Подготовка реформы городского самоуправления правительством и IV Государственной думой в 1912 - октябре 1917 гг.

Завершая выступление, Новиков 2-й призвал депутатов сразу решить вопрос о желательности законодательного предположения и передать в комиссию по городским делам, предоставив ей право вносить существенные коррективы в первоначальный проект: «Пусть эта комиссия внимательно отнесется к тому делу, которое мы ей поручаем, пусть она взвесит все отдельные части предлагаемой нами реформы, некоторые из этих частей примет, другие переработает или изменит, но пусть дело реформирования городового положения начнется сейчас же, здесь же».

В соответствии с параграфом 65 Наказа Государственной думы по поводу внесенного заявления можно было произнести две речи в пользу этого заявления и две - против. М.М.Новиков выступил против передачи законодательного предположения кадетов в комиссию, и затем слово было предоставлено депутату от фракции октябристов Л.Г. Люцу, который выразил мнение партии, выступавшей за передачу проекта в комиссию на заключение по вопросу о желательности.

В своем докладе Люц заявил, что фракция октябристов считает необходимым внести целый ряд изменений в существующее Городовое Положение, но по столь крупной реформе решить вопрос о желательности сразу не находит возможным, в особенности в силу того, что в кадетском проекте присутствуют положения, которые не находят поддержки у Союза 17 октября: «Одним из таких принципиальных разногласий с партией народной свободы в данном случае является знаменитая четырех-хвостка - всеобщее, равное, тайное и т.д. (и прямое избирательное право - О.Д.) Хотя бы по сему пункту не подлежит сомнению, что нельзя вести прений относительно желательности этих изменений в самом пленарном заседании без предварительного освещения в комиссии» . Кратко напомним, что октябристы были в достаточно большой степени солидарны с правительством в вопросе о городском избирательном праве, считая необходимым наличие какого-либо ценза - имущественного или налогового, на основе которого и можно было расширять городское представительство.

Далее против передачи предположения в комиссию выступил Л.А. Велихов. Он напомнил, что в третьей Государственной думе октябристы использовали тот же прием, который пытались повторить и сейчас: 27 июня 1908 г. фракцией народной свободы было внесено законодательное предположение об изменении городского избирательного закона, которое усилиями Союза 17 октября было передано в комиссию по городским делам и там похоронено, т.е. в течение четырех лет городская комиссия не только не успела рассмотреть этого предположения, но даже не высказалась по вопросу о желательности. Та же участь постигла и другое законодательное предположение, внесенное трудовой группой 10 июня 1910 г., об изменении положения об общественном управлении г. Петербурга.

В качестве аргументов, подтверждающих обоснованность выдвинутого кадетами проекта, Велихов привел выдержки из официальных данных Статистического Комитета МВД: «Освещение русских городов неудовлетворительно, электрическое и газовое мало распространено, в большинстве городов освещены главные улицы, имеется 123 города, вовсе не освещаемых. Водоснабжение - неудовлетворительно; из уездных городов только 28 % имеют водопроводы, и даже в 23 губернских центрах водопровода нет. Постановка удаления отбросов - неудовлетворительна. Канализация имеется только в 28-30 городах. Состояние городских улиц -неудовлетворительно; полное замощение имеют только 14 городов; замощено свыше четверти всех улиц только в одной трети городов; совсем не замощено 320 городов. Народное образование - неудовлетворительно. В двух третях городов нет средних училищ, а библиотеки отсутствуют в трех четвертях городов. Пожарная помощь - неудовлетворительна; более четверти городов не имеют городских команд, а 40 и вовсе лишены пожарной помощи». Вот почему 25-миллионное население городов России с таким нетерпением ждет проведения городской реформы.

Объясняя необходимость введения всеобщего избирательного права, Велихов говорил, что существующая система выборов дает пропуск в городские думы лишь состоятельным горожанам, которые подчас не заинтересованы в развитии городского хозяйства или отдельных его отраслей: «мясоторговцы протестуют против попыток удешевить мясо; хлеботорговцы тормозят открытие городских хлебопекарен. Мы видели здесь в Петербурге, как старшина мясной биржи, гласный всячески тормозил холодильники. Мы видели, как в Одессе гласные-баныцики проваливали городские бани... Одним словом, избирательный закон как бы нарочно выдвигает в управление городским хозяйством тех людей, которые могут ему действовать только во вред, и вся политика городских общественных управлений в России отравлена этим противообщественным принципом».

Велихов заявил, что кадеты считают особенно важным привлечение к избирательному праву именно наименее обеспеченных граждан: если людям состоятельным важно только внешнее благоустройство городов, то городские школы, богадельни, приюты и ночлежные дома существуют главным образом для бедняков. В качестве еще одного аргумента он добавил: «Вот наши националисты любят ссылаться на пример дружественной державы - Пруссии, где существует куриальная система, но там все-таки есть одна курия, предоставленная необеспеченному классу, а у нас все то, что ниже известного общественного имущественного уровня, все причислено к париям, не могущим иметь своего мнения».

Что касается сокращения правительственной опеки над органами городского самоуправления, Велихов посчитал, что этот вопрос не должен вызывать возражений, и напомнил, что в проекте Городового Положения для городов губерний Царства Польского проведен принцип самостоятельности городского самоуправления, который теперь предлагается кадетами для всей России, но почему-то для всей империи он откладывается «adcalendasgraecas».

В заключение своего выступления Велихов, обращаясь к октябристам, сказал: «В 1909 г. близкий вам человек А.И. Гучков категорически обещал поставить на очередь, возбудить вопрос о реформе городского самоуправления через два года. Прошло четыре года и его единомышленники вспомнили русскую пословицу: «сулиханедахе - родная сестра». Так ставьте же ваши тормозы, но знайте, что тысячи русских городов этого союзу 17 октября не забудут».

После этого слово для доклада было предоставлено октябристу гр. Бенигсену, выступившему за передачу проекта в комиссию. В ответ на речь Велихова о судьбе кадетского проекта городского избирательного закона в третьей Государственной думе он сказал, что доклад по законопроекту был подготовлен, но не ставился на обсуждение в комиссии «в виду того, что всем членам комиссии было совершенно ясно, что это законодательное предположение пройти в комиссии не может, ибо несомненно, что точно так же, как и в настоящем составе Государственной Думы, идея четырех хвостки в третьей Думе популярностью не пользовалась». И затем добавил, что «четыреххвостка, с точки зрения центра, в основу нового городового положения положена быть не может». Пункт о городском избирательном праве, по его мнению, являлся основным «безусловно неприемлемым» аспектом законодательного предположения кадетов.

Что касается предложения о сокращении правительственного надзора и о сохранении контроля администрации только за «законностью» действий городского самоуправления, гр. Бенигсен заявил, что «по этому вопросу в Государственной Думе разногласий нет».

Государственная Дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. 1913 г. Сессия первая. 4. И. Спб., 1913. Стб. 819.

Завершая свою речь, гр. Бенигсен высказал мнение, что нет оснований говорить о реформе всего Городового Положения, так как представлено только четыре положения, из которых два кажутся очень спорными, поэтому решать вопрос о желательности означенного законодательного предположения сразу нельзя.

В итоге большинством голосов - 167 против 85 - было решено передать законодательное предположение кадетов о реформе Городового Положения в комиссию по городским делам.

По этому законодательному предположению состоялось два заседания комиссии - 20 и 27 ноября 1913 г. Докладчиком был назначен октябрист М.И. Арефьев. Он сразу же заявил, что о желательности реформы вряд ли можно спорить, что она не только желательна, но необходима. Пункт 1-й кадетского проекта о расширении компетенции городского самоуправления, по его мнению, «носит слишком общий характер, непринятый в нашем законодательстве. Лучше было бы перечислить в нем все предметы ведения городского самоуправления, как это сделано в действующем Городовом Положении и в одобренном Государственною Думою проекте Городового Положения для городов губерний Царства Польского». В отношении передачи в ведение города заботы «о личной и общественной безопасности», т.е. образования муниципальной полиции, это положение является неприемлемым и должно обсуждаться вкупе с законопроектом о реформе полиции, находящимся на рассмотрении Государственной думы, которым образование муниципальной полиции не предусматривается.

Пункт 2-й, устанавливающий принцип самостоятельности городского самоуправления, по мнению докладчика, возражений не вызывает, «ибо произвол власти губернаторов в деле надзора за деятельностью городских учреждений всем известен». Докладчик поддержал предложение кадетов о охранении контроля администрации только за «законностью», а не за «целесообразностью» действий городского самоуправления.

Положение о решении разногласий между городскими думами и правительственной властью в судебном порядке докладчик отклонил.

Проектируемая кадетами децентрализация была признана желательной, но имелись некоторые возражения против предложенной организационной структуры: «при проведении децентрализации едва ли представляется нужным образовывать вместо одного распорядительного органа - городской думы - несколько таких органов в виде участковых советов. Распорядительный орган должен быть один, а исполнительных несколько».

Пункт 4-й - о всеобщем избирательном праве - докладчик посчитал категорически неприемлемым для российских городов. В качестве аргумента Арефьев привел тот факт, что подобная избирательная система существует даже не во всех странах Западной Европы, отличающихся более высоким уровнем развития культуры, в тех же странах, где действует всеобщее избирательное право на выборах в органы городского самоуправления, введены дополнительные механизмы контроля его деятельности: «Если в городах Франции и существует всеобщее избирательное право, зато там городские самоуправления находятся в полной зависимости от администрации. В городах Англии избирательным правом пользуются лишь домохозяева и лица, имеющие отдельную квартиру, в Германии - лишь платящие городские налоги, причем избиратели разделяются по размеру платимых ими налогов на три разряда». Он подчеркнул также, что требование имущественного или налогового ценза необходимо и оправданно ввиду того, что наше население «крайне некультурно и неразвито», почему и не может быть допущено к участию в городском хозяйстве. Даже существующий высокий имущественный ценз позволяет войти в ряды гласных многим невежественным и необразованным лицам.

Докладчик предложил ввести общее положение о необходимости расширения городского избирательного права, но «определять, в каких размерах и рамках должно быть произведено это расширение, совершенно не нужно, так как это будет сделано, при разработке самого законопроекта, по всестороннем обсуждении означенного вопроса».

Остальные пункты законодательного предположения не вызвали возражений у докладчика. Во-первых, пункт об избрании особого председателя для собраний городской думы. Во-вторых, положение об избрании городского головы не только из числа гласных, но из всех лиц, удовлетворяющих условиям, требуемым для избрания в гласные. В-третьих, пункт об избрании исполнительных комиссий, но с условием, что они будут действовать не самостоятельно, а во всем подчиняться городской управе. И, наконец, предложение о том, чтобы и должностные лица городского управления, и лица, приглашаемые по найму, не подлежали утверждению со стороны административной власти, так как «каждый городской деятель знает, к каким печальным последствиям для городского самоуправления и для дел городского хозяйства ведет предоставленное действующим Городовым Положением губернаторам право утверждения означенных лиц».

После доклада Арефьева председатель комиссии по городским делам гр.Бенигсен предложил начать рассмотрение законодательного предположения по пунктам, не приступая к общим прениям. В ходе обсуждения появлялись важные пояснения, новые предложения и аргументы. В пункте 1-м, касающимся расширения компетенции городского самоуправления, сам председатель пояснил, что выражение об обязанности городов заботиться «о личной и общественной безопасности» не означает обязательного образования муниципальной полиции, а говорит лишь об обязанности города принимать некоторые меры к ограждению личной и общественной безопасности полицейского характера, как, например, санитарные меры, правила об электрических установках и др.

Бурную дискуссию вызвал пункт о децентрализации городского самоуправления. Докладчик Арефьев, повторяя соображения против участковых советов, предложил при разрешении вопроса о желательности реформы Городового Положения ограничиться лишь общим указанием, что некоторая децентрализация городского управления целесообразна, но не устанавливать пределы и детали такой децентрализации. Его поддержали А.А. Ких и Н.Н. Сомов.

Председатель комиссии гр. Беннигсен и члены комиссии М.М. Новиков2-й, В.И. Алмазов и А.А. Барышников выступили за принятие этого пункта в изложении законодательного предположения, так как эта мера могла бы самым существенным образом содействовать благоустройству городов и, в особенности, их окраин. Они также добавили, что «право городов образовывать участковые советы и управы должно быть не обязательным, а факультативным, т.е. означенные органы будут возникать лишь в таких городах, в которых думы придут к заключению о необходимости и целесообразности их учреждения». Кроме того, гр. Беннигсен предложил предоставить право образовывать участковые советы и управы городам с населением не в 100 тысяч, как проектируется в законодательном предположении, а в 200 тысяч.

Положение о всеобщем избирательном праве, проектируемое 4-м пунктом, также вызвало жаркие споры. Кадеты М.М. Новиков и В.И. Алмазов настаивали на принятии этого пункта без изменений, но большинство членов комиссии посчитало его совершенно не приемлемым. Хотя все члены комиссии признали, что нужно обязательно ввести общее положение о расширении городского избирательного права: «В рассматриваемом законодательном предположении надлежит лишь указать, что расширение городского избирательного права является не только желательным, но и необходимым; однако определять, в каких размерах и рамках должно быть произведено это расширение, представляется излишним, так как это будет сделано при разработке самого законопроекта по всестороннем обсуждении означенного вопроса».

В итоге большая часть предложений кадетов была поддержана комиссией по городским делам - лишь некоторые пункты законодательного предположения члены комиссии посчитали невозможным поддержать, а в некоторые положения были внесены поправки. Комиссия по городским делам одобрила пункт 1-й (о расширении компетенции городского самоуправления), пункт 6-й (об избрании особого председателя для заседаний городской думы) и пункт 8-й (об избрании особых исполнительных комиссий для заведования отдельными отраслями городского хозяйства не только из числа гласных, но и из лиц, не принадлежащих к их составу; о том, что и должностные лица городского управления, и лица, приглашаемые по найму, не подлежат утверждению со стороны администрации).

Из пункта 2-го комиссией были поддержаны первые две части - о самостоятельности органов городского самоуправления и об установлении контроля администрации только за «законностью» действий городских самоуправлений, последняя часть данного пункта - о судебном порядке разрешения разногласий между общественным управлением и правительственной властью - была отклонена.

Пункт 3-й о децентрализации городского самоуправления был принят с поправкой председателя комиссии гр. Беннигсена - о предоставлении этого права городам с населением 200 тысяч человек (а не 100 тысяч, как проектировалось изначально).

Пункт 4-й, касающийся всеобщего избирательного права на выборах в городские думы, был отклонен и принято лишь общее положение о расширении городского избирательного закона. Пункт 5-й о круге лиц, лишенных права участвовать в городских выборах, был исключен в связи с изменением пункта 4-го.

И, наконец, 7-й пункт, предполагавший избрание городского головы не только из числа гласных, но из всех лиц, удовлетворяющих условиям, требуемым для избрания в гласные, был признан желательным и несколько расширен: городской голова мог избираться также из лиц, не обладающих имущественным цензом, но удовлетворяющих лишь прочим условиям, требуемым для избрания в гласные.

В таком виде законодательное предположение партии народной свободы о реформе Городового Положения, признанное комиссией по городским делам, желательным, правда, с некоторыми изменениями, было внесено в Государственную думу: 31 января 1914 г. доклад М.И. Арефьева с заключением комиссии был передан председателю Думы М.В. Родзянко с просьбой поставить его на обсуждение Общего собрания. Однако пройдет еще два года, прежде чем Государственная дума приступит к его обсуждению.

Между тем заключение по этому законодательному предположению сделал Отдел городского хозяйства ГУМХ МВД. В вопросе о расширении компетенции городского самоуправления было высказано предположение, что проведение в жизнь новых постановлений о компетенции городского самоуправления может встречать неизбежные затруднения в силу того, что нет специальных уставов, регламентирующих деятельность городского самоуправления. Однако задерживать этот процесс, «когда жизнь требует расширения компетенции этого управления... до выработки уставов было бы нецелесообразно». «Правильнее ожидать, - говорилось в документе, - что расширение компетенции городского самоуправления и применение ее на практике скорее побудит к созданию специальных уставов» .

Положение об ограничении надзора правительственной власти за деятельностью городского управления также было поддержано Отделом городского хозяйства: надзор за целесообразностью действий подлежало упразднить и сохранить только контроль за законностью действий общественного управления. По поводу высказанного комиссией пожелания образовать Губернское по земским и городским делам Присутствие в более независимом от местной администрации составе, Отдел посчитал, что это может достигаться двумя способами: 1) увеличением в составе Присутствия числа представителей общественных учреждений и 2) заменой губернатора в качестве председателя Присутствия другим лицом. Однако в итоге пришел к выводу, что существующий состав Присутствия «в достаточной мере гарантирует правильное отношение его к интересам городского управления» и что председательство в Губернском по земским и городским делам Присутствии должно принадлежать губернатору, а не другому какому-либо.

Пункт о децентрализации городского хозяйства был признан Отделом городского хозяйства необходимым нововведением, но организационные принципы были предложены несколько отличные от тех, что присутствовали и в первоначальном кадетском проекте, и в докладе комиссии по городским делам. Во-первых, не оговаривалось количество населения городов, которым должно быть предоставлено право децентрализации. Во-вторых, предлагалась следующая структура городского самоуправления: большие города делились на участки с образованием в каждом участковых думы и управы, предметы ведения которых ограничивались пределами и интересами данного участка (народные школы, приемные покои, аптеки, богадельни, приюты и другие благотворительные заведения, устройство и ремонт мостовых и пр.). Участковые думы должны были избирать гласных в общегородскую думу, которая ведала бы предметами, касающимися интересов всего городского населения (средние и высшие учебные заведения, больницы, предприятия по устройству электрического освещения, водопровода, канализации, трамваев, телефонов и др., составление обязательных постановлений, установление правил для оценки недвижимых имуществ, займы и пр.). И в качестве исполнительного органа общегородская дума имела бы общегородскую управу.

В вопросе о расширении городского избирательного права позиция правительственной власти была такова. Отдел городского хозяйства признал несправедливой существующую ситуацию, когда правом участия в городском управлении пользуются только домовладельцы и торгово-промышленники высших категорий и совершенно в стороне от этого управления оказывается значительная часть населения, в состав которой входит и культурный элемент в лице представителей правительственных и общественных учреждений и специальных профессий. Поэтому Отдел нашел своевременным и необходимым привлечь и остальную часть населения к участию в городском общественном управлении путем включения в состав избирателей группы квартиронанимателей. Условием участия квартиронанимателей должна была быть уплата в городскую кассу квартирного сбора в размере не менее тех платежей, которые для той же цели по закону требуются со стороны домовладельцев.

Наряду с этим планировалось расширить круг избирателей и путем предоставления избирательных прав более мелким домовладельцам и торговцам, для которых предлагалось понизить действующий избирательный ценз примерно наполовину. Напомним, что этот вопрос рассматривался уже в 1907 г. Советом министров. При таком условии ценность недвижимых имуществ, дающих владельцам их избирательное право, должна была составлять, например, в городах губернских с населением свыше ста тысяч человек не 1500, а 750 рублей, а в других городах губернских, областных и входящих в состав градоначальств - не 1000, а 500 рублей.

Что касается системы выборов, Отдел городского хозяйства считал необходимым возвратиться к разрядной системе Городового Положения 1870 г., т.е. установить в виде общего правила, что для производства выборов гласных избиратели делятся на три разряда. Для незначительных городов вместо трех разрядов предлагалось установить два. Надо отметить, что Отдел даже не обсудил положение о всеобщем избирательном праве, предложенное кадетами, а просто изложил свою позицию в этом вопросе.

Положение об избрании особого председателя городской думы было несколько изменено. Отдел городского хозяйства постановил, что председательствование в городской думе лучше поручить городскому голове, так как от председателя требуется не только умение вести прения, но и полная осведомленность во всех городских делах. Но в более крупных городах можно предоставить думе право избирать председателем особое лицо из числа гласных. При этом желательно было бы, чтобы избрание это делалось на 4 года с целью придания большей устойчивости этой чрезвычайно ответственной должности.

Относительно условий для избрания на должности городского головы и членов управы было предложено избирать на них лиц из других городов, обладающих в этом городе цензом по владению недвижимым имуществом или, взамен этого, прослуживших не менее четырехлетия на выборных должностях по городскому управлению.

Не поддержана была идея об исполнительных комиссиях. Вместо них Отдел посчитал необходимым увеличить число членов управы до пределов действительной потребности для выполнения всех задач городского хозяйства и управления, учредить должности товарищей городского головы и, кроме того, возложить выполнение отдельных поручений и даже заведование отдельными отраслями городского хозяйства на отдельных гласных, как это предусмотрено действующим Городовым Положением .

Пункт об упразднении права правительственной власти утверждать должностных лиц городского общественного управления был признан целесообразным, но с одной поправкой. Предлагалось вернуться к порядку, указанному в Городовом Положении 1870 г., на основании которого из всех выборных должностных лиц подлежали утверждению только городской голова и его заместитель. Диктовалось это теми соображениями, что городской голова - высший представитель общественного управления, на котором лежит «наиболее ответственная роль по выполнению возложенных на городское общественное управление общегосударственных обязанностей»^ расквартированию войск, по народному образованию, оказанию медицинской помощи населению - О.Д.).

По сути данное заключение Отдела городского хозяйства ГУМХ МВД по поводу законодательного предположения о реформе Городового Положения являлось отражением правительственной точки зрения в этом вопросе и содержало больше критических замечаний ввиду существенного отличия позиций правительства и общественных сил в деле реформирования городского самоуправления России.

К обсуждению доклада комиссии по городским делам об означенном законодательном предположении Государственная дума обратилась лишь в 1916 г., хотя образованный 12 августа 1915 г. Прогрессивный блок, в который вошли представители кадетов, октябристов, прогрессистов, часть националистов и часть фракции центра, включил реформу Городового положения в число ближайших законодательных задач и делал все возможное скорейшей реализации намеченной программы. Постановление о желательности было принято Общим собранием 3 марта 1916 г., после чего материалы дела снова поступили в комиссию. Еще 20 февраля на заседании комиссии ее председатель М.И.Арефьев сообщил, что, по имеющимся данным, Министерство внутренних дел примет выработку проекта на себя, но проект будет готов не ранее октября. В связи с этим председатель предложил для ускорения процесса прохождения проекта начать работы параллельно с Министерством, не дожидаясь передачи министерского законопроекта в комиссию. Предложение было поддержано, и сразу после признания Общим собранием желательности реформы комиссия приступила к работе. Очень интересен комментарий В.А. Нардовой по поводу такого решения: «В парламентской практике дореволюционной России - это один из немногих, если не единственный случай, когда разработка столь крупного законопроекта осуществлялась депутатами самостоятельно, причем министерство не оказывало фактически никакого содействия в разработке проекта. Правда, на заседаниях комиссии присутствовал его представитель К.А. Невиандт».

При определении плана работы решено было весь законодательный материал распределить между тремя ответственными докладчиками: городские финансы - докладчик Л.А. Велихов (кадет); надзор за деятельностью городского общественного управления - докладчик М.М. Новиков (кадет); компетенция городского общественного управления, выборы городских гласных и все остальные вопросы - докладчик М.И. Арефьев (октябрист). Выразили желание участвовать в работе М.Д. Калугин (прогрессист) - надзор и избирательный закон, В.И. Алмазов(кадет), Н.И. Блажков (октябрист), П.В. Синадино (группа центра) -компетенция и избирательный закон. Договорились также, что предварительно докладчики ознакомят членов комиссии с принципиальными положениями, из которых они будут исходить при работе над текстом статей соответствующих разделов.Комиссия работала очень интенсивно. Ее заседания проходили два раза в неделю, почти ежедневно собирались подкомиссии, проводились частные совещания по отдельным частям реформы. Совещание по финансовым вопросам привлекло к своей работе таких видных ученых, как профессора М.А. Курчинский, В.Н. Твердохлебов, М.И. Фридман, а от Общества финансовых реформ были приглашены М.П. Федоров, А.А. Журавлев и др. В совещании по строительству, жилищному и земельному вопросам участвовали представители Императорского общества архитекторов, Общества гражданских инженеров, Общества межевых инженеров, Общества архитекторов-художников и Общества городов-садов.

Депутаты надеялись, что при таком высоком темпе работ комиссия закончит работу над проектом к маю и Государственная дума сможет рассмотреть проект уже в текущую четвертую сессию. Однако скоро стало понятно, что завершить работы к намеченному сроку вряд ли удастся.

При детальном обсуждении проекта возникали новые предложения, вносились поправки, высказывались зачастую диаметрально противоположные мнения. В докладе М.М. Новикова о преобразовании надзора за деятельностью городского общественного управления 23 марта 1916 г. прозвучали некоторые полезные идеи о направлениях этого преобразования. Он повторил уже знакомую мысль о необходимости контроля над законностью, а не за целесообразностью действий общественного управления, но высказал предположение, что «всегда необходимо делать исключения и предоставлять власти большее участие при разрешении тех вопросов городского управления и хозяйства, которые или имеют тесное соприкосновение с государственными интересами, или затрагивают интересы будущих поколений» . Речь в данном случае шла о заключении крупных городских займов, предоставлении концессий и введении новых налогов. Он предложил, чтобы постановления городской думы, касающиеся этого круга дел, выносились большинством голосов, составляющим не менее 2/3 общего состава думы, и вступали в законную силу, если в течение месяца не менее 2% избирателей не заявят протеста. В противном случае вопрос должен быть пересмотрен, и решение принято большинством состава гласных, после чего вторичное окончательное решение входит в законную силу.

Кроме того, Новиков выдвинул предложение поручить разрешение разногласий между правительственной и общественной властями особомунезависимому органу - административной юстиции .Из обмена мнениями членов комиссии выяснилось отсутствие принципиальных возражений против сделанных в докладе предложений о желательной постановке правительственного надзора. Однако были высказаны некоторые рациональные поправки. Так, П.В. Синадино, по поводу намечаемого обращения к избирателям при заключении займов (и др.) и допустимости с их стороны veto, выразил пожелание, чтобы численный состав избирателей, заявление которых может служить поводом для пересмотра постановлений думы, был несколько повышен, «дабы право vetoне оказалось легким средством для заинтересованного меньшинства тормозить деятельность городского управления».М.Д. Калутин в этом вопросе высказался за передачу дел о заключении городами займов на утверждение не министра внутренних дел, а министра финансов. Л.А. Велихов, в свою очередь, предложил сохранить, по примеру Швеции, право государственной власти на утверждение постановлений городской думы относительно займов, концессий, долгосрочных сделок и введения новых налогов.

30 марта слушался доклад М.И. Арефьева о желательной организации исполнительного органа городского самоуправления - городской управы. По мнению докладчика, одним из самых существенных недостатков современного устройства городской управы является крайняя малочисленность ее личного состава, совершенно не соответствующая росту городов. Причина такого положения заключается в установлении действующим законом максимума членов управы. Но с другой стороны, города не в состоянии выдержать расходы по содержанию значительного числа платных должностей. Выходом из создавшегося положения может служить введение в России института городских советников, существующего в Западной Европе. Эти советники избираются из гласных почетными членами управы и, приняв звание советника, принимают на себя ту же степень ответственности, как и платные члены управы. Для придания жизненности этому институту докладчик посчитал необходимым установить принцип обязательности принятия лицом, включаемым в избирательные списки, звания гласного и работы гласного думы в исполнительных установлениях, который имеет широкое применение в городском самоуправлении западноевропейских стран, где отказаться от звания городского советника можно только по очень уважительным причинам.

Организационные основания предлагались следующие. Через каждые два года половина городских советников выбывает по очереди, но с сохранением возможности переизбрания, советники, не избранные в новый состав думы, освобождаются от занимаемых ими должностей. Число советников должно быть равно числу платных членов управы. Обязанность советников состоит в участии в заседаниях общего присутствия управы и в заведовании теми группами дел, которые будут им предоставлены по распределению управы. На советников не могут быть возложены обязанности по текущим делам, требующим постоянного их присутствия в городской управе. Им поручается преимущественно общее руководство, надзор и контроль над известными отраслями хозяйства и в известных городских учреждениях.

По мнению докладчика, введение этого института было очень прогрессивным шагом в развитии российского городского самоуправления: «В силу обязательности привлечения гласных к непосредственному участию в городском хозяйстве постепенно создался бы и у нас кадр действительно знающих городское дело людей».

Предложение М.И. Арефьева вызвало бурную дискуссию. Л.А. Велихов высказал следующую точку зрения: «Нельзя не предвидеть, что те обыватели, которые в состоянии посвятить лишь часть своего времени участию в делах городского самоуправления, будут систематически отказываться от занятия ответственной должности городского советника и звание это неминуемо сделается привилегией имущих классов». И он предложил, по примеру Франции, установить, чтобы каждый гласный в течение срока своих полномочий состоял по крайней мере один год городским советником. Представитель министерства К.А. Невиандт выразил сомнение в эффективности данной меры и сослался на статью 103 Городового Положения, позволяющую управе привлекать гласных к заведованию определенными отраслями городского хозяйства. Этот пункт комиссии предстояло еще доработать.

Но самым спорным, безусловно, оказался вопрос о выборе гласных в городские думы. 1 апреля 1916 г. М.М. Новиков внес заявление об исключении положения о будущей избирательной системе из готовящегося проекта и выделении его в отдельный законопроект: «Так как по означенному предмету комиссия еще не имела каких-либо суждений и, так как можно предполагать, что обсуждение его и выработка соответствующих постановлений, при наличии противоположных точек зрения среди членов комиссии, потребует значительного времени, то представлялось бы целесообразным не замедлять прохождение остальных частей проектируемого городового положения одновременною разработкой реформы избирательного закона и выделить последний в особый законопроект».

Однако Н.И. Родзевич и Л.А. Велихов высказали мнение, что реформа избирательного закона служит краеугольным камнем в деле преобразования всего городского самоуправления, без проведения которой нельзя ожидать существенного улучшения в этой области, и поэтому эту часть законопроекта необходимо подготовить к ближайшей сессии. После этого М.И. Арефьев заявил, что он сможет предоставить проект избирательного закона в мае. Таким образом, предложение М.М.Новикова было отклонено.

К обсуждению вопроса о городском избирательном праве комиссия вновь приступила 21 мая 1916 г. Докладчик М.И. Арефьев выступил за принятие разрядной системы выборов, так как «только при ней возможно организовать прочное представительство в городской думе различных групп городского населения». Он также пояснил, что не стоит смешивать разрядную систему с куриальной, исходящей из строгого разделения избирателей по национальным или экономическим интересам: в предлагаемой системе в каждом разряде смешиваются разнородные сословные и социальные элементы, объединяемые лишь одинаковой нормой уплачиваемых сборов. Докладчик также посчитал возможным внесение дальнейших поправок и дополнений, обеспечивающих гибкость новой системы: например, можно последовать примеру Венского муниципалитета, при выборах в который двадцать гласных избираются четвертым разрядом, образуемом лицами, не имеющими ценза.

Против разрядной системы высказались М.М. Новиков, Л.А. Велихов и М.И. Скобелев. Прозвучала мысль, что даже в Пруссии, где эта система считается наиболее привившейся, она возбуждает всеобщее недовольство. М.М. Новиков добавил, что он возражает против системы выборов, которая санкционирует разделение избирателей и гласных на строго очерченные группы, тогда как интересы городского управления и хозяйства требуют того, чтобы уже в избирательных собраниях в возможно большей степени сглаживались следы тех граней, которые разделяют состав городского населения в социальном и имущественном отношениях.

А.И. Савенко не нашел убедительными возражения против этой системы и высказал предположение, что не следует увлекаться стремлением к возможному понижению ценза и предпочтительнее было бы обусловить право на избрание в гласные известным сроком проживания данного лица в городе.

Против разрядного принципа выступил Г.В. Гутоп, а Н.И. Родзевич и Н.А. Гладыш указали, что «принцип, согласно которому право на участие в управлении должно стоять в пропорциональной зависимости от роли доходов данного лица для городского бюджета, пригоден для обоснования строя акционерных компаний, но не городского общинного самоуправления, призванного удовлетворять прежде всего нужды масс населения, которые вполне обеспеченным классам могут быть совершенно чуждыми и неведомыми».

В вопросе об избирательной системе консенсус был делом почти недостижимым, и дальнейшее его обсуждение было отложено. Но перед этим докладчик М.И. Арефьев предложил комиссии высказаться о том, желательно ли распространение избирательных прав в городские учреждения на лиц женского пола и, в утвердительном случае, предоставлять ли им лишь активное избирательное право или вместе с тем и право быть избранными в гласные.

М.М. Новиков, М.Д. Калугин, А.А. Барышников и М.И. Скобелев поддержали предоставление городских избирательных прав женщинам. М.А. Мосеев и П.А. Покровский посчитали «несправедливым отвлекать женщин от исполнения прямых обязанностей по воспитанию семьи через расширение области их общественной деятельности, тем более, что последняя нередко весьма неблагоприятно отражается на лучших свойствах женской натуры». А.Г. Альбицкий высказался за наделение женщин избирательными правами и подчеркнул, что «допущение женщины в городские самоуправления несомненно имело бы существенное значение в деле обновления и облагораживания состава гласных, ныне обычно весьма малокультурного и косного» . Окончательного решения по этому вопросу также не было принято.

26 мая 1916 г. комиссия по городским делам обсуждала положение о децентрализации городского самоуправления, и этот пункт также вызвал немало жарких споров. Докладчик М.М. Новиков повторил первоначальную позицию комиссии по этому вопросу: децентрализация функций городского управления необходима, и учреждение участковых советов для очень крупных городов должно быть обязательным, а для менее крупных -факультативным.

Представитель министерства К.А. Невиандт, поддерживая в принципе положение о децентрализации, высказался за предоставление участковым управлениям большей самостоятельности и устойчивости, чем это предусмотрено проектом: образовать их в виде самоуправляющихся единиц, поставить их в ближайшие отношения с избирателями данного участка, установить избрание последними лишь гласных участковых советов, а уже эти советы наделить правом выбора гласных в городские думы из своей среды.

Л.А. Велихов внес ценное замечание в области финансов: что касается средств участковых советов, он предложил сохранить единство кассы городских доходов и расходов и из нее снабжать их необходимыми кредитами, не предоставляя им права самообложения.

С.В. Левашев признал децентрализацию полезной для городов, насчитывающих свыше миллиона жителей, для остальных же эта мера не является необходимой. В.Т. Баньковский и А.И. Савенко выразили пожелание, чтобы решение о децентрализации было предоставлено свободному ведению городов, с учетом в каждом случае всех местных и территориальных условий, говорящих в пользу разделения города на участки. А.И. Савенко добавил также, что в городах с населением менее двухсот тысяч децентрализация не нужна, в городах с населением от двухсот до пятисот тысяч города могут образовывать более мелкие единицы по своему усмотрению, а для более крупных городов децентрализация должна быть обязательной.

К.А. Невиандт посчитал целесообразным отнести постановления думы по вопросу об учреждении и упразднении мелких единиц, как затрагивающие и государственные интересы, к тем делам, для которых требуется утверждение со стороны министра внутренних дел.

В заключение докладчик М.М. Новиков указал, что участковые советы должны получать определение своих прав и денежные средства от центрального городского управления, но нет оснований ставить последнее в зависимость от совокупности этих мелких единиц. Кроме того, по его мнению, не следует наделять участковые советы ни правом выбора гласных в городские думы, ни решающим голосом по общегородским делам. По вопросу о порядке учреждения и упразднения советов докладчик высказался за принятие решений в первом случае большинством голосов не менее 2/3, а во втором - Л гласных, присутствовавших в собрании думы.

Последовательным голосованием комиссия высказалась за обязательность образования участковых советов в городах столичных и в тех, в которых насчитывается свыше пятисот тысяч жителей, и за предоставление разрешения вопроса об их образовании управлениям тех городов, в которых насчитывается от ста до пятисот тысяч человек. Кроме того, М.М. Новиков предложил включить пункт, что разделение городов на участки должно производиться с таким расчетом, чтобы в каждом участке было не менее 30000 и не свыше 150000 жителей.

К концу сессии комиссия не успела, к сожалению, закончить разработку проекта, и работы были возобновлены в ноябре: наиболее заинтересованные в проведении реформы депутаты надеялись, что в декабре удастся провести проект не только через комиссию, но и через Общее собрание Государственной думы, рассчитывая и на благоприятное его прохождение в Государственном совете.

7 декабря 1916 г. комиссия приняла очень важное решение: большинством 11 голосов против 10 она высказалась против куриальной системы. Депутат Арефьев, наблюдая такую картину, отказался быть докладчиком. Вот как оценивала создавшуюся ситуацию редакция журнала «Городское дело»: «Впереди трудное положение в виду глубокой непримиримости позиций сторонников курий и их противников. Блоковое большинство, по-видимому, будет стоять за курии, на которые, однако, не могут идти их противники, ясно сознающие, куда заводят курии. Но за ближайшие недели может измениться столь многое, что о куриях придется, может быть, и забыть» .

До 1917 г. думский законопроект реформы Городового Положения не был внесен в Государственную думу. В случае его принятия органы городского общественного управления получили бы достаточно широкую компетенцию, включая право иметь собственную муниципальную полицию. Был упразднен порядок утверждения администрацией должностных лиц общественного управления. Контроль правительственной власти сохранялся только за законностью действий городских самоуправлений. Предполагалось ввести децентрализацию в крупных городах. Совершенствовалась организационная структура органов городского самоуправления и расширялись их права в финансовой области. По вопросу о городском избирательном праве комиссия по городским делам так и не пришла к единому мнению: октябристы, солидарные с правительством, выступали за принятие разрядной (куриальной) системы, а кадеты исходили из всеобщего избирательного права, хотя и были готовы к компромиссам. Общественно-политическая мысль была на стороне последних и всячески протестовала против введения курий: «Пусть лучше будет цензовое, но равное право, чем близкое к всеобщему, но такое, при котором голос избирателя I разряда будет равен 2000 - 10000 голосов избирателей Ш разряда. Эта система «равнения по вещам» есть издевательство над моральным и юридическим равенством личности, есть новое муниципально-крепостное, но уже не сословное, а классовое право господства и потому от него надо с негодованием

В период с 1912 по февраль 1917 г. и правительство, и Государственная дума активизировали свою деятельность по подготовке реформы городского самоуправления России. Этому способствовала и атмосфера общественных ожиданий, и начавшаяся Первая мировая война, которая потребовала привлечения органов городского самоуправления к решению насущных проблем. И в условиях военного времени неэффективность прежнего законодательства стала очевидной, что подтолкнуло и правительство, и Думу к разработке мер по его улучшению.

Внешнеполитическая ситуация заставила более активно решать вопрос и с проектом Городового Положения для Царства Польского, но здесь, несмотря на заинтересованность правительства в благоприятном исходе, компромисс между Государственной думой и Государственным советом достигнут не был, и этот проект так и не получил силу закона.

При подготовке реформы правительство ориентировалось больше все-таки на сохранение действующих принципов городского самоуправления, тогда как депутаты Государственной думы при разработке проекта стремились к демократизации этого общественного института.

Принципиальные отличия между двумя проектами существовали в отделах о компетенции городского самоуправления, о надзоре администрации за его деятельностью, о городском избирательном праве. Проект Государственной думы шире определял компетенцию городского самоуправления, вводя даже положения о заботе муниципальных учреждений о личной и общественной безопасности. Объем правительственного контроля над деятельностью органов общественного управления в думском проекте был существенно сокращен, и разрешение разногласий между ними предоставлялось независимому органу - административной юстиции, тогда как правительственный проект предусматривал довольно жесткие рамки надзора, предоставляя решение конфликтов существующему административному органу - Особому по земским и городским делам Присутствию во главе с губернатором.

Положение об избирательной системе было самой дискуссионной проблемой: правительство считало необходимым введение куриальной системы с предоставлением городских избирательных прав значительной части квартиронанимателей, а в Государственной думе не было единства по этому вопросу (октябристы поддерживали правительственный вариант, кадеты выступали за всеобщее избирательное право, хотя и были согласны наравное цензовое). Децентрализация городского самоуправления в крупных городах признавалась в думском проекте мерой, необходимой для нормального ведения городского хозяйства, тогда как правительственный проект вовсе не содержал такого пункта, правда в объяснительной записке к нему присутствовали общие рассуждения о полезности этой меры.

Столь принципиальные отличия в проектах снижали шансы на благоприятное и безболезненное прохождение реформы и в Государственной думе, что еще было вероятно, и в Государственном совете, но об этом можно только гадать, так как до февраля 1917 г. ни один проект не поступил на обсуждение Общего собрания Государственной думы.

Таким образом, власть не смогла обеспечить своевременное проведение жизненно важной для страны реформы: правительство продемонстрировало свой типичный бюрократический подход, всячески затягивая принятие проекта нового Городового Положения, в Думе октябристы и правые не шли на компромисс с кадетами по вопросу об избирательной системе, что также тормозило процесс подготовки документа. Также на деятельность правительства и Государственной думы оказала влияние Первая мировая война, которая, с одной стороны, обнажила недостатки существующего городского законодательства и подтолкнула к преобразованиям в этой области, а с другой, - потребовала скорейшего решения более насущных задач военного времени.

3. Реформа Временного правительства в области городского самоуправления

После Февральской революции требования провести реформу городского самоуправления на широких демократических началах зазвучали еще настойчивее, чем раньше. И Временное правительство отчетливо понимало, что преобразования в этой области необходимы, поэтому в принятой им декларации реформа местного самоуправления (и земского, и городского) объявлялась одной из первоочередных и важнейших задач.

Уже в первые недели после революции началась стихийная демократизация городских дум и органов земского самоуправления. Интенсивность этого процесса варьировалась в зависимости от региона, и одной из его причин было то, что большинство населения не признавала их законности в новых изменившихся условиях. Эти городские думы и земские собрания были сформированы на основе цензового избирательного права, и ведущие позиции в них занимали «цензовики», которые не были заинтересованы в демократизации и не хотели пускать в свой состав основную массу населения из опасения, что новые люди внесут другие начала в организацию городского и земского хозяйства.

Многие городские думы охотно проявляли инициативу в вопросах демократизации городского самоуправления. Формы участия в общем деле были разными. Некоторые думы, не дожидаясь проведения реформы и принятия нового избирательного закона, назначали новые выборы на основе широкого избирательного права. Причем это могли быть перевыборы всего основного состава, а могли быть выборы дополнительного числа гласных. Другие думы обращались к правительству с заявлениями, в которых признавали, что, будучи избранными незначительной частью городского населения, они не имеют права продолжать свою деятельность в новых условиях и обещали сложить полномочия, как только пройдут выборы по новому избирательному закону. Третьи торопили правительство с проведением реформы, спрашивая у министерства внутренних дел о точных сроках опубликования нового Городового положения. Одной из главных причин этой деятельности было понимание городскими думами того, что от их активности в этом вопросе зависит их собственное положение, их авторитет и условия дальнейшей деятельности.

Для демократизации Ранненбургской думы были назначены дополнительные выборы от всех совершеннолетних граждан . Самарская городская управа, оценив общественные настроения, обратилась в городскую думу с заявлением, в котором говорилось: «По действующему выборному закону управа является представительницей незначительного числа городского населения. Полагая, что при новом строе все органы местного самоуправления должны быть преобразованы на началах всеобщего прямого, равного и тайного голосования, городская управа считает своим долгом заявить, что она не находит для себя возможным дольше оставаться у власти и сложит свои полномочия немедленно по избранию нового состава управы, облеченного волею и доверием населения» . Городская дума поддержала данное заявление и со своей стороны признала, что также должна сложить свои полномочия ввиду цензового характера ее состава, но это не должно сопровождаться прекращением или приостановкой работы.