Подготовка реформы городского самоуправления правительством и IV Государственной думой в 1912 - октябре 1917 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Подготовка реформы городского самоуправления правительством и IV Государственной думой в 1912 - октябре 1917 гг.

Содержание

1. Разработка правительственного проекта пересмотра Городового положения

2. Проект реформы городского самоуправления, подготовленный IV

Государственной думой

3. Реформа Временного правительства в области городского самоуправления

Литература

1 .Разработка правительственного проекта пересмотра Городового Положения

В рассматриваемый период важным фактором всей общеполитической жизни стала начавшаяся Первая мировая война, которая существенно изменила отношение власти ко многим назревшим проблемам современности. В условиях войны органы городского самоуправления, наряду с земствами, взяли на себя решение многих жизненно важных вопросов: продовольственный вопрос, организация госпиталей для раненых и оказание медицинской помощи населению, эвакуационные мероприятия. Война показала, что городские думы довольно эффективно решали задачи военного времени, справляясь с ними иногда гораздо лучше, чем административные органы. Но вместе с тем война выявила и несовершенства действующего городского законодательства, в связи с чем все настойчивее зазвучали требования о пересмотре Городового Положения 1892 г.

Кроме того, ширилась общественная инициатива в деле организации съездов городских деятелей: 8-9 августа 1914 г. в Москве прошел съезд городских голов, 14 апреля 1916 г. состоялся Пироговский съезд врачей и представителей врачебно-санитарных организаций земств и городов, который высказался за скорейшую реформу городского самоуправления, что было поддержано и съездом городов Восточной Сибири. В 1914 г. состоялся Всероссийский съезд городов, после чего был создан Всероссийский Союз городов, главноуполномоченным которого был избран деятель Московской городской думы М.В. Челноков. И, наконец, в 1915 г. была создана такая крупная общественная организация, как Земгор - Союз земств и городов России.

Атмосфера общественных ожиданий подталкивала правительство к более решительным действиям в сфере преобразования системы городского самоуправления, так как в условиях военного времени этот вопрос имел большую практическую значимость. И работа по пересмотру Городового Положения 1892 г. началась: пока Государственная дума и Государственный совет рассматривали законопроект о преобразовании управления городов губерний Царства Польского, в Главном управлении по делам местного хозяйства МВД было образовано специальное совещание для разработки реформы городского самоуправления в масштабе всей страны. Но прежде чем перейти к изучению его деятельности, вполне справедливо было бы вначале упомянуть о судьбе проекта Городового Положения для Польши.

Первый раз он был поставлен на обсуждение общего собрания Государственного совета осенью 1912 г., но возвращен обратно в комиссию, так как большинство признало его недостаточно подготовленным. Вторично законопроект обсуждался 3-5 апреля 1913 г. и в результате был принят с такими изменениями, что это было равносильно полному отвержению, и поэтому комиссия, предварительно изучавшая законопроект, потребовала возвратить его обратно в Думу для нового рассмотрения.

Причину происшедшего можно найти в специальной записке варшавского генерал-губернатора Г.А. Скалона на имя царя от 30 мая 1913 г., в которой он настаивал на необходимости принятия отвергнутого Государственным Советом законопроекта в том его виде, в каком он был принят Думой. Камнем преткновения оказалась статья 28 о допущении наряду с русским языком польского языка в указанных пределах: Государственный совет внес поправку об исключении польского языка даже из словесных прений, что делало практически неосуществимым введение городского самоуправления в Польше, так как подавляющая часть гласных не могла бы изъясняться на русском языке.

Свои возражения против позиции Государственного совета Скалой строил на том, что, во-первых, она представляет собой проводившуюся многими десятилетиями и полностью провалившуюся политику «русификации», а во-вторых, лишена элементарной политической дальновидности: такая политика в случае ее дальнейшего продолжения приведет лишь к одному неизбежному результату - всеобщей ненависти поляков к России.

В 1914 г. в связи с событиями на Балканах законопроект стал крайне актуален и по внешнеполитическим соображениям, что заставило министра иностранных дел С.Д. Сазонова обратиться со специальной всеподданейшей запиской к царю. В ней он указывал, что Австро-Венгрия успешно влияет на угнетаемые восточнославянские народы, и в том числе на поляков, убеждая их, что будущая война принесет освобождение. В этой связи поправка Государственного Совета к законопроекту о городском самоуправлении может неблагоприятно отразиться на внешнеполитической ориентации буржуазии Царства Польского, которая рассчитывала на расширение некоторых прав в области самоуправления, языка и школы.

Через месяц после подачи записки была образована согласительная комиссия для решения разногласий, возникших между Государственной думой и Государственным советом. Но комиссия не пришла к какому-либо соглашению ни по одному пункту, в том числе и по вопросу о языке. Хотя было предпринято еще несколько попыток пересмотреть документ, до февраля 1917 г. проект Городового Положения для городов губерний Царства Польского так и не был проведен.

Более существенных результатов общество ожидало в деле подготовки реформы Городового Положения для всей России. Накануне Первой мировой войны В Главном управлении по делам местного хозяйства МВД было сформировано Совещание чинов Отдела городского хозяйства по пересмотру Городового Положения 1892 г. под председательством управляющего этим отделом, которое весной 1914 г. очень активно начало постатейное обсуждение действующего городского законодательства с целью его усовершенствования.

Причем целью Совещания было провозглашено не создание нового Городового Положения на совершенно иных основаниях, а пересмотр действующего закона: «Между тем Совещанию надлежит исходить из действующих норм Городового Положения, и путем всестороннего рассмотрения последних вносить в них те или другие изменения, не упуская из виду, что пределы и существо прав городского общественного управления не подлежат коренному изменению». Такая формулировка позволяет сделать вывод о том, что правительство избрало довольно умеренный способ реформаторства в этом вопросе, и на значительные демократические перемены общественным силам рассчитывать особенно не приходилось.

1 апреля 1914 г. Совещание приступило к обсуждению статьи о правительственном надзоре за правильностью и законностью действий городского общественного управления. Чиновник С.Н. Хрущов высказал мнение, что вопрос о надзоре может быть правильно разрешен только после того, как будут выработаны все другие части проекта, так как организация надзора находится в непосредственной связи с тем кругом лиц, который будет входить в состав городского общественного управления и, наконец, с отношением исполнительных органов к органу распорядительному. Однако председатель не поддержал эту точку зрения и предложил далее высказываться на эту тему.

Другой член Совещания В.К. Булгаков посчитал нужным указать прежде всего в общей части Положения, что деятельность городских управлений подлежит надзору со стороны административной власти в отношении лишь ее законности, причем министру внутренних дел должно быть предоставлено право высшего надзора, а местным органом надзора должен быть губернатор, которому помогает губернское по городским делам присутствие.

Председатель, в свою очередь, находил, что надзор министра внутренних дел за деятельностью городских управлений должен быть не только «за законностью и закономерностью действий», но министру должны быть предоставлены права руководящего направления экономической политики городских управлений, так как, в противном случае, незаконными являлись бы циркулярные распоряжения министерства, целью которых было бы предоставление руководящих указаний в отдельных хозяйственных областях (например, предпочтительность концессионного способа осуществления мероприятий хозяйственному, хранения свободной наличности городских касс в процентных бумагах кассы городского и земского кредита и др.).

В итоге была принята только общая формулировка данной статьи: «Надзор за законностью и правильностью деятельности городского общественного управления возлагается на губернатора. Высший надзор за деятельностью городских общественных управлений принадлежит министру внутренних дел».

Заседание 18 апреля 1914 г. было посвящено самому дискуссионному аспекту предстоящей реформы - городской избирательной системе. Пункт 1 ст.24 действующего Городового Положения оговаривал, что правом участия в выборе гласных пользуются лица, состоящие в русском подданстве, а также благотворительные, ученые и учебные учреждения и учреждения правительственные, если эти учреждения и лица не менее одного года владеют в пределах города на праве собственности или пожизненного владения, недвижимым имуществом, обложенным оценочным в пользу городского поселения сбором и стоящим по оценке, определенной для взимания сего сбора: в обеих столицах не менее трех тысяч рублей; в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и в городе Одессе - не менее тысячи пятисот рублей; в прочих городах губернских, областных и входящих в состав градоначальств, а равно в более значительных уездных городах - не менее одной тысячи рублей, в остальных городских поселениях - не менее трехсот рублей.

В этот пункт предполагалось внести следующие изменения. С.Н. Хрущов полагал, что возможно допустить к участию в городских выборах всех владельцев недвижимых имуществ, по которым взимается оценочный сбор в пользу города, так как «установленная в Городовом Положении стоимость недвижимых имуществ, дающая право на участие в городских выборах представляется настолько низкой, что и в настоящее время к городским выборам, в случае оценки городскими управлениями недвижимостей по их действительной стоимости, были бы привлечены почти все домовладельцы». И еще один мотив: «Если же принять во внимание введение трехразрядной системы выборов, о чем уже говорилось в Совещании, то привлечение к участию в городских выборах всех владельцев недвижимых имуществ, обложенных оценочным сбором, не может вызывать каких-либо опасений».

Чиновник В.Э. Бауэр, разделяя соображения, высказанные С.Н. Хрущовым, признал возможным допустить расширение круга городских избирателей по сравнению с действующим Положением только при условии установления разрядной системы выборов с разделением избирателей по разрядам в зависимости от суммы уплачиваемых ими в городскую кассу сборов.

В.К. Булгаков также считал желательным понизить установленный избирательный ценз для владельцев недвижимых имуществ, допустив к участию в городских выборах всех владельцев этих имуществ. И в качестве аргументов, он привел справку, что правительство уже в 1907 г. стало на путь некоторого уменьшения избирательного ценза по недвижимости при установлении главных оснований земского и городского представительства: тогда предлагалось понизить существующие избирательные цензы наполовину, что было одобрено и Советом министров. Затем он напомнил, что при разработке в 1908-1909 гг. проекта Городового Положения для городов губерний Царства Польского правительство пошло в этом отношении еще дальше и допустило к участию в городских выборах всех владельцев недвижимых имуществ.

Еще В.К. Булгаков внес предложение о желательности допуска к выборам и арендаторов недвижимого имущества ввиду того, что аренда является одним из способов временного владения и пользования недвижимостью, сославшись на законопроект о поселковом управлении, который предоставляет арендаторам право участия в нем.

Чиновник Л.В. Александровский, поддержав мнение о расширении круга избирателей - владельцев недвижимых имуществ, признал правильным не предоставлять избирательных прав по имущественному цензу владельцам торговопромышленных предприятий, так как интересы торговли и промышленности весьма часто не совпадают с интересами городского управления и даже им противоречат, а потому предоставлять представителям торговопромышленных учреждений значительное влияние на ход городских дел едва ли целесообразно, тем более, что по действующему Городовому положению интересы торговли и промышленности имеют в городском управлении вполне достаточное представительство.

Подытоживая все выступления по этому вопросу, председатель обрисовал собственное видение данной проблемы. Он заметил, что большинство членов Совещания склоняется к мысли о необходимости понижения избирательного ценза по недвижимости с целью допустить к выборам всех владельцев недвижимых имуществ, обложенных городским оценочным сбором. Но для правильного решения этого вопроса, по его мнению, необходимо уяснить, насколько существующий ныне имущественный ценз ограничивает круг избирателей, и надо признать, что действующие нормы имущественного ценза настолько полно охватывают собственников недвижимостей, что за пределами их должны оставаться только самые незначительные имущества, не имеющие значения для установления полезного контингента избирателей.

Председатель также обратился к реальной ситуации, когда избирательными правами не пользуются собственники имуществ, стоимость которых намного превышает указанные нормы. Причина этого явления заключается в том, что городские общественные управления из боязни увеличения земского обложения устанавливают пониженную городскую оценку, которая в большинстве случаев в несколько раз менее действительной стоимости имуществ, и, кроме того, подолгу, а иногда и совсем не производят общей переоценки имуществ в соответствии с их возросшей стоимостью. Из-за этого многие имущества оказываются за пределами ценза, вследствие чего уменьшается количество избирателей. Мерой для пресечения такого положения может служить, по мнению председателя, не понижение имущественного ценза, а установление правила, что он определяется по действительной стоимости имущества.

Председатель крайне осторожно высказался по вопросу о расширении городского представительства, приведя следующие аргументы: «необходимо, прежде всего, уяснить, в руках какого состава по его интеллектуальным качествам должно находиться руководительство городским хозяйством и, если признать, что к последнему должны быть, по возможности, привлечены лишь наиболее культурные и уравновешенные силы, то станет ясным, что едва ли будет целесообразно чрезмерное расширение круга избирателей по владению недвижимостью, путем привлечения самых ничтожных имуществ».

Правда, он признал, что отрицательная сторона участия в выборах самых мелких собственников может быть исправлена установлением трехразрядной системы, хотя и эта мера, особенно в крупных городах, может » оказаться рискованной: если предположить, что по третьему разряду будут избираться исключительно мелкие домовладельцы, которые будут составлять третью часть гласных (при равномерном распределении последних между разрядами), то в случае сплоченности их и разрозненности интересов гласных старших двух разрядов, они вместе с более радикально настроенными гласными из числа выбранных по первым двум разрядам, могут получить решающее значение в направлении деятельности городской думы, причем, можно опасаться, что эта группа гласных, вследствие присущей ей неуравновешенности и в большинстве - некультурности, может принести значительный вред всему городскому хозяйству.

Переходя к вопросу о допущении к участию в выборах владельцев торговопромышленных заведений, председатель отметил, что лица эти по большей части - полезные деятели в городском управлении и в общем являются сторонниками культурных начинаний, вследствие чего они должны быть безусловно признаны желательными участниками в руководстве городским хозяйством.

В.К. Булгаков, поддержав предложенное допущение всех владельцев недвижимых имуществ к участию в городских выборах, привел такие соображения: данная мера, особенно при установлении разрядной системы, «не может вызывать каких-либо опасений в смысле демократизации городского управления, ибо среда домовладельцев, хотя бы и малоимущих является по природе своей осторожной в деле ведения городского хозяйства, тесно связанного с благосостоянием принадлежащих им имуществ». Кроме того, предположение о значительном влиянии представителей третьего разряда на ведение дел в городском управлении, в виду наблюдаемого абсентеизма большинства представителей первых двух разрядов, не может само по себе служить основанием для ограничения представительства мелких собственников.

Для большей убедительности В.К. Булгаков сослался на Положение о выборах в Государственную думу, которое не устанавливает для собственников недвижимостей каких-либо ограничений, предоставляя право участия каждому, кто имеет свое «домообзаводство». Но председатель был непреклонен и посчитал такое сравнение неуместным ввиду разной природы этих учреждений.

Совещание разделилось: председатель и некоторые члены Совещания не поддерживали расширения городского представительства за счет всех домовладельцев, а остальные считали эту меру вполне целесообразной. Председатель обозначил ближайшую задачу так: «в настоящее время представляется нужным разрешить вопрос, признается ли необходимым расширить круг избирателей путем допущения к участию в городских выборах всех без исключения владельцев недвижимых имуществ, обложенных оценочным в пользу города сбором, или же допустить к выборам только тех из них, которые способны сознательно относиться к интересам общественно-государственным».

На это Л.В. Александровский и Г.А. Зиновьев заметили, что принятие первого положения не исключает возможности принятия второго: «владелец даже и весьма незначительного недвижимого имущества может сознательно относиться к общественно-государственным интересам и, наоборот, и крупные владельцы, но весьма малокультурные, могут преследовать лишь свои личные выгоды».

Чиновник Н.А. Денисов привел справку о том, что Положение 8 июня 1903 г. для города Санкт-Петербурга не ставит каких-либо дополнительных ограничений в отношении избирателей, которые допущены к активному участию в выборах, но вводит лишь требование образовательного ценза в отношении тех избирателей, которые избраны в гласные, указывая в законе, что из числа лиц, имеющих право голоса на выборах, могут быть гласными только лица, окончившие курс в учебном заведении не ниже городского училища по положению 31 мая 1872 г., или равного ему заведения, или выдержавшие соответствующие этому курсу экзамены.

В поддержку председателя выступил Д.И. Каллистов, который, во-первых, возразил против предоставления избирательных прав всем домовладельцам, а во-вторых, напомнил, что решение о понижении минимального ценза (300 рублей) уже принято Совещанием в связи с предположением об уничтожении правил об упрощенном городском общественном управлении. В отношении предложения ввести требование образовательного ценза реакция чиновника была очень показательной, характеризующей всесторонне осторожную правительственную позицию: «так как знание первоначальной грамотности не есть показатель развития лица, а кроме того, пока не введено обязательное образование для жителей сельских местностей, то представляется едва ли соответственным вводить в Городовое Положение требование грамотности лишь для городских обывателей».

Затем вопрос о допустимости к выборам всех владельцев недвижимых имуществ, обложенных оценочным сбором в пользу города, был поставлен на голосование и решен отрицательно: большинство 5 голосов против 4 при 2 воздержавшихся высказалось против предоставления избирательных прав всем домовладельцам. Далее председатель предложил голосовать по вопросу о том, следует ли допустить к выборам лишь тех владельцев недвижимостей, которые «способны сознательно относиться к интересам общественно-государственным», и этот вопрос, хотя формулировка была очень расплывчатой, был решен положительно, после чего председатель вынес на обсуждение способы для определения этой способности, которыми могли послужить 1)размер ценза; 2)образовательный ценз; 3)продолжительность владения имуществом и 4)возраст избирателя.

Совещание постановило, что детально обсуждать вопрос о наименьших размерах имущественного ценза можно только при наличии обширных статистических данных; что касается образовательного ценза, это требование является преждевременным, так как «лишь в недавнее время народное образование построилось на общедоступных началах». Поправка С.Н. Хрущова, предлагавшего ввести образовательный ценз хотя бы в крупных городах ввиду сложности заведования их хозяйством, была отклонена. В отношении продолжительности владения имуществом и возраста избирателей Совещание высказалось за сохранение правил, существующих в действующем Городовом Положении .

Таким образом, можно сделать вывод, что намерение глубоко реформировать систему городского самоуправления со стороны правительства оказалось скорее декларативным заявлением, так как на практике чины Отдела городского хозяйства явно не спешили отказываться от принципов действующего Городового Положения и демократизировать этот закон. Свидетельством тому является характер обсуждения, в ходе которого даже самые незначительные поправки, кажущиеся весьма полезными и оправданными, вызывали упорное сопротивление. Можно констатировать стремление правительства сохранить сословный характер системы городского самоуправления, его страх перед мыслью о возможном допуске в городские думы малоимущих элементов. И здесь, безусловно, экономический аспект неотделим от политического.

Рассмотрев еще несколько более частных вопросов, таких как, например, о лицах, лишенных права участвовать в городских выборах, о составлении избирательных списков, Совещание приостановило работы на время летнего перерыва. Первое заседание Совещания после летнего перерыва состоялось 15 ноября 1914 г. и на нем обсуждалось, какими материалами и источниками должны руководствоваться члены Совещания при дальнейшей разработки порученного им проекта. Большинство материалов не вызывало каких-либо сомнений относительно необходимости их использования: ходатайства городских общественных управлений об изменении тех или иных статей Городового Положения, статистические сведения, полученные через губернаторов от городских общественных управлений и, наконец, практика Правительствующего Сената в деле истолкования действующего Городового Положения.

Вторую группу источников составили прежние и ныне действующие законы: Городовое Положение 16 июня 1870 г., Городовое Положение 11 июня 1892 г., Положение об общественном управлении города Петербурга 8 июня 1903 г., а также проект Городового Положения для городов губерний Царства Польского в редакции министерства внутренних дел, Государственной думы и Государственного совета.

И, наконец, третью группу материалов составили законодательства иностранных государств. Но использование этого источника было, безусловно, сопряжено с рядом трудностей, вызываемых, во-первых, обилием материала, а во-вторых, невозможностью рассматривать отдельные положения городских статутов без знакомства с их общей структурой, что требовало значительных временных затрат. Поэтому было решено распределить пересмотр отдельных городовых статутов разных государств между всеми участниками Совещания с тем, чтобы каждый член Совещания изложил в кратком реферате основное содержание документа и выделил его отдельные положения, которые могли бы быть использованы для проекта Городового Положения России.

Совещание отметило, что в переводе имеются следующие законы: 1)Городовое Положение города Вены 24 марта 1900 г. с дополнительными узаконениями; 2)Статут и положение о выборах для города Львова; 3)Статья о городовом устройстве в Галиции; 4)Областной закон 8 марта 1864 г. об издании общинного статута для областного главного города Черновиц и 5)Городовое Положение 30 мая 1853 г. для шести восточных провинций Прусской монархии (с примечаниями). Но кроме этих законов Совещание признало желательным привлечь, для полноты обозрения иностранного законодательства, и соответствующие законы других европейских государств, по крайней мере, Франции и Италии, без чего работы Совещания односторонними .

Надо отметить, что если в начале своих работ Совещание пользовалось текстом действующего Городового Положения для пересмотра его отдельных статей, то в ноябре 1914 г. за ориентир был взят другой документ, принятый Советом министров в 1907 г. - «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений» (о нем упоминалось в первом параграфе первой главы). Заседание 22 ноября было посвящено обсуждению такого важного положения, как компетенция органов городского самоуправления. Содержание этого отдела в «Главных началах» свидетельствовало о намерении правительства по возможности расширить компетенцию городских учреждений, для чего были подробно перечислены их предметы ведения (общественное призрение, народной здравие, ветеринарная часть, пути сообщения, продовольственное дело, строительное дело, пожарное дело, страховое дело, средства сношений и попечение о развитии торговли и промыслов). Кроме того, междуведомственное совещание, рассматривавшее этот документ по поручению Совета министров в 1907 г., включило сюда еще и народное образование.

Ознакомившись с содержанием отдела, Совещание нашло, что положение о расширении компетенции городского самоуправления, принятое еще в 1907 г., «соответствовало бы жизненным требованиям и настоящего времени». Совещание также посчитало необходимым, в интересах полноты перечисления областей ведения городских учреждений, ввести еще один отдел - городское благоустройство, которое в последнее время связано с такими крупными предприятиями, как водопровод, электрическое освещение, канализация, трамваи и др. Кроме того, было предложено предоставить городским управлениям право учреждать пенсионные кассы для своих служащих и издавать с этой целью пенсионные уставы, так как это право было уже предоставлено земским учреждениям. Однако существовала одна сложность: не было специальных уставов, четко разграничивавших компетенцию городского самоуправления и компетенцию правительственных и других учреждений. После длительного обсуждения выход из создавшейся ситуации был найден: было решено включить в сферу деятельности общественного управления все дела местной жизни, не отнесенные законом к компетенции административной власти.

В заседании 2 декабря 1914 г. обсуждался вопрос о предоставлении исполнительным органам городского общественного управления права понудительной власти. Речь шла о законных способах наблюдения за приведением в исполнение распоряжений городских дум и управ, которыми по действующему Городовому Положению располагала полиция, на которую было возложено также взыскание городских сборов. Этот пункт уже был введен в проект Городового Положения для городов губерний Царства Польского. В соответствии с ним, для наблюдения за исполнением населением законных требований городского общественного управления при городской управе учреждались, с разрешения министра внутренних дел, должности городских исполнительных агентов. Эта мера была признана целесообразной и для всей России.

В результате длительной, кропотливой работы Совещание к осени 1916 г. подготовило проект нового Городового Положения , который содержал следующие основные положения. Расширялась компетенция городского самоуправления по сравнению сдействующим законодательствам, но скорее декларативно, так как отсутствовал заключительный пункт с перечнем предметов ведомства городского управления, они обозначались только как «все иные дела, вызываемые местными потребностями, не отнесенные законом к ведению государственных установлений».

Надзор администрации за деятельностью городского самоуправления несколько сокращен, но все равно сохраняются некоторые пункты действующего закона, как, например, разрешение разногласий между общественным и административным управлением губернским по земским и городским делам Присутствием, в котором председательствует губернатор. Ряд постановлений городских дум, согласно проекту, должен утверждаться губернатором: о приобретении и отчуждении городских недвижимых имуществ (в зависимости от стоимости), об установлении такс, о займах, пособиях частным учебным заведениям, о статистическом исследовании города и бирже труда. Кроме того, вводилась категория постановлений, подлежащих утверждению со стороны начальника Главного управления по делам местного хозяйства: об отчуждении городских недвижимых имуществ, о займах (крупных), о договорах с частными предпринимателями и о назначении пенсий городским служащим. Что касается остальных постановлений, у губернатора остается право протеста по причине несоответствия закону или по нецелесообразности.

Что касается организации работы городских управлений, устанавливался кворум для заседаний городской думы в размере половины гласных для думы в 60 человек, при большем числе гласных обязательно было присутствие 1/3 состава.

Проект также вводил совершенно новое начало - право роспуска городских дум, которое реализуется в случае «длительного расстройства городского хозяйства» и «особо важных соображений государственного порядка». Распустить городскую думу можно было только с соизволения императора, полученного министром внутренних дел через Совет министров. Не позднее чем через три месяца после роспуска министр назначал новые выборы. При этом ему также предоставлялось право прекращать собственной властью полномочия некоторых или даже всех избранных думой должностных лиц. В случае устранения всех должностных лиц городского общественного управления, управление городским хозяйством до проведения новых выборов министр возлагал на назначаемого им «заведующего делами города», пределы власти которого устанавливались самим министром.

Интересна оценка этой меры редакцией журнала «Городского дела», высказанная с определенной долей иронии: «Пропущенная сквозь решето куриальной системы, контролируемая администрацией, подверженная критике печати и общественного мнения, городская дума должна состоять из весьма оригинальных элементов, чтобы дойти до развала городского хозяйства, а главное (и это-то, вероятно, и имелось в виду при установлении права роспуска) до совершения действий, опасных для государства». Очевидно, что право роспуска было скорее перестраховочной мерой, так как прочие условия в достаточной степени гарантировали благонадежный состав органов городского самоуправления. «Городское дело» с горечью отмечало, что включение этого права, возможно, объяснялось стремлением компенсировать некоторые уступки духу времени, на которые все-таки пошло правительство, а именно: отказ от утверждения административной властью почти всех должностных лиц городского самоуправления, отказ от ряда дисциплинарных мер в их отношении и некоторые другие.

Действительно, администрации было предоставлено право утверждать только городских голов и их заместителей - такой порядок существовал и по Городовому Положению 1870 г. Что касается лиц, служащих по найму, проект также предусматривал отказ от действующей системы утверждений, мотивируя это тем, что «указанные лица за преступления по службе отвечают, по общему правилу, наравне с лицами, состоящими на государственной службе», поэтому порядок их вступления в должности должен быть аналогичным.

Положение об издании обязательных постановлений городскими управлениями выглядело в проекте следующим образом. Городские думы могли издавать обязательные постановления по 33 категориям дел. Причем члену городской управы или участковому попечителю предоставлялось право непосредственно налагать денежные взыскания на виновных в нарушении обязательных постановлений в размере не более 50 рублей, если только нарушение влечет за собой наказание не более указанного штрафа. Для приведения в исполнение обязательных постановлений при городских управах вводились замещаемые по договору должности городских надзирателей. При этом администрации предоставлялись широкие права в отношении этих надзирателей: для их назначения требовалось согласие губернатора, их максимальное число определялось министром внутренних дел, распоряжение губернатора об их увольнении было обязательным для городского управления и подлежало немедленному исполнению. Городским надзирателям выплачивалось содержание из городской кассы.

Раздел о составе городской управы в правительственном проекте состоял из таких пунктов: число членов управы не должно было превышать 1/10 общего числа гласных городской думы, устанавливался максимум в 10 членов управы, дальнейшее увеличение их числа могло быть произведено с разрешения министра внутренних дел. Для членов управы и городских голов вводилось требование образовательного ценза в том же объеме, что и для избрания в городские гласные: нужно было закончить по крайней мере курс начального училища, а в городах с населением не менее 60000 человек -высшее начальное училище. Такой подход, безусловно, не гарантировал особой широты и богатства знаний, но служил формальным препятствием для тех, кто, даже будучи вполне пригодным к городской службе, получил домашнее образование.

Правительственный проект не предусматривал создания особых исполнительных комиссий, однако вводил положение, отчасти напоминающее эту меру: выполнение поручений и заведование отраслями городского хозяйства возлагалось на отдельных гласных, которые входили в состав управы на правах ее членов, в помощь им в качестве совещательных органов могли избираться комиссии из гласных. И, кроме того, для заведования городскими предприятиями дума могла учреждать особые управления во главе с лицами, приглашаемыми по договорам.

Что касается городских сборов, здесь перечислялось множество предметов обложения и вводились некоторые новые: оранжереи, садоводства, питомники, молочные фермы. В отношении обязательных расходов органов городского самоуправления, проект сохранял все существующие статьи расходов, включая квартирную воинскую повинность.

Вопрос о децентрализации городского самоуправления больших городов в проекте не затронут вообще - только в объяснительной записке присутствуют рассуждения о полезности этой меры и предложение для этого схемы земской организации (разделение на участки с образованием в каждом из них участковой думы и управы с компетенцией, ограниченной пределами данного участка).

Проектировалось введение избирательной системы по разрядам. Правом участия в городских выборах пользуются лица, предприятия и учреждения по следующим признакам: 1)платежа оценочного сбора; 2) платежа сбора с промысловых свидетельств и 3)квартиронаниматели, если они не менее двух лет занимают в пределах города помещение для жилья, за которое в последний перед выборами год уплачивается сумма от 2 рублей 50 копеек до 20 рублей городского квартирного сбора. Однако устанавливаемое расширение контингента избирателей находит противовес в разрядной системе, которая крайне отрицательно оценивалась общественно-политической мыслью: «Очень... характерно, что именно в то время, когда Россия ведет кровавую борьбу с «пруссачеством», ведомство, по-видимому, хочет навязать русским городам мертвящую, губительную прусскую систему; это было бы горчайшей иронией истории». По мнению современников, введение разрядной избирательной системы было явным регрессом для развития системы городского самоуправления, так как «при ней не может быть спокойной деловой работы, а будет постоянная жестокая борьба, обструкция, срывание заседаний и т.п.». Таковы были основные положения правительственного проекта нового Городового Положения.

В № 22 журнала «Городское дело» за 1916 г. появилась информация о том, что законопроект с объяснительной запиской готовы и должны быть внесены в Думу до 15 ноября. Однако с 30 октября состоялось несколько заседаний особого междуведомственного совещания по рассмотрению проекта, на которых начали снова обсуждать статью за статьей, «как будто за три года подготовки проекта не было времени это сделать». В результате в 1916 г. правительство так и не внесло собственный проект нового Городового Положения на обсуждение Общего собрания Государственной думы, и до февраля 1917 г. этот вопрос так и не был разрешен.

Сам правительственный проект не отличался широкими демократическими нововведениями и, более того, предусматривал возврат к разрядной избирательной системе, которая еще в 1870-е гг. вызывала множество нареканий. Декларативные пункты о расширении компетенции городского самоуправления и сокращении надзора за его деятельностью при детальном рассмотрении оказывались снабжены такими статьями и примечаниями, которые приближали документ к действующему Городовому Положению. Сама процедура подготовки была достаточно длительной и, по наблюдению «Городского дела», правительство 13 раз обещало внести законопроект в Думу в течение 10 лет. Это может служить косвенным доказательством того, что правительство неохотно шло на реформирование городского самоуправления, которое, по его представлению, вполне могло бы действовать и на недемократических началах закона 1892 г.

Возможной причиной затягивания реформы могла быть Первая мировая война, которая поставила на повестку дня решение более важных проблем и отодвинула вопросы городского самоуправления на второй план. Но не менее логичным объяснением служила и обыкновенная бюрократическая волокита, которая так и не была преодолена даже ввиду чрезвычайных военных обстоятельств.

реформа городской самоуправление правительство дума

2. Проект реформы городского самоуправления, подготовленный ГУ Государственной думой

Государственная дума четвертого созыва очень активно взялась за решение проблем городского самоуправления, и самыми деятельными в этой сфере, как и в предыдущих думах, оказались кадеты. Именно от депутатов этой фракции 27 февраля 1913 г. поступило законодательное предположение о реформе Городового Положения 11 июня 1892 г. за подписью 37 членов Государственной думы. В числе подписавшихся под этим проектом были такие видные деятели партии народной свободы, как Милюков, Шингарев, Аджемов, Родичев, Щепкин, Тройский, Новиков 2-й и др.

В мотивировочной части документа отмечалось: «Действующее ныне Городовое Положение 11 июня 1892 г. находится в глубоком несоответствии как с условиями быстро развивающейся и для своего развития нуждающейся в большей свободе городской жизни, так и с общим характером обновленного государственного строя Российской Империи, ибо в государственных выборах призвана участвовать несравненно большая часть населения, чем в городских». Далее говорилось о том, что необходимость реформы городского самоуправления осознана самим правительством, которое уже предприняло ряд конкретных мер по частичному преобразованию этого общественного института: «Так, в положении об общественном управлении г. С.-Петербурга, изданном 8 июня 1903 г.,

Государственная дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. 1912-1913 гг. Сессия первая. 4.1. Спб., 1913. С тб. 1840 городские избирательные права распространены на некоторую, хотя и незначительную, часть квартиронанимателей. Законопроект о преобразовании управления городов в губерниях Царства Польского, принятый Государственною Думою 9 марта 1912 г., расширяет круг избирателей, повышает число гласных в составе думы, суживает объем правительственного надзора за деятельностью городских общественных управлений и вводит некоторые другие улучшения по сравнению с Городовым Положением 1892 г.».

В документе упоминалось и о правительственной декларации, с которой председатель Совета министров В.Н. Коковцов обратился к Государственной Думе 5 декабря 1912 г. В ней было заявлено, что «область местного управления и самоуправления требует коренных преобразований», а что касается Городового Положения, было сказано, что «правительство приступает к его пересмотру и имеет в виду принять во внимание все выдвинутые жизнью требования по усовершенствованию современного строя городского общественного управления». Но при этом было подчеркнуто, что «подготовка земской и городской реформы потребует немало времени». Депутаты кадетской фракции, выдвинувшие это законодательное предположение, считали пересмотр Городового Положения вопросом, не терпящим отлагательства, и заявляли о необходимости его немедленной разработки: «Принимая... во внимание, что серьезное неустройство всего уклада хозяйственной жизни русских городов, которое порождает непрестанное и все растущее недовольство местных людей и которое, в свою очередь, коренится в ненормальности действующего ныне Городового Положения, необходимо устранить без дальнейших промедлений, мы, нижеподписавшиеся члены Государственной Думы, полагаем желательным теперь же приступить к выработке нового Городового Положения на нижеследующих основаниях».

Заявление В.Н. Коковцова о том, что потребуется «немало времени» на разработку городской и земской реформы, вызвало бурную реакцию при обсуждении Декларации правительства. Весьма экспрессивно выступил по этому поводу депутат от кадетской фракции А.И. Шингарев. Он напомнил Высочайший указ 14 декабря 1904 г., в котором говорилось о намерении «предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании местными делами, необходимую в законных пределах самостоятельность». Далее в правительственной Декларации перед Государственной думой второго созыва в марте 1907 г. было заявлено, что правительство уже «выработало» целый ряд законопроектов, переустраивавших местную жизнь на новых началах. «Отработала и третья Дума, прошло пять лет, - говорил А.И. Шингарев, - вновь перед Вами предстает председатель Совета министров и заявляет, что правительство подготовляет проекты о реформе земств и городов, но что они потребуют «немало времени». Господа, что за странная хронология: в 1904 г. приказывают сделать, в 1907 г. в марте объявляют, что сделано, ив 1912 г. в конце говорят, что подготовка потребует немало времени... и когда же, спрашивается, правительство кончит эту разработку?... Нельзя же сказать в 1907 г. выработаны и готовы, а в 1912 г. сказать, что они разрабатываются».

Общие положения законодательного предположения кадетов о реформе Городового Положения сводились к следующему. Во-первых, предлагалось расширить компетенцию органов городского общественного самоуправления и распространить ее на все дела местной общественной жизни, включая заботу о личной и общественной безопасности.

Приложения к стенографическим отчетам Государственной Думы. Четвертый созыв. Сессия первая. 1912-1913 гг. Вып. П. Спб., 1913. № 167. С.1.

Во-вторых, в целях «оживления городской самодеятельности и подъема интереса со стороны населения к городскому самоуправлению» необходимо было вернуться к принципу самостоятельности городского общественного управления, который декларировался в ст.5 Городового Положения 1870 г.: согласно ему, государственной власти было предоставлено право наблюдать лишь за законностью действий органов городского самоуправления, но отнюдь не за их правильностью и целесообразностью. Разногласия между городским общественным управлением и органами правительственного надзора должны были решаться в судебном порядке.

В-третьих, предполагалось ввести децентрализацию общественного управления в городах с населением более 100 тыс. человек, т.е. помимо центральных учреждений, городской думы и городской управы, создать участковые советы с состоящими при них исполнительными органами (участковые управы). Эта мера выглядела вполне оправданной и аргументировалась следующим образом: «Практика больших городов, как в России, так и в западно-европейских странах, показала, что центральное городское управление не в состоянии с достаточною полнотою обслуживать потребности, часто своеобразные, отдельных районов города. Результатом сознания такого положения вещей явилось разветвление городских управлений многих иностранных городов, как, напр., Парижа, Берлина, Вены и др., на участковые организации, пользующиеся известной степенью самостоятельности в разрешении дел, касающихся соответствующего участка, но в то же время тесно связанные с центральными органами управления».

В-четвертых, одним из самых главных пунктов законодательного предположения был пункт об избирательном праве на выборах в городские думы, который восходил к предложениям кадетов в первой, второй и третьей Государственных думах. Здесь проектировалось наделить избирательным правом все слои городского населения: «Всякий городской обыватель, без различия пола, национальности и вероисповедания, имеет право участвовать в выборах, пользуясь правом одного голоса, и быть избранным в гласные думы (независимо от принадлежности к тому или другому избирательному участку) и в члены участкового совета того участка, в котором он проживает, если он: а) русский подданный, б) достиг 21-летнего возраста и в) проживал в городе, в котором желает воспользоваться избирательным правом, не менее шести месяцев до дня выборов, или, не проживая в городе, но владея в нем имуществом, уплачивал в год выборов какой-либо городской налог» . Соучастия в городском общественном управлении были отстранены иностранцы, несовершеннолетние, неправомочные лица, случайные жители города, не имеющие шестимесячного ценза оседлости, лица, состоящие на действительной службе в армии и флоте, на месте их служения, чины полиции, генерал-губернаторы, градоначальники, губернаторы и вице-губернаторы в пределах подведомственной им местности, а также лица, входящие в состав органов надзора за городским общественным управлением, и чины прокурорского надзора.

В-пятых, предлагалось предоставить председательствование в заседаниях городской думы не городскому голове, а особо избираемому на каждый год председателю, как это было сделано в Положении об общественном управлении Санкт-Петербурга.

В-шестых, в целях повышения эффективности ведения городского хозяйства планировалось предоставить городской думе право избирать для заведования отдельными отраслями хозяйства единоличные или коллегиальные органы из числа лиц, не принадлежащих к составу гласных. По мнению инициаторов проекта, «осуществление этого права даст городским думам возможность, ставя во главе городских предприятий тех или иных специалистов по своему выбору, более сознательно относиться к этим предприятиям и проявлять о них большую заботливость, чем это имеет место в настоящее время».

В-седьмых, проектировалось избрание городского головы не только из числа гласных, но и из числа всех лиц, удовлетворяющих условиям, требуемым для избрания в гласные.

И, наконец, принципиально важным было положение о том, что и должностные лица городского управления, и лица, приглашаемые по найму, не подлежат утверждению со стороны администрации.

Почти все пункты этого законодательного предположения соответствовали основным статьям кадетского проекта реформы городского самоуправления 1906 г. - принципиально новым был пункт о децентрализации общественного управления.

Законодательные предположения кадетов вызвали живой отклик в правительственных кругах: министр внутренних дел Н.А. Маклаков в своем выступлении изложил собственное мнение о предстоящей городской реформе. Он признал, что существующее Городовое Положение не соответствует нынешним условиям ведения городского хозяйства и вопрос о его пересмотре является крайне актуальным. Но министр высказал убеждение, что реформа не должна идти вразрез с «историческими основами нашего самоуправления» и, безусловно, не должна противоречить государственным интересам.

Самыми важными Маклаков считал два вопроса - о компетенции органов городского самоуправления и о правительственном надзоре. По поводу предложения кадетов о расширении компетенции, он заявил, что сферы влияния государства и городского самоуправления должны быть четко разграничены и выступил против создания городской полиции, что было

Приложения к стенографическим отчетам Государственной Думы. Четвертый созыв. Сессия первая. 1912-1913 гг. Вып. П. Спб., 1913. № 167. предусмотрено пунктом кадетской программы о включении в компетенцию городского самоуправления заботы о личной и общественной безопасности.

Сокращение объема правительственного надзора за деятельностью городского самоуправления министр также находил невозможным и считал необходимым сохранение контроля и за законностью, и за целесообразностью действий общественного управления: «Для обеспечения же целесообразности общего направления и характера деятельности городских самоуправлений необходимо установить такие меры надзора, которые предоставили бы в распоряжение правительственной власти достаточно авторитетные способы для удержания их в пределах деятельности, соответствующей общегосударственным интересам».

Позиция министра в вопросе о городском избирательном праве, которое он относил к частным аспектам предстоящей реформы, была достаточно консервативной: он допускал возможность расширения круга городских избирателей, но с сохранением имущественно-налогового ценза. Сама система выборов, по мнению министра, должна служить гарантией, что городское хозяйство находится в руках наиболее благонадежных элементов. В отношении избрания должностных лиц, Маклаков считал, что решающий голос в этом вопросе должен принадлежать правительственной власти.

Подытоживая выступление министра, редакция газеты «Новое время» так оценила его позицию: «Таким образом, министр внутренних дел решительно признает необходимым сохранение и в будущем строе городской жизни лежащих в основе Городового Положения 11 июня 1892 г. начал единения общественного управления и правительственной власти с предоставлением последней руководящего значения». А это означало, что в правительственной политике сохранялась ориентация на государственную теорию самоуправления, которая послужила основой тех преобразований в сфере городского самоуправления, которые имели место в 1880-1890-х гг.

8 мая 1913 г. законодательное предположение партии народной свободы о реформе Городового Положения обсуждалось в Общем собрании

Государственной думы. И здесь разгорелись жаркие споры между кадетами и октябристами. За подписью 31 депутата от фракции октябристов было внесено законодательное предположение о передаче кадетского проекта в комиссию на предварительное рассмотрение по вопросу о желательности. Кратко напомним, что это была обычная тактика октябристского центра, которая использовалась, чтобы затянуть прохождение проектов, казавшихся чересчур радикальными: неприемлемый для октябристов проект большинством голосов передавался в комиссию, где мог находиться без рассмотрения несколько лет. Кадеты предлагали признать их законодательное предположение желательным в Общем собрании и передать в комиссию по городским делам для дальнейшей детальной разработки, о чем и было заявлено в докладе представителя кадетской фракции Новикова 2-го . В своем выступлении Новиков 2-ой описал мотивы, которые заставили депутатов от партии народной свободы обратиться к вопросу о реформе городского самоуправления, и в качестве главного им был назван рост городов в начале века, повлекший за собой значительное усложнение системы заведования городским хозяйством. Далее был дан краткий очерк истории городского самоуправления России, начиная со средневековья, и пояснены еще раз пункты законодательного предположения. Причем в докладе прозвучал еще один пункт, которого не было в первоначальном проекте, он касался упрощенной формы общественного управления: предлагалось «очень маленькие города... вместо упрощенного общественного управления, нецелесообразность которого достаточно указана опытом, подчинить общему городовому положению, предоставив им, однако, право, в виду недостаточности их финансовых средств, иметь упрощенную управу и даже единоличный исполнительный орган».