Земская реформа 1864 г.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 г.: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

1.1 История института земства

1.2 Подготовка земской реформы 1864 года

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДОКУМЕНТОВ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ 1864 г

2.1 Анализ «Положения о губернских и земских учреждениях»

2.2 Проведение земской реформы в Новгородской губернии в 1864-1917г.г

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести: обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п Костюкова А. О системе местного самоуправления и земских учреждений в России: возможные исторические параллели // Управленческое консультирование. - 2002. - № 4. - С. 12.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляются не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Становление местного самоуправления представляет собой длительный процесс. Местное самоуправление включается как один из элементов в систему властных отношений. Взаимоотношение органов местного самоуправления и системы государственной власти непосредственно сказывается на состоянии правотворчества на местном уровне, определяет сущность и основные формы организации местных сообществ. Успешное решение задачи становления местного самоуправления в современных условиях возможно только на основе теоретического и практического исследования процесса формирования системы местного самоуправления, учета опыта земского движения в России.

Изучение деятельности земств является важной задачей историков, актуальность которой в наши дни, когда происходит становление новой модели местного самоуправления в сложных условиях социально-экономических реформ, резко возрастает. Анализ деятельности земских учреждений России 19 века помогает уяснить национальные особенности развития механизма местного самоуправления и дает возможность использовать в современных условиях позитивный опыт организации работы губернских и уездных земских учреждений.

Объектом данного исследования является период земской реформы во второй половине девятнадцатого века.

Предмет исследования - Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года.

Цель данной работы - проанализировать историю создания и работы земских учреждений в России.

Для реализации данной цели следует решить ряд задач:

· Изучить литературу по теме курсовой работы;

· Ознакомиться с текстом исторических источников;

· Проанализировать историю местного самоуправления в России;

· Охарактеризовать ход земской реформы на Новгородской земле;

· Дать оценку ходу реформы 1864 года и выявить проблемные стороны этого процесса.

Теоретической базой исследования выступили работы российских ученых по истории местного самоуправления, материалы конференции, посвященной 130-летию Новгородского земства, сборники документов той эпохи, статьи из периодических изданий, посвященные данному вопросу.

Методологической базой данного исследования выступили следующие методы: монографический, сравнения, сопоставления и др.

Курсовая работа состоит из введения, основной части, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении определены актуальность темы исследования, цель, предмет и объект работы, задачи, которые необходимо выполнить в процессе работы.

В первой главе основной части охарактеризованы теоретические основы учреждения института земства, раскрыты вопросы подготовки земской реформы 1864 года. Вторая глава посвящена анализу Положения о губернских и уездных земских учреждениях1864 г., а также организации земских учреждений на территории Новгородской губернии.

Заключение подводит итог подведенной работе, выводы по проведенному исследованию.

ГЛАВА 1. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

1.1 История института земства

Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести: обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п.

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляются не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Обратимся к истории России Костюкова А. О системе местного самоуправления и земских учреждений в России: возможные исторические параллели // Управленческое консультирование. - 2002. - № 4. - С. 13.

Земство имело в России глубокие исторические корни. Местное самоуправление и периодически созываемые Земские соборы играли важную роль в российской политической истории вплоть до второй половины XVII в. Даже род Романовых воцарением обязан Земскому собору1613 г. И только по мере укрепления царской власти, создания разветвлённого государственного аппарата и мощной армии роль земщины постепенно сошла на нет. Возвращаясь к земскому самоуправлению, царская власть в середине девятнадцатого века отнюдь не собиралась реставрировать земство Земская реформа // Энциклопедия для детей. История России. - М., 1997. - С. 497 .

Становление местного самоуправления представляет собой длительный процесс. Местное самоуправление включается как один из элементов в систему властных отношений. Взаимоотношение органов местного самоуправления и системы государственной власти непосредственно сказывается на состоянии правотворчества на местном уровне, определяет сущность и основные формы организации местных сообществ.

Успешное решение задачи становления местного самоуправления в современных условиях возможно только на основе теоретического и практического исследования процесса формирования системы местного самоуправления, учета опыта земского движения в России.

Обратимся к истории России. Несмотря на то, что в Российском государстве со времен Московского княжества преобладали тенденции к централизации власти, слово «земство» вошло в отечественное законодательство задолго до реформы 1864 года. В результате земской реформы Ивана IV, призванной уничтожить систему наместников-кормленщиков, был учрежден институт земских и губных старост, избираемых населением.

И хотя полномочия земских и губных властей сводились в основном к выполнению поручений государя (главным считался сбор налогов, а местные проблемы относились к делам второстепенным), несомненно, прогрессивным моментом реформы было внедрение выборного начала в сферу управления. Однако XVII век объявил войну реформам XVI столетия. Коронные чиновники-воеводы вытеснили «выборных людей» и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Эта тенденция сохранилась и в XVIII веке.

Созданные Петром I губернии являлись не самоуправляющимися единицами, а лишь частью административного механизма, главными функциями которого были организация армии и изыскание финансов на ее содержание. В каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губернские дела. Но узкосословный характер системы управления был выражен еще резче, чем в допетровские времена. Хотя «избные старосты» XVI века избирались из дворян, право участия в выборах распространялось на все сословия. В ландраты же могли попасть лишь дворяне, избранные только дворянством. К тому же будучи выборными, по закону, они фактически превратились в чиновников, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 году Петр предпринял новую реформу. Он уничтожил ландратские органы и ввел центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе всех административно-территориальных единиц поставлены чиновники, назначаемые центром. Таким образом сложился тип полицейского административного государства. На бюрократию возлагались правосудие, обеспечение безопасности населения, образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности. Попытки Петра упорядочить русскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение. Будучи не в состоянии справиться с многочисленными правонарушениями чиновников, он обращается к местному самоуправлению. Уже в конце жизни, в 1724 году, Петр учреждает выборную должность земского комиссара для сбора нового налога - подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на один год, был ответствен перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе³.

К Петру восходят и первые попытки устройства городской жизни на новый лад - по западно-европейскому образцу. Он издает указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии Земских изб в остальных городах, которые позже были заменены магистратами.

Права, предоставленные магистратам, были очень скромны. Главным из них было право раскладки податей и повинностей, но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм они не получили. Выбираемые населением члены магистратов поступали в полное распоряжение центральной правительственной власти.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала при Екатерине II и оставила более глубокий след, чем попытки Петра I как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений.

Бесчисленные злоупотребления администрации и недовольство населения заставили Екатерину II издать в 1766 году манифест о создании комиссии для обсуждения местных нужд. В ее состав дворяне избирали по одному депутату от каждого уезда, городские обыватели - по одному от города, прочие сословия и звания - по одному от своей провинции. Во всех наказах депутатам высказывалась мысль о необходимости образования местного самоуправления с участием общественных сил и об ограничении полномочий коронных чиновников. Результатом деятельности комиссий стало появление важных законодательных актов - Учреждения о губерниях и Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи (Городового положения).

Жалованная грамота впервые устанавливала в русском городе всесословное «общество градское», принадлежность к которому определялась не сословным положением, а имущественным цензом. «Общество градское» избирало Всесословную Думу, а она из своего состава - шестигласную, состоящую из городского головы и шести гласных, для повседневного отправления текущих дел.

Предметы ведения Думы Городовое положение распределяло по восьми рубрикам. Среди них - прокормление и содержание городских жителей; предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями; сохранение в городе мира, тишины и согласия; заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов; приращение городских доходов и др. На практике, однако, распорядительная роль Думы оказывалась более скромной, чем было намечено.

Кроме указанных органов, Городовое положение устанавливало так называемые «собрания градского общества», на которых могли присутствовать все члены градского общества, но право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только лица, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 рублей в год. Компетенция собрания была очень широка - от выборов городского главы, бургомистров и ратманов, старост и депутатов, представления губернатору своих соображений «о пользах и нуждах общественных», издания постановлений, подачи ответов на предложения губернатора до исключения из градского общества гражданина, опороченного по суду или запятнавшего себя «всеми известными пороками».

Жалованная грамота городам должна была положить начало широкомасштабной реформы, однако местное самоуправление времен Екатерины II постигла та же участь, что и петровские ландраты и земских комиссаров. Вместо того, чтобы подчинить администрацию контролю местных выборных органов, учреждение о губерниях, наоборот, предоставило привыкшей к власти и произволу бюрократии право контроля и руководства создаваемыми учреждениями, в связи с чем практическая роль органов самоуправления оставалась крайне незначительной.

Но, несмотря на это, значение реформ Екатерины II трудно переоценить. Ее законодательные акты были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось делить власть чиновникам из центра. Именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования отечественного муниципального права.

В результате либеральных реформ 60-х годов XIX века в России началось интенсивное развитие земского самоуправления. Изучение деятельности земств является важной задачей историков, актуальность которой в наши дни, когда происходит становление новой модели местного самоуправления в сложных условиях социально-экономических реформ, резко возрастает. Анализ деятельности земских учреждений России помогает уяснить национальные особенности развития механизма местного самоуправления и дает возможность использовать в современных условиях позитивный опыт организации работы губернских и уездных земских учреждений.

1.2 Подготовка земской реформы 1864 года

Местное управление в России совершенствовалось неоднократно, но земская реформа 1864 г. явилась наиболее подготовленным, организованным мероприятием, некоторые русские историки сравнивают ее по масштабам и значимости с реформой 1861 г.

До реформы 1861 г. в условиях крепостнических отношений и натурального хозяйства так называемые общественные нужды и вопросы «общественного управления» на местах дворянскую мысль почти не волновали, так как особых проблем не было. Точнее говоря, чтобы держать «руку на пульсе», дворяне принимали участие в качестве выборных во всех местных органах управления, но вмешивались лишь в решение вопросов по составлению смет, а главное -- по раскладкам земских повинностей. Этого участия было достаточно, чтобы предлагать и выбирать своих кандидатов для замещения руководящих должностей на местах, устранять с помощью власти злоупотребления и неудобства, «замеченные в местном управлении», а в целом -- осуществлять продворянскую политику в местном управлении.

Еще до отмены крепостного права -- в 1859 г. -- при Министерстве внутренних дел была учреждена особая комиссия, которой было поручено совершенствовать местное управление и с этой целью разработать проекты положений для уездных и губернских учреждений под эгидой министерства. Причем согласно представлению о содержании двух групп функций местного управления было указано, что проекты должны содержать предложения, во-первых, по «устройству учреждений административно-полицейских» и, во-вторых, по «устройству учреждений хозяйственно-распорядительных». Что касается совершенствования собственно хозяйственного управления, то в специальном разделе постановления о комиссии задача была конкретизирована так: «При устройстве исполнительной и следственной полиции войти в рассмотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, которое ныне разделяется между несколькими комитетами и часто входит в состав полицейского управления. При сем рассмотрении необходимо предоставить хозяйственному учреждению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие; причем надлежит определить степень участия каждого сословия в хозяйственном управлении уезда» Маршев В. И. История управленческой мысли : Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2005. - С. 352. Аналогичная задача ставилась и для проектов губернских учреждений.

Было несколько точек зрения по поводу средств, но цель дворянства была одна: утвердить в земстве свое руководящее положение, «стать во главе возникающего земства». Дворянские собрания в повестку дня своих заседаний включали разработку проектов и предложений в готовящуюся земскую реформу, стремясь утвердить в ней выгодные для себя положения. Большинство собраний было за усиление прав и возможностей местного самоуправления с одновременной активизацией участия дворянства в органах местного управления, за слияние с земством.

Царская власть не собиралась реставрировать земство в его древнем виде. Местные органы самоуправления были призваны уменьшить давление на общество бюрократической пирамиды, которая уже с трудом поддавалась контролю сверху. Чиновничье-административную систему критиковали большинство общественных деятелей той эпохи. Многие из них видели в бюрократии главный источник зла для России. Министр внутренних дел П. А. Валуев, типичный представитель бюрократии, писал в дневнике: «Везде преобладает у нас стремление сеять добро силою. Везде пренебрежение и нелюбовь к мысли, движущейся без особого на то приказания». В марте 1859 г. при Министерстве внутренних дел была создана комиссия под председательством Н. А. Милютина, занимавшаяся разработкой проектов преобразования местных органов самоуправления. Работа комиссии, созданной в 1859 г., затянулась, в 1861 г. была осуществлена реформа, ситуация в стране резко изменилась, а главное -- изменилось положение дворянства. И если до реформ дворянство без усилий управляло местными делами, то после реформ в связи со становлением новых, капиталистических отношений, усложнением социально-экономической структуры, изменением расстановки сил и другими причинами дворянство постепенно, но все сильнее осознавало свое новое положение. Оно все резче меняло свое отношение к вопросам местного управления, к местным органам хозяйственного управления, более активно стало выступать за усиление местного самоуправления, за реализацию тех же идей всесословного представительства, что и на уровне центральных органов страны.

В апреле 1861 г. комиссию возглавил Валуев. С этого момента подготовка Земской реформы начала набирать темп. Ровно через год -- Совет министров уже обсуждал документы о реформе, в июне её главные положения утвердил царь, а осенью о них информировали общественность. Дебаты о реформе прошли в дворянских собраниях, и в марте 1863 г. комиссия Валуева в основном завершила работу над двумя проектами: над «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» и Временными правилами (для этих же учреждений). В мае -- декабре проекты рассматривал Государственный совет, а 1 января 1864 г. закон о земских учреждениях вступил в силу Земская реформа // Энциклопедия для детей. История России. - М., 1997. - С. 499.

Такова хроника главных событий в подготовке реформы. Но работа над её документами проходила далеко не гладко и порой приобретала драматический характер. Инициатива власти в переустройстве уездных и губернских учреждений во многом отвечала требованиям времени: с одной стороны, общество предпочитало решать свои проблемы самостоятельно, без «государевой» опеки. С другой -- государство теперь могло разгрузить административный аппарат, переложив значительную часть дел на органы самоуправления.

Сложились различные мнения о том, как следует реорганизовать местные органы самоуправления. И это не могло не отразиться на работе комиссии. Сложнее всего было чётко определить, сколько власти доверить земству. Серьёзные затруднения возникали, когда сталкивались противоположные точки зрения и членам комиссии не удавалось прийти к компромиссу. И тогда только личное вмешательство императора заставляло комиссию делать ещё один шаг вперёд.

Подобная ситуация возникла, когда комиссия Милютина два года не могла выработать общего мнения о статусе земских учреждений: будут они зависеть от государственных органов или нет. Ответ на этот вопрос дала уже комиссия Валуева. Земства пользовались определённой самостоятельностью, но государство оставляло за собой право контроля над их деятельностью. Казалось бы, безвыходное положение сложилось и позже, на заключительном этапе подготовки реформы -- при обсуждении её документов в Государственном совете. Наряду с проектами, представленными комиссией Валуева, в Государственный совет поступили две записки -- главноуправляющего И Отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии барона М. А. Корфа и бывшего председателя комиссии Н. А. Милютина.

В записках содержались по сути дела ещё две концепции реформы. Разногласия прежде всего коснулись вопроса о представительстве различных сословий в земских учреждениях, а следовательно, и избирательной системы. Хотя правительство заявило о том, что земские учреждения будут всесословными, комиссия Валуева стремилась «сохранить за дворянством то значение, которое принадлежит ему на самом деле». В основу реформы был положен имущественный ценз, когда избирательный голос получает в сущности не человек, а его имущество. Тот, кто владеет имуществом, которое стоит меньше установленной законом суммы, не может участвовать в выборах. В начале 60-х гг. XIX в. владельцами самого ценного имущества -- земли -- оставались дворяне, и реформа, таким образом, обеспечивала их приоритет в земских учреждениях. Корф предлагал отказаться от применения имущественного ценза среди крестьян и выбирать одного гласного (депутата) от 4 тыс. сельских жителей. Милютин предпринял попытку создать действительно всесословное представительство. Он настаивал на том, чтобы количество гласных определялось не на основании имущественного ценза, а по показателю численности населения (например, один гласный от 300 душ мужского пола уездного населения, а от городов -- один гласный от тысячи душ мужского пола). При этом он вводил ограничения, которые не позволяли общему количеству гласных от городов превысить общее количество избранных от сельской местности, а количеству гласных от помещиков -- превысить количество представителей от остального сельского населения. Столкновение столь различных точек зрения поставило реформу на грань провала. И только под сильным нажимом Александра II Государственный совет принял ряд поправок, смягчивших проект Валуева. В таком виде документы были утверждены императором.

«Как бы тесно и уравнительно ни было это соединение, за нами надолго еще останется огромный перевес, который приобретали положением своим, преимуществом умственного и явственного образования и большей или меньшей привычкой к собственным делам», -- записано в проекте постановления одного из консервативных обществ -- Смоленского собрания.

Таким образом, к середине девятнадцатого века в России созрели предпосылки для реформы местного самоуправления, которая во многом отвечала требованиям времени: с одной стороны, общество предпочитало решать свои проблемы самостоятельно, с другой -- государство теперь могло разгрузить административный аппарат, переложив значительную часть дел на органы самоуправления.

самоуправление земской реформа

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ДОКУМЕНТОВ ЗЕМСКОЙ РЕФОРМЫ

2.1 Положение о губернских и земских учреждениях

1 января 1864 года Александр II подписал «Положение о губернских и земских учреждениях». Структура данного документа содержит пять глав:

Глава I - Положения общие;

Глава II - Состав земских учреждений;

Глава III - Предметы ведомства и пределы власти земских учреждений;

Глава IV - Порядок действия земских учреждений;

Глава V - Отчетность и ответственность земских учреждений.

Каждая глава разбита на статьи, которые, в свою очередь, разделены на пункты и подпункты.

Глава I «Положения…» посвящена общим вопросам организации земского самоуправления. В первую очередь, после крестьянской реформы 1861 года нужно было создать учреждения, которые могли бы решать, прежде всего, вопросы местной хозяйственной жизни. Такими учреждениями стали губернские и уездные земские собрания, наделённые распорядительными функциями, и губернские и уездные земские управы с функциями исполнительными: «…Для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяется настоящим Положением» Ромашова В. И. Земство в России // Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций (Материалы конференции, посвященные 130-летию Новгородского земства. 24-25 октября 1995 г.). - Новгород, 1996. - С. 6:

Также в первой главе «Положения…» был определен круг дел, «…подлежащих ведению земских учреждений, в Губернии или уезде по принадлежности, суть:

I. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.

II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства.

III. Меры обеспечения народного продовольствия.

IV. Заведывание земскими благотворительными и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ.

VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в и Начальников Губерний, сведений, до земского хозяйства относящихся.

XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений.

XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений. Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 31

Глава II «Положения…» посвящена составу земских учреждений. Взамен многочисленных органов местного самоуправления были созданы всего два типа органов: Земское собрание (губернское и уездное) и Земская управа (губернская и земская): «.. Уездные земские учреждения суть: Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа» Глава II Ст.50. Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 37. Собраниям была предоставлена распорядительная власть, а управам - исполнительная. И те, и другие «…составлялись из представителей, избранных населением уезда или губерний». По поводу разделения властей высказывалась мысль о том, что содержание функций органов местного самоуправления должно быть двояким. С одной стороны, они должны отражать потребности и желания местного населения (по земским делам), с другой - необходима постоянная, правильно организованная власть для исполнения общих постановлений по земским делам, для осуществления правильно и законно выраженных желаний и потребностей земства» Маршев В. И. История управленческой мысли: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2005. - С. 356

Земские учреждения создавались на демократическом принципе выборности. Выбирались они на три года: «…Губернское Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года» Глава II ст. 51. Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 37.

Но сами выборы были не прямые, а многостепенные, хотя в основу их был положен прогрессивный в то время буржуазный принцип -- имущественный ценз. Несмотря на это, выборы были организованы так, что предпочтение всё же отдавалось дворянству. Тем самым правительство как бы вознаграждало дворян за потерю власти над крестьянами, отдавая им первенство в местном хозяйственном управлении.

Сельская интеллигенция (врачи, учителя, агрономы, инженеры и др.) была фактически лишена избирательных прав, поскольку не обладала необходимым имущественным цензом.

Выборы «гласных» (депутатов) уездных земских собраний происходили по трём «куриям» (собраниям, или съездам): «…а) уездными землевладельцами б) городскими обществами в) сельскими обществами» Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 33. От первых двух курий выборы производились на съездах их представителей. А выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сельские обществ посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды избирались гласные уездного земского собрания.

В первую входили землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или недвижимого имущества общей стоимостью не менее 15 тысяч руб. 20 мелких дворян-землевладельцев могли объединяться на выборах для получения необходимого имущественного ценза.

Во вторую, городскую, курию входила крупная промышленная и торговая буржуазия, купцы 1-й и 2-й гильдий, промышленные и торговые предприятия которой давали от 500 руб. до 6 тысяч руб. дохода.

В третью курию входили уполномоченные, выбранные от крестьянских обществ: «… В городских избирательных съездах участвуют:

а) лица, имеющие купеческие свидетельства;

б) владельцы находящихся на городской земле фабрик и других промышленных или торговых заведений, годовой оборот производства коих не менее 6000 рублей.

в) лица, владеющие на городской земле недвижимою собственностью, оцененною, для взимания налога, в городских поселениях, имеющих более 10000 жителей, не ниже 3000 руб.; в городских поселениях, имеющих от 2000 до 10 000 жителей, не ниже 1000 руб., и во всех прочих городских поселениях не ниже 500 рублей;

г) назначенные на основании ст. 18-20-й поверенные от частных владельцев, и также от разных учреждений, обществ, компаний и товариществ, владеющих заведениями или имуществом, указанными в пунктах б и в сей статьи Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г. Гл. 2 // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 34».

Такая система выборов привела к тому, что в среди гласных уездных земств дворян оказалось 41,7%, крестьян -- 38,4%, купцов, -- 10,4%, духовенства -- 6,5%, мещан -- 0,5%.

Гласные губернских земских собраний избирались из состава гласных уездных земских собраний, поэтому процент дворян возрастал до 74,2%, купцов оказалось -- 10,9%, крестьян -- 10,6%, духовенства -- 3,8%, мещан -- 0,5%.

Следовательно, фактическими хозяевами земских собраний становились дворяне. В объяснительной записке Валуева было учтено пожелание дворянства относительно представительства в собраниях: «При первом и совершенно новом еще опыте установления местного представительства необходимо дать некоторый перевес в составе Земских собраний классу, более образованному и развитому…» Маршев В. И. История управленческой мысли: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2005. - С. 356

Земские гласные избирали из своей среды губернских гласных:

52. Число Губернских Гласных от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания, на основании ведомости, приложенной к ст. 33-й.

По поводу председательствования в Земском собрании «.. Госсовет находит неудобным и назначение председателя по выбору самого собрания». Поскольку и для Правительства и для самого Земства весьма важно, чтобы председатели уездных собраний были люди благонадежные…», то «всего более удостоены доверием уездные предводители дворянства», то и ясно окончательное решение: «…В Губернском Земском Собрании, в тех случаях, когда Государю Императору неугодно будет назначить для председательствования в оном особое лицо, председательствует Губернский Предводитель Дворянства...» Глава II, Ст 53 Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г. Гл. 2 // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 37

Законодательно были определены функции земств. Они получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, распоряжались местными сборами губерний и уездов.

К ведению уездных земств относились все местные повинности и немало общегубернских - устройство и содержание дорог, наем домов для рекрутских присутствий, содержание местных по крестьянским делам учреждений, статистических комитетов и др. В «Положении…» были статьи о сферах влияния собраний и управ, об организации и формах контроля, отчетности и ответственности земских учреждений, о правилах «заведывания земским имуществами», «составления земских смет и раскладок», «утверждения и проведения в действие земских смет», «порядка удовлетворения земских потребностей». Указывались меры по строительству зданий и сооружений, строительсву и содержанию дорог, «меры к развитию местной торговли и промышленности»:

«…Независимо от сего, к ведомству Губернских земских учреждений, в особенности, относятся:

I. Разделение на Губернские и уездные; земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения,

VIII. Рассмотрение жалоб, приносимых на действия Земских Управ.

63. Уездные земские учреждения заведывают земскими делами (ст. 2 сего Пол.), относящимися до каждого отдельного уезда.

64. К ведомству уездных земских учреждений, кроме того, в особенности, относятся:

I. Раскладка внутри уезда тех государственных и Губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено, по закону или распоряжению правительства, на уездные учреждения.

II. Составление предварительных предположений, для Губернских смет, о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду Губернских отнесенных,и представление означенных

II. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков ярмарок существующих.

III. Дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней.

IV. Представление, чрез Начальника Губернии, ходатайств о перечислении, по уважительным причинам, земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных.

V. Распоряжения по взаимному земскому страхованию имуществ от огня» Глава III Предметы ведомства и пределы земских учреждений Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 39

Всякое новое дело влекло за собой обложение земских плательщиков новыми налогами. Поскольку право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было ограничено Временными правилами, в качестве объекта налогообложения оставались одни земли, а они и без того несли высокие платежи. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью, многие постановления земств, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел: «…Раскладка между уездами сумм государственных сборов, которых разверстание возложено на земские учреждения по закону или особому, Высочайшей властью утвержденному, распоряжению правительства.

Земские учреждения не были введены в волостях, не был создан и общероссийский орган, который мог бы направлять и организовывать деятельность уездных и губернских земских собраний и управ различных регионов страны. Земство, как тогда говорили, представляло собой «здание без фундамента и крыши». Правительство страшно боялось дальнейшей демократизации органов местного управления; а это неизбежно произошло, если бы земские учреждения были организованы в волостях, где основную массу населения составляли крестьяне. Во-вторых, оно боялось и создания Всероссийского земского органа: организация его привела бы немедленно к политизации земства и внедрению его в высшие политические сферы общества. В Положении о земствах был четко очерчен круг обязанностей их, ограничившийся лишь заведыванием «делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии»:

«… Земские учреждения, в постановлениях и распоряжениях своих не могут выходить из круга указанных им дел; посему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений» Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 35.

Земствам запрещалось общаться друг с другом, обсуждать вместе общие вопросы.

Разделы организационно-правовых нововведений и мероприятий. В «Положении…» был специальный раздел, в котором излагались «существо, степень и пределы власти земских учреждений». Лучшей оценкой и характеристикой «пределов власти» земств была статья «Положения», согласно которой начальнику губернии предоставлялось право в случае бездействия земских учреждений по исполнению повинностей напоминать и понуждать к исполнению…» Глава IV Положение о губернских и уездных земских учреждениях: Утверждено Указом Александра II от 1 января 1864 г // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: Сборник документов 1861-1917 гг.). - М., 1998. - С. 41. В случае безуспешности этих мер губернатор мог приступать с разрешения министра «к непосредственным распоряжениям на счет земства».

Глава IV «Положения…» посвящена порядку действий земских учреждений.

Проводили заседания один раз в год. На первых заседаниях избирались соответственно уездная и губернская земские управы (состоящие в уездах из трёх лиц, в губерниях из семи) и их председатели. Управы заседали постоянно и рассматривали текущие дела в перерывах между земскими собраниями.

Земские учреждения всецело работали под контролем губернатора и министра внутренних дел. Председатели уездных земских собраний, как правило, были из уездных предводителей дворянства, а председателем губернского собрания -- губернский предводитель дворянства; первый из них утверждался губернатором, второй -- министром внутренних дел:

«…Земские учреждения подвергаются законной ответственности, порядком, ниже сего указанным, за превышение власти, за действия, противные существующим законам, за неисполнение основанных на законе требований местных начальств, за неправильные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам и за всякий ущерб или стеснение, нанесенные обществам или частным лицам.

Начальник Губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам. В порядке и сроках такого распоряжения соблюдаются правила, указанные в 94, 95 и 96 ст. сего Положения. Министр Внутренних Дел, с своей стороны, в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, может остановить постановление, противное законам или государственным пользам, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время. В дальнейшем ходе дела, Земское Собрание и Министр руководствуются правилами, изложенными в ст. 97-й.»

Земские учреждения не были включены в систему государственных органов, служба в них считалась общественной обязанностью и не оплачивалась. Отсюда и деятельность земства по разрешению местных хозяйственных вопросов не финансировалась из государственного бюджета, экономической базой его являлось самофинансирование. Но земству было предоставлено право собирать земские налоги с земель, лесов, с оборота промышленной и торговой деятельности, доходов домовладельцев и т.д. Земское обложение затронуло все слои населения. Кроме того, дохода земства пополнялись за счёт целевых дотаций государства и частных пожертвований.

В целом, земство оказалось безвластным и бесправным органом местного управления. Самоуправление на местах, провозглашенное в реформе 1864 г., осталось только на словах, так как самодержавие пошло на уступки дворянству и либерально-буржуазным элементам лишь в решении местных и хозяйственных вопросов. Оно сохранило за собой административную власть на местах, и, в частности, право отменять неугодные правительству решения Земских собраний и даже закрывать земства, выступающие в защиту своих прав.

2.2 Земство в Новгородской губернии

Первые земства были избраны в 1865 году только в 19-ти губерниях из 49, в том числе и в Новгородской губернии. Уездные земские собрания в Новгородской губернии открыли свои заседания 18 февраля 1865 года. 17 марта того же года в торжественной обстановке губернатор открыл первое Новгородское городскоe земское собрание в составе 37 гласных под председательством губернского предводителя дворянства князя Мышецкого Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций: Материалы конференции, посвященные 130-летию Новгородского земства.24-25 октября 1995 гг. - Новгород, 1996. - С. 33.

Первое место в главных направлениях земской работы занимает забота об образовании народных масс. Земские деятели, действительно, считали, что без образования, элементарной грамотности крестьянского населения не под силу решить задачу подъёма экономики и улучшения положения народа. И несмотря на то, что «Положение о земских учреждениях 1 января 1864 года» расходы на образование отнесло к «необязательным», земство с первых шагов своей деятельности занялось вопросами финансирования и организации школьного образования на селе.

Эпоха реформ 60 - 70-х годов XIX столетия, открывшая путь русскому капитализму, неизменно привлекает внимание учёных, заставляет снова и снова изучать материалы тех лет, так созвучных с нашими днями.

Потребности экономического развития страны сделали особенно актуальной проблему всеобщей грамотности населения России во второй половине XIX века. «Положение о начальных училищах» 1864 г. декларировало право на образование, однако на практике правительство устранялось от дела организации начальной школы, которая могла бы стать наиболее доступной для значительной части населения страны. Оно предоставило «утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания» новым органам самоуправления -- земским учреждениям. Земства взялись за создание народных училищ с большим энтузиазмом и тем самым способствовали поднятию культурного уровня русской деревни.

Новгородское губернское земское собрание на заседании первых сессий (1865 г.) ставит вопрос о состоянии начального образования в губернии. Губернской управе было поручено изучить эту проблему с привлечением всех одиннадцати уездных земств. Сразу же были разграничены обязанности земских учреждений по этому вопросу. Губернское земство взяло на себя заботу об обеспечении начальных училищ учебниками и литературой. Была даже назначена премия за составление лучшего учебника для начальной школы. Но более сложной задачей для земства было обеспечение школ своими учительскими кадрами. В связи с этим собрание постановило «составить проект устройства учительской школы для образования сельских учителей, которые могли бы быть одновременно фельдшерами и коновалами, вышедшими из среды сельского сословия». Уездные земства должны были изучить состояние существовавших начальных школ, доставшихся им в наследство от дореформенного времени, а также потребность населения в обучении и изыскать средства на организацию новых школ.

Поскольку в дореформенное время отсутствовала какая-либо статистика в области народного образования, постольку трудно было нарисовать реальную картину состояния сельских школ всей губернии. На бумаге в 1866 году значилась внушительная цифра -- 510 начальных школ. Однако известно, что большинство из них прекращало свою работу с наступлением холодов или вообще не работало. На содержание школ выделялось в среднем 11 рублей в год, учителями в них были отставные солдаты, едва умевшие читать, в лучшем случае, дьячки, пономари, получавшие за свой труд скромное вознаграждение -- пятнадцать копеек в месяц. Губернская управа, которая провела эти обследования, сделала вьюод об отсутствии какой-либо системы и руководства в деле народного образования.

В ведение земств стали переходить многие церковноприходские школы, школы грамотности, училища Министерства государственных имуществ, поэтому произошло их сокращение до реально существующей цифры -- 435 Воронина Т. М. Деятельность новгородского земства в области народного образования // Земство и возрождение его культурно-хозяйственных традиций: Материалы конференции, посвященные 130-летию Новгородского земства. 24-25 октября 1995 гг. - Новгород, 1996. - с.123.

В течение первого десятилетия существования земских учреждений в Новгородской губернии шёл процесс разработки основных направлений их деятельности в отношении начального образования. Разыскание денежных средств оказалось самой сложной проблемой в деле развёртывания сети народных училищ. Новгородская губерния, как известно, не являлась промышленной, а малоценная земля -- главный предмет сельского обложения -- давала очень незначительный доход, едва хватавший на выполнение «обязательных расходов» земскими учреждениями. Поэтому земствам приходилось экономить каждую свою копейку. Например, губернское земство сделало источником своего дохода деньги, отпускаемые государством на содержание почтовых станций. На протяжении десяти лет оно ежегодно экономило на этом деле значительную сумму (около 40 тыс. руб.). Большая часть её вносилась на счёт Московского городского общественного банка, а полученные проценты шли на развитие народного образования губернии.

Губернское земство выделяло средства на содержание учительской школы, на издание и закупку учебников и литературы для земских школ. При Новгородской Александровской земской учительской школе был создан книжный склад, откуда уездные земства получали книги для народных училищ с 50% скидкой. Губернскому земству первое время приходилось выделять ежегодные денежные пособия уездам на открытие новых школ, поскольку их финансовое положение было ещё более трудным.^. Например, Валдайское уездное собрание обратилось с просьбой к монастырям сделать пожертвования на развитое сельских народных училищ.

В первой половине 70-х годов XIX века земцы выступили с инициативой о введении всеобщего начального обучения. Однако Министерство народного образования, возглавляемое Д.А. Толстым, высказалось против проведения земской идеи в жизнь. Решение этого вопроса земству пришлось тогда отложить, но оно не отказалось от его реализации в будущем.

В конце 90-х годов и в начале XX века о введении всеобщего начального обучения земства заговорили вновь и начали активно действовать в этом направлении. Всего за четыре года, 1895-1898 гг., было вновь открыто столько же школ, сколько за предшествовавшие 16 лет деятельности земских учреждении. Новгородское земство вплотную занималось решением этой проблемы. Оно увеличило финансирование народного образования. Если в 1896 году на образование оно израсходовало 51.974 рубля, то в 1903 в шесть раз больше -- 317.635 рублей 42 коп. В этом году в земских школах обучалось более 50% всех учащихся детей в Новгородской губернии. В 1911 году расходы на народное образование составили 38% земского бюджета. В то же время в уездах был проведён учёт детей школьного возраста и подсчитано, сколько нужно построить дополнительно школ, в каких населённых пунктах, сколько по требуется учителей, «учащих», как тогда говорили. Причём крестьяне охотно откликались на эти мероприятия земства. Так, в честь коронации Николая II ряд сельских обществ постановил на своих сходах -- «ввести обязательное обучение грамоте для своих детей».

В 1917 году, по расчётам Новгородского земства, все дети школьного возраста должны были сесть за парты, а пока вне школы в 1901 году оставалось 71 % девочек и 29% мальчиков школьного возраста.

Та скрупулёзность, чёткость и быстрота, с какой были подготовлены материалы для осуществления всеобщего начального обучения, достойна подражания и в наши дни.

Решая вопросы школьного образования, земство выходило за рамки хозяйственной деятельности. Оно не только строило здания или арендовало помещения для земских школ, финансировало школьное образование, но оно старалось влиять непосредственно на постановку школьного дела: приглашало на должности «попечителей народных школ» и «заведующих педагогической частью» лиц с высшим образованием, выделяя на эти цели специальные средства. Заботилось оно и о подготовке учительских кадров непосредственно в губернии.