярии).

Ряд преобразований был проведен в сфере сословных отношений. Эти меры носили двойственный характер. Первоочередной задачей считалась необходимость укрепления дворянства в связи с усилившимся процессом разложения, деклассирования и оскудения дворянских родов. К середине XIX в. русское дворянство значительно изменило свой состав, шел процесс омещанивания "благородного сословия" за счет выходцев из более низких слоев общества, получивших дворянство на основе введенного петровской Табелью о рангах принципа выслуги. В связи с этим при Николае I были изменены правила присвоения дворянского звания: отныне только IX классный чин давал личное дворянство и V чин - потомственное дворянство (до этого соответственно XIV и VIII чины). С целью укрепления дворянского землевладения и сокращения числа дроблений дворянских имений был восстановлен введенный еще Петром I принцип майората. В 1845 г. был издан специальный Указ о майоратах, который запрещал делить имения, насчитывающие более 1000 душ крепостных крестьян, между всеми сыновьями дворянина, и требовал, чтобы все имения переходили старшему сыну.

В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок буржуазному развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из рабского состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности.

Один за другим создаваемые Николаем I секретные комитеты для обсуждения вопроса об "изменении быта помещичьих крестьян" (так власть "целомудренно" избегала употреблять само словосочетание "отмена крепостного права") не дали и не могли дать позитивного результата без вовлечения в этот процесс широкой общественности, что по определению было невозможно при таком самодержце, как Николай I. Сам же он в конце концов пришел к твердому убеждению: "…Крепостное право, в нынешнем его положении у нас, есть зло, для всех ощутительное и очевидное, но прикасаться к нему теперь было бы делом еще более гибельным" [17, с. 114].

Эти слова самодержца, положившие конец всяким практическим попыткам освобождения помещичьих крестьян от крепостной неволи, были сказаны Николаем I в 1842 г., в период его наивысшего могущества. Что же позитивного предлагал взамен отмены крепостного права сам царь? Об этом можно судить по воспоминаниям А.О. Смирновой-Россет, передающей содержание своих доверительных разговоров с главным "советчиком" царя по крестьянскому вопросу П.Д. Киселевым, относящихся к началу 1840-х гг. Как уверяет мемуаристка, "государь сказал Киселеву: "Пора мне заняться нашими крестьянами … Я не хочу разорять дворян. В 1812 году они сослужили службу, жертвовали и кровью и деньгами … Я хочу отпустить крестьян с землей, но так, чтобы крестьянин не смел отлучаться из деревни без спросу у барина или управляющего: дать личную свободу народу, который привык к долголетнему рабству, опасно. Я начну с инвентарей; крестьянин должен работать на барина три дня и три дня на себя, для выкупа земли, которую он имеет, он должен будет платить известную сумму по качеству земли, и надобно выплатить в несколько лет, земля будет его. Я думаю, что надобно сохранить мирскую поруку, а подати должны быть поменее. " [18, с. 172].

Итак, предложения императора, публично прозвучавшие затем и на заседании Государственного совета, в конечном счете сводились к тому, о чем всуе толковали уже почти целый век: "Приготовить пути для постепенного перехода к другому порядку вещей", ибо "дать личную свободу народу, который привык к долголетнему рабству, опасно" [17, с. 114]. Крепостное право, в понимании самого дворянства, "было поддерживаемо на основании того гнусного политического правила, что русский царь не иначе может угнетать дворянство, как предоставив дворянству право угнетать низшие сословия" [5, с. 407]. Кроме того, болезненно самолюбивый монарх опасался, "как бы общественность не восприняла отмену рабства как уступку бунтовщикам" [13, с. 213], с которыми он же в назидание другим беспощадно расправился в начале своего царствования в том числе и за то, что они выступали за немедленное освобождение крестьян.

В 1842 г. был издан Указ "Об обязанных крестьянах", по которому крестьяне получали по воле помещика личную свободу и земельный надел в пользование, за который они обязаны были выполнять ряд повинностей в пользу помещика. 8 ноября 1847 г. издан Указ о праве помещичьих крестьян выкупаться на волю с землей, после чего они могли зачисляться в разряд государственных крестьян. Так же как и другие меры, этот Указ не имел серьезных последствий.

2.2 ИМПЕРАТОРСКАЯ КАНЦЕЛЯРИЯ

14 декабря 1825 г. определило не только личную судьбу Николая, но и России в целом, отныне лишившейся всякой надежды на какие-либо либеральные реформы, в которых она остро нуждалась. 14 декабря дало дальнейшему развитию страны совсем иное направление. По заключению Шильдера, "14-му декабря … следует приписать то нерасположение ко всякому либеральному движению, которое постоянно замечалось в распоряжениях императора Николая" [21, с. 312]. Не зря же после осмысления всего услышанного на допросах декабристов он заявил: "Революция на пороге России, но, клянусь, она не проникнет в нее, пока во мне сохранится дыхание жизни, пока, Божьею милостью, я буду императором" [21, с. 315]. Вся последующая политическая линия царя свелась к оправданию тезиса, провозглашенного в манифесте, обнародованном по завершении процесса над декабристами: суд над ними "очистил отечество от следствий заразы".

Однако на самом деле такой уверенности у Николая Павловича не было. Потому одним из первых его шагов как императора становится учреждение Корпуса жандармов и преобразование Особой канцелярии МВД в III отделение собственной Его императорского величества Канцелярии во главе с верным А.X. Бенкендорфом. Главная цель новых силовых структур состояла в охране режима и своевременном пресечении любой мысли об изменении основ самодержавного строя. Отныне ничто не могло укрыться от бдительного ока ведомства Бенкендорфа и самого императора, с карандашом в руках вчитывавшегося в донесения жандармских офицеров, которые зорко наблюдают за внутренним управлением и независимы от его органов" [16, с. 127]. Одновременно с ними в стране действовала и широкая сеть агентов тайной полиции, которая, по словам наблюдательного современника, с этой поры "властвовала во всей России", причем, если одних "держала на постоянном откупе", то других открыто "теснила и прижимала" всеми средствами [5, с. 407].

Николай I был твердо убежден во всесилии государства как единственного выразителя интересов общества. Для этого ему необходим был мощный централизованный аппарат управления. Отсюда то исключительное положение в системе органов власти, которое занимала личная канцелярия монарха, "подмявшими под себя и подменившими собой всю исполнительную структуру власти в стране" [3, с. 290].

Структура Канцелярии соответствовала ее функциям и усложнялась параллельно с их расширением. В ее составе было шесть отделений.

I отделение было образовано в 1826 г. Его задача определялась как контроль за деятельностью министерств и ведомств, министров и высших чиновников министерств. Это отделение также занималось назначением и увольнением высших чиновников.

Цель II отделения (создано в 1826) - анализ и обобщение юридической практики и запись законов Российской империи.

Важнейшим было III отделение, также организованное в 1826 г. на базе Особой канцелярии Министерства внутренних дел, которая ведала вопросами политической и государственной безопасности.

Его задачами были руководство полицией, борьба с государственными преступлениями и противниками существующего режима, сектантами и раскольниками, высылка и размещение ссыльных, управление тюрьмами и наблюдение за иностранцами. Соответственно этим масштабным задачам сформировалась и структура III отделения, которая с конца 20-х гг. включала восемь отделов. Первый отдел организовывал сбор данных по всем вопросам, входящим в компетенцию III отделения. Второй отдел организовывал контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников. Назначение Третьего отдела - борьба с подделкой денег и ценных бумаг, Четвертого - организация надзора за гражданами, Пятого - координация усилий по административной высылке поднадзорных. Шестой отдел осуществлял руководство местами лишения свободы. Цель Седьмого отдела - организация наблюдений за иностранными подданными на территории Империи. Основной задачей Восьмого отдела было проведение научных изысканий по всем вопросам, интересующим III отделение, для чего собирались и обобщались статистические и прочие материалы, готовились справки и доклады.

В своей деятельности III отделение опиралось на разветвленную агентурную сеть. Агентами были благонадежные лица.

Полномочия III отделения и его возможности были очень велики: оно могло затребовать у любого чиновника, вплоть до министров и губернаторов, любые сведения, и чиновники были обязаны предоставить их. В ведении этого отделения находились политические тюрьмы - Шлиссельбургская, Петропавловская и Алексеевский равелин.

В 1827 г. при III отделении был создан корпус жандармов, а вскоре образована сеть жандармских округов, которые подчинялись Главному жандармскому управлению.

В состав Канцелярии также входили еще три отделения. IV, созданное в 1827 г., должно было контролировать и направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений.

V отделение было образовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами.

VI отделение, функционирующее с 1842 г., было призвано готовить материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.

Все шесть отделений Канцелярии фактически представляли собой самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная и глубокая внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как высший правительственный орган с самыми широкими полномочиями и важнейшими функциями.

2.3 РЕФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ

При Николае I не проводилось широких административных реформ, и система управления в период его царствования в целом не претерпела больших изменений. Изменения в основном касались дальнейшей централизации и бюрократизации государственного управления. Объективная необходимость совершенствования механизма высшего и центрального государственного управления в такой огромной стране, как Россия, заставляла власть принимать соответствующие меры по рационализации государственного аппарата, дальнейшему развитию правовой базы его функционирования, повышению уровня кадрового состава государственной администрации.

Одним из основных направлений совершенствования государственного аппарата при Николае I было дальнейшее развитие министерской системы, представленной в середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их деятельность через Комитет министров (см. рис. 2). Были уточнены функции министерств, повышены требования к их персональной ответственности, принимались меры по совершенствованию внутриведомственных структур. Однако в большинстве случаев эти меры не приводили к желаемому результату прежде всего в связи с существовавшим в николаевской системе управления дуализмом управленческих структур (Собственная его императорского величества канцелярия и министерства) и связанным с этим параллелизмом в высшем центральном и местном управлении.

Наделение Собственной его императорского величества канцелярии государственно-управленческими и законотворческой функциями привело к усложнению механизма государственного управления. Государственный совет был понижен в статусе и утратил свое прежнее значение законосовещательного органа при императоре. Резко возросла роль Комитета министров, постепенно приобретавшего характер репрессивного органа. В то же время параллельное существование высших и центральных органов с дублирующими друг друга функциями создавало благоприятные условия для роста бюрократизма, волокиты, казнокрадства и взяточничества в органах власти и управления.

Другой особенностью николаевской системы государственного управления следует считать усиление полицейского характера и дальнейшую милитаризацию аппарата управления. На посты глав многих министерств и ведомств при Николае I назначались военные люди. Подавляющее большинство губернаторов (в 41 губернии из 52) [10] также были военными, в основном генералами. Были военизированы управление горных и соляных дел, ведомства путей сообщения, строительство железных дорог. Наблюдается резкое усиление роли Министерства внутренних дел, развитие которого шло в направлении сокращения его хозяйственных отделов и расширения полицейско-карательных функций. Как свидетельство усиления личного начала в государственном управлении, роста абсолютистских тенденций можно рассматривать создание в 1826 г. на базе прежних дворцовых учреждений и ведомств самостоятельного Министерства двора.

Из наиболее значимых правительственных мероприятий Николая I, способствующих дальнейшему прогрессу страны, следует назвать проведенную Министерством финансов в конце 30-х гг. денежную реформу, а также подготовленную и осуществленную Министерством государственных имуществ реформу государственных крестьян.

Суть денежной реформы сводилась к замене обесценившихся ассигнаций кредитными билетами из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром. Помимо введения серебряного обращения вводилась практика внутренних и внешних займов, стали выпускаться "депозитные билеты" и "серии", имевшие одинаковую ценность с серебряной монетой, что приучало население к новым видам денежных знаков.

Стремясь создать эффективно работающую администрацию, центральная власть проявляла заботу о создании и развитии системы подготовки кадров чиновной бюрократии. Еще при Александре I был открыт ряд высших учебных заведений с целью создания контингента служащих с высшим образованием. Важным событием стало принятие в 1835 г. Университетского устава, который наряду с предоставлением университетам некоторых прав самоуправления и свободы преподавания предусматривал открытие на юридических факультетах университетов кафедр законов благоустройства и благочиния, позже в 60-х гг. переименованных в кафедры полицейского права. Кафедры законов благоустройства и благочиния включали в себя изучение законов о народонаселении, народном продовольствии, общественном призрении, благоустройстве в городах и селениях, о праве.

Однако общий дух николаевского правления, опасения правительства в отношении того, что учебные заведения станут рассадниками вредных политических влияний, негативно сказывались на развитии образования. Университетская автономия на деле оставалась формальной: за университетами должны были наблюдать попечители учебных округов.

Недоверие к обществу и связанное с ним стремление власти опираться исключительно на чиновную бюрократию являлось одним из главных недостатков николаевской системы управления, лишавшим ее возможности динамичного развития. Если начало правления Николая I было насыщено духом преобразований, готовностью к реформам, то к концу его царствования этот дух вовсе испарился. Система жесткого бюрократизма, отчуждавшая власть от общества, привела в конечном счете к господству канцелярии, способному породить только послушных исполнителей, чиновников-формалистов, далеких от действительной жизни и не желавших никаких изменений. Эта система бюрократического централизма стала главным препятствием на пути дальнейшего реформирования общества.

3. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

3.1 ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ МЕСТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств - как центральных исполнительных органов - с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерная черта которых - четкое вертикальное управление. Возникли и определенные формы ведомственных связей, которые заключались в том, что в центральном аппарате производились назначение и увольнение высших местных чиновников подведомственных учреждений, из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассылались циркуляры, распоряжения, приказы и другие акты ведомственного управления, существовала система внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, стали публиковаться ведомственные издания. Усилению ведомственного управления противостояло желание местных властей подчинить себе все местные учреждения. Борьба этих двух тенденций - характерная черта рассматриваемого периода.

В первой половине XIX в. в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особым объектом управления.

Государственная практика местного управления в первой половине XIX в. шла по пути дальнейшего усиления власти губернатора как высшего правительственного чиновника в местных административных органах власти. За этот период увеличилось общее количество губерний (с 48 до 52) и число губерний, возглавляемых генерал-губернаторами. Должность генерал-губернатора вводилась там, где местная специфика требовала значительной власти, самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях, т.е. в столицах и на окраинах империи. В других российских губерниях эта должность вводилась эпизодически, в соответствии с обстоятельствами. Генерал-губернатор осуществлял надзор за всеми гражданскими, а нередко - и за военными, учреждениями вверенной ему территории. Полномочия и функции губернаторов как глав местных администраций были исключительно широки: губернатор обладал всей полнотой административной власти в губернии. В его компетенции были надзор за полицией, тюрьмами, рекрутскими наборами, проведением социальных программ, благотворительной деятельностью. Он курировал хозяйственные дела, такие, как сбор налогов, ход выполнения натуральных повинностей, председательствовал при продаже откупов. Все суды губернии фактически зависели от губернатора - он утверждал кандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждая решения многих уголовных дел.

Сами же губернаторы были фактически бесконтрольны, несмотря на существование формального контроля их деятельности со стороны высших государственных учреждений - Сената, Министерства внутренних дел, Комитета министров.

При губернаторе существовало губернское правление, состоящее из трех-четырех человек, задачи которых сводились к обсуждению и решению "общих дел". Все исполнительные дела вела канцелярия губернского правления, в структуре которой начиная с 1824 г. было четыре отделения. Первое отделение заведовало обнародованием законов и постановлений, контролировало движение дел, занималось подбором кадров; второе - следило за исполнением дел по "охране веры, благочестия и добрых нравов"; третье - вело наблюдение за проживающими в губернии поднадзорными, а также контролировало состояние мостов, дорог, почты и медицинских учреждений. Четвертое отделение курировало финансовые вопросы, такие, как строительство казенных зданий, развитие сельского хозяйства, промышленности и торговли.

Определенную роль в местном управлении играли и сословные учреждения. Дворянские собрания действовали на протяжении всей первой половины XIX в. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактическое значение выборных дворянских органов было невелико (за исключением Московского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных).

Гораздо более влиятельной была Шестигласная дума, исполнительный орган городского самоуправления: она руководила выборами должностных лиц городского сословного управления, определяла размеры их жалования, утверждала городской бюджет, заботилась о продовольственном снабжении города, проводила раскладку налогов, осуществляла выдачу паспортов, следила за состоянием городских казенных зданий.

В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административно-хозяйственный аппарат на местах, распределенный по ведомствам.

3.2 ПОЛИЦИЯ ГОРОДСКАЯ И УЕЗДНАЯ И ТЮРЬМЫ

Важнейшим элементом исполнительного аппарата местной администрации была полиция. Она подразделялась на местную и городскую, специальных губернских полицейских органов не было, и объединяющим органом всей полицейской системы был сам губернатор (см. прил. 1).

Уездную полицию возглавлял исправник, который избирался на три года уездным дворянством. При нем существовал земский суд, в состав которого входили заседатели от дворян, а с 1837 г. - и от государственных крестьян. В первой половине XIX в. в России не существовало строгого разделения функций между полицией и судом, полиция также проводила свое дознание и имела право судить в "маловажных полицейских вещах".

В городах полицейские функции возлагались на городскую полицию, которая возглавлялась в столицах - обер-полицмейстером, в губернских городах - полицмейстером, в уездных - городничим и подчинялась губернатору или генерал-губернатору.

В структуре полицейских органов губернских и столичных городов имелись управы благочиния, при которых функционировали гауптвахты, долговые тюрьмы и полицейские архивы. Кроме того, начиная с 40-х гг. создаются врачебно-полицейские комитеты, на которые возлагался контроль над публичными домами и "тайно промышляющими женщинами".

Основными исполнительными полицейскими учреждениями в городах всех типов были части, задачи которых сводились к охране порядка на своей территории, надзору за трактирами, гостиницами и ресторанами, осмотру мертвых, устройству в дома призрения подкидышей; при частях всегда находились врачи и акушерки. Здесь же наказывали провинившихся - пороли. Части подразделялись на кварталы - это была самая низшая исполнительная инстанция, во главе их стояли квартальные надзиратели.

В 1837 г. была проведена реформа полицейских органов и полицейская сеть была распространена на сельские районы страны, низшей полицейской должностью была должность станового пристава.

В сельской местности также существовала сельская выборная полиция: сотские и десятские и вотчинная полиция помещиков. Все эти структуры работали согласованно.

В первой половине XIX в. в России была также создана сеть тюрем. Тюрьмы были политические (для совершивших государственные преступления), монастырские (церковные преступления), преобладали, разумеется, общеуголовные тюрьмы для всех прочих преступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел.

Общеуголовные тюрьмы были в каждом городе. Тюрьму возглавлял смотритель из полицейских чинов, подчиняющийся главе местной администрации, а надзирателями, как правило, были солдаты-инвалиды. В Сибири в этот период сформировалась система каторжных тюрем, а по пути к ним - этапы и полуэтапы. К числу тюрем также относились работные и смирительные дома. Среднегодовое количество заключенных в середине XIX в. в России составляло примерно 300 тыс. человек.

Значительная часть местных органов власти подчинялась Главному жандармскому управлению, основная задача которого была аналогична полицейским органам - обеспечивать общественный порядок.

Первые жандармские чины и части появились в 1815 г. в армии и выполняли функции военной полиции. К середине XIX в. на местах существовали губернские жандармские управления, в губернских, портовых городах и крепостях - городские команды жандармов.

3.3 МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ

Ведущими были местные учреждения Министерства финансов, задачи которых сводились к получению доходов. Основными финансовыми учреждениями в губерниях были казенные палаты, а в уездах казначейства, которые вели учет всех прямых налогоплательщиков губернии и предоставляли соответствующие данные в Министерство финансов или в Сенат.

Казенные палаты занимались раскладкой на население земских повинностей и контролировали их исполнение, вели учет доходов и расходов в губернии и уездах, наблюдали за поступлением прямых и косвенных налогов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, организовывали денежные выдачи, в том числе ежемесячное жалование чиновникам. С 1817 г. при казенных палатах существовали отделения питейных сборов, которые заведовали казенными магазинами по торговле вином, осуществляли контроль за винокуренными заводами и винными откупами.

3.4 УПРАВЛЕНИЕ КРЕСТЬЯНАМИ

В 1837 г. в связи с созданием Министерства государственных имуществ, в чьи функции входило управление государственными землями и государственными крестьянами, которых насчитывалось девять млн. душ мужского пола, были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях - палаты государственных имуществ, в округах (один округ включал два-три уезда) - окружные управления, в сельской местности - сельский сход, сельское управление, сельская расправа, волостной сход и волостное правление. В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хозяйственные функции: продажу незаселенных государственных земель, их обмен, сдачу в аренду.

Сельские и волостные расправы были органами сословного гражданского и уголовного суда для государственных крестьян. Сельскую расправу возглавлял сельский старшина, которого избирал сельский сход, кроме него в состав расправы входили два добросовестных заседателя, также избираемых. Делопроизводство в сельской расправе вел сельский писарь. В компетенции сельских расправ были мелкие уголовные дела. Приговоры, которые она выносила, ограничивались конфискацией краденых вещей, небольшими денежными штрафами, присуждением к общественным работам сроком до шести дней, наказанием розгами до 20 ударов. При сельской расправе имелась тюрьма. Аналогичным образом были организованы и волостные расправы, их полномочия были чуть шире.

Управление на местах удельными землями - земли эти принадлежали императорской семье - осуществлялось удельными конторами. Во главе конторы стоял управляющий. Контора состояла из трех столов - хозяйственного (который управлял крестьянами), счетного (задача которого заключалась в ведении учета доходов) и судного (собирались сведения о делах удельных крестьян в судах).

Удельным конторам подчинялись сельские приказы, возглавляемые головой - он выбирался удельными крестьянами сроком на три года. Численность удельных крестьян накануне 1861 г. не доходила до 1 млн. душ мужского пола. Гораздо многочисленнее были помещичьи крестьяне - в середине XIX в. их насчитывалось около 11 млн. душ мужского пола. Ими по своему усмотрению управляли помещики.

3.5 ОКРАИНЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Управление окраинными территориями Российской империи в каждом конкретном случае зависело от специфики территории.

Финляндия

В 1809 г. к России была присоединена Финляндия, в 1875 г. - часть герцогства Варшавского, в 1812 г. - Бессарабия.

Финляндия именовалась Великим княжеством Финляндским, а русский император являлся Великим князем финляндским и был главой исполнительной власти, Законодательная власть принадлежала сословному Сейму, а исполнительная (с 1809 г.) - Правительствующему Сенату из двенадцати человек, избранных Сеймом.