Конституционная монархия в России

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

КОНСТИТУЦИОННАЯ МОНАРХИЯ В РОССИИ

Споры о том, стала ли Россия конституционной монархией, начались сразу же после опубликования манифеста 17 октября 1905 года. Русские либеральные юристы склонны были именно так рассматривать новый политический порядок. Большинство из них считало, что законодательная власть была разделена между царем и Думой, любой закон мог вступить в силу лишь в случае одобрения его последней. Для кадетов вопрос заключался лишь в том, когда конституция появилась и обрела реальный характер. Расходясь в некоторых юридических вопросах, либералы в принципе не сомневались, что Россия стала конституционно-монархическим государством. Обращает, однако, на себя внимание то, что в сочинениях конституционалистов обнаруживается явное противоречие между общей оценкой политического строя в России как ограниченной монархии и конкретным анализом реальной ситуации.

В современной историографии отношения либерально-конституционного движения и монархии в период первой российской революции и последующего конституционно-монархического развития рассматриваются прежде всего с точки зрения особенностей политического процесса в период, предшествовавший первой мировой войне и революции 1917 года. В центре внимания при этом находятся: место либерально-конституционного движения в социальной структуре, участие его в работе Государственной думы, в функционировании различных движений, блоков и партий, наконец, характер противоречий с монархической властью и правительством. Последние годы характерны углубленным изучением истории либерализма, его организаций, программ, тактики отношений с монархическим правительством. Эти вопросы исследуются в связи с изучением вариантов развития страны. Особый интерес вызывает функционирование политической системы, деятельность партий и их лидеров в условиях острого политического кризиса. Исследуются воззрения отдельных наиболее крупных либералов - Б.Н. Чичерина, П.Б. Струве, П.Н. Милюкова, С.А. Муромцева; при этом анализируется прежде всего их политическая идеология. Большое внимание привлекает политическая программа кадетской партии в целом.

Тем не менее, в современной науке нет единого взгляда на российскую государственность рассматриваемого периода. Главным предметом споров остается определение формы правления и природы политического режима России в период конституционных реформ. Он определяется как конституционная монархия, дуалистическая монархия, октроированный (пожалованный) конституционализм, мнимый или даже лжеконституционализм. Ряд авторов вообще считает невозможным отнести российский политический режим к какой-либо развитой форме европейского конституционализма и предпочитает говорить о нем как уникальном. Наконец, существует мнение, что российская модель конституционализма - это некоторая переходная форма, своего рода конституционный эксперимент, содержавший возможности трансформации в политические системы различного типа, но так и не реализовавший их в силу кратковременности своего существования.

Все эти подходы отражают какую-либо одну реальную сторону российского конституционализма, но не содержат общего ответа на вопрос, существовала ли в России конституционная монархия и была ли ее российская модель уникальной. Нам представляется, что получить его можно путем сравнительно-исторического анализа российского варианта конституционной монархии и ее социологической интерпретации. Главная трудность при проведении такого анализа заключается в определении особенностей конституционной формы правления.

До настоящего времени в историко-правовой литературе продолжается дискуссия, можно ли рассматривать конституционную монархию как особую и самостоятельную форму правления или же следует говорить о ней лишь как о переходной форме, связывающей абсолютизм и парламентаризм. Согласно классическому правовому представлению, конституционализм как форма правления отличается от этих «чистых» форм правления. От абсолютизма - тем, что представляет собой правовое государство, которое противостоит неправовому или полицейскому государству, поскольку в нем, в отличие от последнего, с помощью законодательных норм закреплены определенные отношения между обществом и государством. По сравнению с парламентаризмом конституционализм не является принципиально иной формой государства, но представляет лишь особую форму правления. Конституционализм и парламентаризм по-разному отвечают на вопрос о характере отношений и народного и народного представительства и правительства, законодательными и исполнительными органами власти. Конституционализм имеет место там, где правительство обладает независимостью по отношению к парламенту. Парламентаризм, напротив, означает зависимость правительства от государства.

Для проведения разграничения с абсолютизмом важно знать, что лежит в основе конституции: соглашение или воля монарха дарующего конституцию (так называемые октроированные конституции); является ли народное представительство свободно избранным на всеобщих выборах, или оно состоит из представителей привилегированных сословий; наконец, существует в этой системе реальное равновесие властей, или оно сохраняется как исключительно формальный принцип, при всевластии монарха.

В истории реально имели три основные типа политических режимов. Первый представлен в своем классическом выражении английским вариантом конституционной монархии с всесильным парламентом и безвластным монархом, то есть по существу завуалированной формой парламентской республики. Второй - промежуточный - тип конституционной монархии определяется как дуалистическая форма правления, при которой парламент и монарх имеют одинаковые прерогативы в области законодательной, а отчасти и исполнительной власти, осуществляют взаимные контроль и сдерживание. Данный режим возникал в ряде государств Западной и Центральной Европы как результат неустойчивого компромисса после крупных революционных потрясений и имел тенденцию эволюционировать в направлении укрепления монархической власти.

Третий тип конституционной монархии представлял собой так называемый монархический конституционализм. В нем в полной мере реализовывалась коалиция монарха и бюрократия против парламента. Историческая функция данного типа состояла фактически в сохранении монархической системы в новых условиях путем изменения структуры власти и формы правления без изменения ее существа. Этот тип конституционной монархии, реализовавшийся первоначально преимущественно в странах Центральной и Восточной Европы, а затем в России и государствах Азии, в наибольшей степени соответствует представлениям о мнимом конституционализме. Он становится возможным в тех странах, где демократические силы не имеют реальной социальной опоры, распылены и вынуждены в силу этого апеллировать к государству, власть отделена от общества, а монарх становится в полной мере заложником бюрократии, не находя ей противовеса в народном представительстве.

Первый тип конституционной монархии характеризуется переходом реальной власти от монарха к кабинету министров, всецело зависимому от представительной власти. Формирование кабинетской системы ставит правительство в полную зависимость от парламента. Парламент осуществляет полный контроль над бюджетными ассигнованиями и тем самым над деятельностью любой отрасли администрации или исполнительной власти в целом. Поражение кабинета в парламенте при обсуждении важного вопроса или вследствие прямого голосования вотума недоверия правительству вызывает автоматическую его отставку или роспуск парламента.

Два других типа конституционной монархии на Европейском континенте впервые были представлены наиболее полно в политической системе Франции эпохи великой революции, где они, сменяя друг друга, получили четкое юридическое выражение в двух основных типах конституций - договорном (1791 г.) и октроированном (1814 г.), ставших образцами для других государств - Бельгии, Италии, Германии, Австро-Венгрии, Японии и, наконец, России. Переход к ограниченной монархии и от нее к республике составлял политическое содержание конституционного процесса на восходящей стадии Французской революции. Начальная его стадия завершилась с принятием конституции 1791 г. переходом к конституционной монархии, образцом для которой стала политическая система Англии в ее американском прочтении. Однако наиболее последовательно система монархического конституционализма была выражена в Хартии 1814 г., первом историческом варианте так называемой октроированной конституции. Хартия эта явилась моделью для всех последующих аналогичных законодательных актов, поскольку она впервые синтезировала новую, послереволюционную социальную реальность и старые политические формы.

Хартия 1814 г. (и производная от нее Хартия Людовика-Филиппа 1830 г.) впервые четко сформулировала ряд основных параметров мнимого конституционализма: монарх - реальный глава государства, средоточие всех властей и гарант конституции; подлинное разделение властей подменено фиктивным и чисто функциональным; безвластие законодательного корпуса; полная зависимость правительства от монарха и отсутствие действенного контроля над ним со стороны парламента; несамостоятельность судебной власти. Хартия 1830 г. повлияла на конституции итальянских государств (Сицилии - 1848 г., Пьемонта - 1848 г., сохранившейся в качестве общеитальянского основного закона вплоть до установления в 1922 г. диктаторского режима).

Конституционная монархия в Германии развивалась по линии монархического конституционализма. Здесь получила реализацию особая политическая форма, которой по существу не было аналогов ни в странах парламентской демократии (Англии, США и Франции), ни в доконституционных тогда государствах Восточной Европы. Несмотря на то, что ее прообразом была Хартия 1814 г., германской конституционной монархической традиции был присущ особый политический стиль, лучше всего выражающийся понятием - монархический принцип. Исходным пунктом в этом процессе следует признать Союзный акт 1815 г., предписывавший введение монархических конституций во всех германских государствах.

Монархические элементы политической системы получили наиболее полное теоретическое обоснование и юридическое оформление в Конституционной хартии Пруссии 1850 г. Этот акт сыграл принципиальную роль в истории монархического конституционализма. Продолжая линии мнимого конституционализма, он заложил основы ее по последующего развития в единой Германии, оказал большой влияние на конституцию Мейдзи в Японии (1889 г.), был использован при разработке основного законодательства Российской империи в 1905 - 1907 гг. и опосредованно повлиял на аналогичные законодательные акты в ряде государств Азии новейшего времени. Это объясняется тем, что прусская конституция наиболее емко сформулировала основную идею мнимого конституционализма - преобладание монархического принципа над народным представительством.

В России необходимость перехода от абсолютизма к правовому государству стала осознаваться еще в ХVIII в., и, особенно, XIX в., но реально эта проблема была поставлена лишь во время первой российской революции. Несмотря на общую преемственность основных законодательных актов, в конституционной политике царской монархии этого времени четко прослеживается три основных фазы: становление монархического конституционализма; его трансформации в направлении дуалистической монархии; формирование режима личного правления монарха.

На первом этапе самодержавие стремилось сохранить в неизменном виде существующую политическую систему, придав ей новое правовое оформление, т. е. вполне в духе проектов «правительственного конституционализма» XIX в., суть которых состояла в дополнении самодержавия совещательными учреждениями представительного или квазипредставительного характера. Данная концепция воплотилась в пакете законов, составленных Министерством внутренних дел в первой половине 1905 г. в ответ на требования либеральной общественности. 18 февраля был издан манифест с обещанием созыва народных представителей. Рескрипт на имя министра внутренних дел А.Г. Булыгина предписывал изыскать пути для осуществления воли государя: «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений». При этом, однако, разъяснялось, что речь не идет об ограничении самодержавия и указывалось на «всю сложность и трудность проведения сего преобразования в жизнь при непременном условии сохранения незыблемости основных законов империи».

Выработанный в Министерстве внутренних дел проект поступил затем на рассмотрение особого совещания в Петергофе под председательством царя. В нем участвовали министры, некоторые великие князья, члены Государственного совета и специально пригашенные лица (напр., В.О. Ключевский). В результате работы совещания был обнародован ряд принципиальных документов: Манифест 6 августа 1905 г.; Учреждение Государственной думы и Положение о выборах в Государственную думу

Булыгинская дума рассматривалась исключительно как совещательное учреждение, по своему статусу - значительно ниже Государственного совета и правительства. Постановления Государственного совета с заключениями Думы (а в ряде случаев и без них) должны были представляться на окончательное утверждение монарха. Дума была поставлена в зависимое положение также по отношению к министрам. Избирательная система предусматривала косвенные выборы, разделение избирателей по сословным куриям и высокий имущественный ценз. Как подчеркивалось в манифесте от 6 августа, «ныне настало время призывать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов».

Основные документы, относящиеся к так называемой булыгинской Думе, проявляют характерные черты квазиконституционной организации власти. В манифесте от 6 августа подчеркивалось: «Государство Российское созидалось и крепло неразрывным единением царя с народом. Согласие и единение царя и народа - великая нравственная сила, созидавшая Россию в течение веков, отстоявшая ее от всяких бед и напастей, является и доныне залогом ее единства, независимости и целости, материального благосостояния и развития духовного в настоящем и будущем». В манифесте использовалась типичная формула монархического конституционализма - «признали мы за благо учредить Государственную Думу и утвердили положение о выборах в Думу». Однако в отличие от западноевропейских монархических конституций, манифест даже формально не ограничивал прерогативы царской власти; лейтмотивом был принцип неприкосновенности «основного закона Российской империи о существе самодержавной власти».

Центральным положением монархической идеологии в Российской империи, начиная с петровского времени, являлась, вытекающая из доктрины естественного права идея «общего блага». Она прослеживается в основном законодательстве XVIII-XIX вв. и, в частности, важнейших актах о созыве Уложенных комиссий эпохи «просвещенного абсолютизма», законодательных комиссий начала XIX в., законодательстве реформ второй половины XIX начала XX веков. Эту традицию продолжает и первый манифест о созыве Думы. В соответствии с ней монарх оставлял за собой право возможных последующих изменений основного законодательства с точки зрения принципа их «соответствия потребностям времени и благу государственному».

Патерналистский характер монархической идеологии проявился лучше всего в формуле о доверии царя к депутатам, призванным (подобно их предшественникам - депутатам уложенных в законодательстве комиссий) «к совместной законодательной работе с правительством», в утверждении о необходимости для них действовать «в полном согласии с прочими государственными установлениями и с властями, от нас поставленными», в самой интерпретации характера этой работы как «полезного и ревностного содействия в трудах наших» на благо единства, безопасности и величия государства.

«Учреждение Государственной Думы», опубликованное вместе с манифестом и реализовавшее практически его общие положения, не дает, поэтому, оснований говорить о возникновении в России дуалистической формы правления. Документ этот регламентирует статус и функции Думы как представительного института при монархе. В этом смысле само название первого российского парламента - Дума, заимствованное из политической традиции самодержавного государства, во многом отвечает своему первоначальному смыслу. Структура и язык этого законодательного акта свидетельствует о стремлении максимально инкорпорировать новый институт в традиционную административную систему монархического государства. Формальный статус Думы недвусмысленно определен в первой статье: «Государственная Дума учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предположений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Совет, к верховной самодержавной власти» (ст. I). В силу этого в своей деятельности Дума была полностью зависима от монархического правительства.

Сфера компетенции Думы вполне соответствует ее статусу совещательного органа. Она лишена главного атрибута законодательной власти - права законодательной инициативы. Единственное ее право в области законотворчества - возможность «возбуждать предположения об отмене или об изменении действующих и издании новых законов» (ст.54-57), но при этом оговаривается, что «предположения эти не должны касаться начал государственного устройства, установленных законами основными» (ст. 34). Ограничена компетенция Думы и в области контроля над бюджетом. Дума выступает как высший координационный центр земского и городского самоуправления, что было одним из требований земского крыла либерального движения (выраженного наиболее последовательно в конституционном проекте С.А. Муромцева).

Примечательны способы разрешения конфликтов Думы и правительства, предложенные «Учреждением». Авторы этого акта видят решение этой проблемы в последовательном делегировании ответственности на вышестоящие уровни вплоть до императора, который остается средоточием власти. В разделе о порядке производства дел в Государственной Думе речь идет о крайне сложной процедуре разрешения конфликтов, что подчеркивало безвластность Думы. Прежде всего, инициатива обсуждения тех или иных законодательных положений принадлежит не самой Думе, а представителям администрации - министрам и главноуправляющим отдельными частями администрации, а также государственным секретарям, которые вправе с согласия думского общего собрания взять свои предложения обратно. Думские заключения рассматриваются лишь как предварительная стадия обсуждения законопроекта, который передается в Государственный совет и лишь по принятии им поступает на окончательное утверждение императора (ст. 47-48). Отвергнут законопроект может быть лишь подавляющим большинством двух третей в общих собраниях как Думы, так и Государственного совета, но и в этом случае он не снимается окончательно, а только передается министрам для пересмотра, после чего он может с соизволения монарха снова направлен в Думу (ст. 49).

Определенный конфликтный потенциал существовал в отношениях Думы и Государственного совета, поскольку последний был наделен большими полномочиями при рассмотрении и проведении законодательной политики. Выход из подобной ситуации должен был быть найден образуемой ими на паритетных началах согласительной комиссией, председательство (а следовательно, и доминирующая роль) в которой осуществляется, однако, председателем Государственного совета или одного из его департаментов. В тех случаях, однако, когда заседание Думы по тем или иным причинам не могло состояться или решение не было выработано, исполнительная власть имела право внести вопрос непосредственно в Государственный совет, который «рассматривает дело без заключения Думы» (ст. 50-53). Особенно жестко регламентировался механизм изменения законов: преследовалась цель возможно большей консервации существующих порядков. Предусматривалось как минимум пять основных стадий - подача депутатами заявления председателю; обсуждение вопроса в отделе Думы; принятие решения общим собранием Думы; рассмотрение и решение вопроса Государственным советом; утверждение императором. При этом на каждой из них администрации осуществляла действенный контроль.

В решение проблемы соотношения властей авторы «Учреждения» руководствовались не столько нормами конституционализма, сколько существующей в России практикой управления. Как исключительно законосовещательный орган, проектируемая Дума (подобно предшествующим учреждениям такого рода) не могла противостоять администрации непосредственно. Некоторый намек на разделение властей можно уловить лишь в статьях о взаимоотношениях Думы и министров, хотя и здесь речь шла исключительно о разделении функций (а не прерогатив) в рамках единой административной системы. Данные положения воспроизводят соответствующие нормы наиболее консервативных западных (германских) монархических конституций, доводя их положения до абсурда. Конституционная фразеология использовалась для обоснования квазиконституционной практики.

Ни о какой ответственности министров перед Думой не шло и речи; члены правительства не могут быть депутатами Думы, но присутствуют на ее заседаниях и следят за их ходом; они обращаются к ней лишь тогда, когда сами этого пожелают, причем могут делать это через посредников (ст. 24). В случае, если Дума признает разъяснения министров необходимыми, они должны даваться в обязательном порядке лишь при наличии мотивированного заключения о противоречий действий администрации существующему законодательству, которое, в свою очередь, предоставляет администрации неограниченную свободу действий, если она действует по воле монарха (ст. 25). «Государственной Думе, - гласит закон, - предоставляется заявлять министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, о сообщении сведений и разъяснений по поводу таких, последовавших со стороныминистров или главноуправляющих, а равно подведомственных им лиц и установлений, действий, коими нарушаются, по мнению Думы, существующие законоположения» (ст. 35, 58-61).

Процедура возбуждения такого запроса крайне затруднена и сопровождается большим числом оговорок. В случае неудовлетворительности разъяснений министра или другого высшего должностного лица вопрос о его отстранении не ставится: дело передается в Государственный совет и в конечном счете - императору для окончательного решения. Этим закреплялось отсутствие ответственности высшей администрации перед Думой монархического государства как юридической нормы. Данные принципы последовательно проводятся и в других важнейших документах булыгинского цикла.

Общий дух проекта проявился особенно четко в «Положении о выборах в Государственную Думу». В нем максимально ограничивается круг лиц, могущих участвовать в выборах или быть избранным в Думу, что достигалось рядом ограничительных критериев, многоступенчатостью выборов, высоким имущественным цензом.

Развернувшаяся в октябре 1905г. всеобщая политическая забастовка стала признаком неудовлетворенности общества уступками правительства. Вторая фаза реформ - высшее достижение в области конституционных ограничений царской власти. Она приходится на время наибольшего подъема революционного движения и представляет собой во многом вынужденную со стороны монархии меру. Речь идет о манифесте 17 октября 1905 г. и законодательных актах, изданных в его развитие в конце 1905 - начале 1906 гг. законе об изменении Учреждения Государственной думы, а также новом Учреждении Государственной думы (от 20 февраля 1906 г.).

Эти законодательные акты стали правовой основой Государственной думы. Выраженная в них концепция отношений представительных учреждений и монарха по многим параметрам соответствовала той, которая лежала в основе монархического конституционализма ряда западных стран, прежде всего Германии. Две палаты парламента - Государственная дума и Государственный совет - наделялись теперь равными правами в области законодательства; они могли теоретически (в случае достижения ими единства) противостоять монарху в области контроля над бюджетом и принятия новых законов. Однако право изменять основополагающие законы, контролировать работу правительства и использовать армию было целиком выведено из сферы их компетенции и предоставлено исключительно монарху. Поэтому говорить о введении в России на этой стадии конституционной монархии как законченной формы правления будет не вполне правомерно ввиду большого числа изъятий из законодательства в пользу монархического компонента политической системы. В лучшем случае речь могла идти только о первых элементах дуалистического порядка правления.

Манифест 17 октября 1905 г., будучи типичным актом октроированного конституционализма, сформулировал «непреклонную волю» царя в решении следующих вопросов:

1) Даровать населению незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний союзов.

2) Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, по мере возможности, соответствующей остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив за сим дальнейшее расширение избирательного права вновь установленному законодательному порядку.

3) Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей».

Эти три направления получили развитие в последующих законодательных актах по отдельным направлениям реформы политической системы.

Расширение избирательного права проводилось именным указом Сенату от 11 декабря 1905 г. - «Об изменении Положения о выборах в Государственную Думу». В нем декларировалось снижение имущественного ценза, что позволяло привлечь к участию в выборах ряд новых категорий городского населения (в частности, фабричных рабочих). Ведущим институтом, наблюдающим за законностью выборов стала сама Дума. Изменение статуса Государственной думы и государственного совета в соответствии с положением манифеста 17 октября было закреплено манифестом 20 февраля 1906 г. «Об изменении Государственного совета и о пересмотре Учреждения Государственной думы». В нем провозглашалась, что со времени созыва Думы и Государственного совета закон может получить юридическую силу лишь в случае их согласия. В соответствии с этим менялся статус и структура обоих учреждений, а также характер отношений между ними и монархической властью.

Эти акты дают возможность говорить о движении российской политической системы в направлении двухпалатного парламента конституционных монархий, в которых законодательная власть формально осуществлялась на дуалистической основе (двумя палатами парламента и монархом). Однако, движение это имела весьма непоследовательный характер.

Пересмотренное «Учреждение Государственной думы» по своей структуре и содержанию очень напоминает (и в значительной мере текстуально воспроизводит) предшествующий проект данного документа. Статус Думы определяется аналогичным образом - как совещательного органа, создаваемого для «обсуждения законодательных предположений, восходящих к верховной самодержавной власти по силе основных законов» (ст. 1). Некоторые изменения коснулись статуса членов Государственной думы, ее председателя и секретарей (разделы 2, 3 и 4), связанных с оформлением самостоятельности по отношению к исполнительной власти. В пересмотренном варианте документа отсутствует статья о праве Сената лишать депутатов Думы их звания или временно устранять их от участия в заседаниях. Члены Думы получают своеобразное право депутатской неприкосновенности и не могут быть подвергнуты лишению свободы без предварительного согласия Думы (ст. 16). Хотя это положение сопровождалось рядом оговорок, делающих его достаточно условным, оно формально укрепляло положение депутатов, для задерживания которых ранее достаточно было решение судебной власти.

Раздел пятый нового «Учреждения» - «О предметах ведения Государственной Думы» - практически текстуально воспроизводит соответствующий раздел предшествующего проекта. Изменения коснулись лишь статей, позволяющих Думе ставить вопрос об изменении законов и обращаться за разъяснениями к представителям высшей администрации. В новой редакции эти положения сформулированы более определенно, - как право думы возбуждать изменения законов и обращаться с запросами к администрации (ст. 32-33). Однако изменение основных законов по-прежнему остается прерогативой монарха.

Наибольшие изменения затронули раздел «О порядке производства дел в Государственной Думе», что было предпринято с целью укрепить связь Думы с исполнительной властью. Но вместо ответственности министров перед нею речь шла здесь о праве ее обратиться к министрам за разъяснениями, которых они, однако, могут и не давать (с. 40). Принципиальным нововведением стала процедура обсуждения принятия законов в связи с тем, что право законодательной инициативы и утверждения законопроектов было предоставлено Думе, так и Государственному совету. До этого законопроекты, инициатором которых выступала как Дума, так и Государственный совет, должны были получить одобрение последнего и лишь затем поступали на утверждение императора. Теперь Дума наделяется аналогичными правами по отношению к Государственному совету.

В результате обе палаты осуществляют равный и в тоже время взаимный контроль над законодательством: законопроекты, не принятые одной из палат, признаются отклоненными (ст. 49-50). В случае конфликтных или спорных ситуаций вопрос решается особой комиссией, образуемой из равного числа членов Думы и Государственного совета под председательством одного из членов комиссии (ст. 51). Эти изменения, однако, не меняли существа дела, поскольку принятый обеими палатами законопроект, как и ранее, мог стать законом лишь после утверждения его императором (ст. 52). Сходным образом решаются конфликты между парламентом и министрами. Принятые Думой заявления о незаконных действиях министров передаются в Государственный совет для последующего рассмотрения императором.

В тоже время другим параллельно изданным актом - «О переустройстве Учреждения Государственного Совета» был преобразован и этот орган. Данный законодательный акт, формально изданный в дополнение к существующему положению о Государственном совете, превращал его фактически в верховную палату парламента по образцу других конституционно-монархических государств. Он из чисто административного учреждения превращался в представительный орган, включающий в себя членов, как назначенных монархом, так и избираемых обществом на определенный срок. При этом число первых не должно было превышать число вторых (ст. 1, 2). В состав выборных членов входили представители от православного духовенства, губернских земских собраний, дворянских обществ, Академии наук и университетов, от Совета торговли и мануфактур, Московского его отделения, местных отделений торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. Документ устанавливал косвенный порядок выборов для каждой категории (через съезды выборщиков) и выдвигаемое ими число членов Государственного совета (ст. 6-8, 10). Срок их полномочий - 9 лет с обновлением трети состава каждые три года (ст. 9). Порядок заседаний, права членов и председателя аналогичны установленным для Думы. Председатель и вице-председатель назначаются ежегодно императором.

Принципиальный характер имели изменения порядка прохождения законов в Государственном совете. Главным из них стало наделение его (наряду с Думой) правом утверждения или отклонения законов (ст. 11-12), равными с Думой правами по «возбуждению предположений по отмене или изменении действующих и издании новых законов», а также «в отношении запросов, обращаемых к министрам и главноуправляющим». Представители администрации, в свою очередь, имеют в отношении Совета те же обязанности, что и в отношении Думы (ст. 17, 18). Наделение Государственного совета теми же прерогативами, что и Думы, было вполне осознанным шагом, поскольку очевидно умаляло ее роль.

Порядок взаимоотношений Совета и Думы определялся, исходя из этого, как взаимный контроль: поступивший из Думы законопроект может быть отклонен Государственным советом и, наоборот, законопроекты, инициатором которых выступала верхняя палата, должны получить одобрение Думы. В спорной ситуации образуется комиссия двух палат. В то же время Государственный совет имел определенное преимущество перед Думой, поскольку он (в лице председателя) представлял законопроекты, одобренные обеими палатами, на утверждение императора.

В законодательстве западных конституционных монархий характерно детальное рассмотрение вопроса о несогласии между палатами, с указанием механизма разрешения противоречия. Как правило, это новые выборы в нижнюю палату и повторное рассмотрение ею законопроекта, который таким образом может быть принят и без согласия верхней палаты. В положении о Государственном совете эти нормы отсутствуют, поскольку в России реальным центром власти вообще являлся не законодательный корпус, а монарх.

В том случае, если одна из палат не утвердит закона, он может быть внесен на повторное рассмотрение в течение той же сессии - по указанию императора. Напротив, законопроекты, одобренные обеими палатами, но не получившие утверждения императора, не могут быть рассмотрены в таком же порядке. Этим еще раз подчеркивается перевес монарха над парламентом в сфере законодательной власти. Дума и Государственный совет даже при полном их единодушии не располагали правом окончательного принятия законов в случае отказа монарха утвердить их.

Третья фаза конституционного законодательства в России имела по видимости чисто формальный характер (в значительной степени именно так она и воспринималась современниками). Основная цель состояла в кодификации законов, дополнении Свода законов новыми актами, изданными в предшествующий период. Однако такая инкорпорация новых конституционных законов в кодекс самодержавного государства едва ли была возможна практически, поскольку выявляла неразрешимые противоречия между ними. Требовалась новая редакция основных законов, которая могла быть осуществлена в двух направлениях: либо по линии изменения старого законодательства в соответствии с новым, либо путем приведения нового законодательства в соответствие со старым. После подавления революции возобладал второй путь. Поставленные в общий контекст правовой традиции и политической системы самодержавного государства новые нормы о представительных учреждениях и их законодательных правах по существу теряли силу. Обилие же различных изъятий из них в виде особых законов, подзаконных актов, положений и административный распоряжений довершало торжество монархического начала.

Анализ с этой точки зрения Свода основных законов (в новой редакции 1906 г.) и утвержденного тогда же «Учреждения Государственного Совета» позволяют констатировать существенное отступление от положений манифеста 17 октября 1905 года. Внешне структура отношений Думы и Государственного совета между собой, с одной стороны, и с монархом и правительством, с другой, - осталась без изменений. Однако благодаря соответствующим формулировкам о прерогативах самодержца реальный центр власти оказался в новой редакции основных законов смещенным в пользу монарха. Можно говорить об определенном движении вспять - к булыгинскому варианту политической реформы. Однако на деле речь все же шла о качественно новой политической системе, в которой механизм власти определялся союзом монарха и бюрократии против парламента. Выражением этого в России ( как и в кайзеровской Германии предвоенного периода ) стал режим личной власти императора. Была создана новая политическая система, принципы функционирования которой до сих пор остаются предметом споров.

В центре дискуссии - вопрос о соотношении начал народного представительства и монархической власти. Текст Свода законов дает основания для диаметрально противоположных выводов. Один из новых его разделов - «О законах» (гл. 9) - суммирует законодательные прерогативы Думы и Государственного совета. По отношению к монархической власти эти учреждения наделяются главным образом негативными правами: «Никакой закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения императора» (ст. 86). И еще более определенно говорится о законопроектах: «Законопроекты, не принятые Государственным Советом и Государственной Думой признаются отклоненными» (ст. 111). Устанавливалось, что законы не имеют обратной силы, вступают в действие лишь после их обнародования Правительствующим Сенатом и только при условии соответствия этой процедуры установленному законодательно порядку (ст. 89-95). В то же время исполнительная власть обладает большой самостоятельностью в применении законодательных норм.

Другой новый раздел Основных законов - «О Государственном Совете и Государственной Думе и образе их действий» (гл. 10) - фиксирует принятые ранее нормы о статусе этих учреждений, отношениях между ними и с верховной властью - монархом. Решающее значение имеет вопрос о контроле над бюджетом. Рассмотрение Основных законов с этой точки зрения не оставляет сомнений в том, что законодательные учреждения - Дума и Совет - вообще не имели права окончательно утверждать бюджет, они могли лишь не принять его в случае несогласия с ним. Но и тогда кризиса в отношениях парламента и монарха не возникает. Если государственная роспись не утверждается Думой к началу сметного периода, подчеркивает закон, то в силе остается принятая ранее роспись, а в случае необходимости министерства получают дополнительные кредиты (ст. 116).

Независимость монарха и исполнительной власти усиливается еще более за счет многочисленных изъятий из того бюджетного законодательства, которое было доступно контролю Думы. Это, прежде всего расходы Министерства императорского дворца и средства, предусмотренные особым «Учреждением императорской фамилии» (ст. 14). Ряд полномочий предоставляется верховной власти по получению и распределению государственных займов и чрезвычайных 7, 118. Монарх не терял контроля над армией и ее содержанием даже сверхсметных кредитов на потребности военного времени или подготовке к войне (ст. 11 в случае конфликта с законодательными учреждениями). Если закон о ежегодном наборе в армию и флот не утверждается Думой к определенному сроку (1 мая), то это может быть сделано императорским указом, которым «призывается на военную службу необходимое число людей, не свыше, однако, назначенного в предшествующем году» (ст. 119).

Исполнительная власть оказывается, таким образом, вне постоянного и действенного парламентского контроля по таким важнейшим направлениям как утверждение бюджета, содержание армии и флота, руководство администрацией. Это четко выражено и в регламентации отношений Думы и Совета министров. Данному вопросу специально посвящен особый раздел Свода законов - «О совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями» (гл. 11). Совет министров в целом и отдельные министры не несут политической ответственности перед Думой или Государственным советом, которые могут лишь обращаться к ним с запросами и жаловаться Сенату и монарху на неправомерность их действий. В свою очередь министры не обязаны давать отчет Думе или Государственному совету, но имеют право принимать участие в работе этих учреждений и в голосовании, если состоят их членами (ст. 120,121). Изданное тогда же «Учреждение Государственного совета» (23 апреля 1906г.) еще более четко раскрывает характер отношений этого органа с монархом и его правительством.

Согласно буквальному смыслу основного законодательства, Российское государство является самодержавной монархией. Это положение зафиксировано в первой главе Свода законов - «О существе верховной самодержавной власти» (гл. 1). Здесь практически без изменений воспроизводится традиционная формула самодержавной власти, введенная в российское законодательство еще Петром Великим. Монарх юридически обладает всей полнотой власти и наделяется основными атрибутами самодержца. Существенные отступления от этой формулы, позволявшие современникам говорить о конституционных ограничениях, были сделаны в статьях о законодательной власти. Согласно важнейшей из них, «государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной Думой» (ст. 7).

Другим принципиальным ограничением власти монарха является, по-видимому, формальное признание того, что он ни перед кем не несет ответственности, что нашло выражение в принятии принципа контрассигнации его указов (подтверждение воли монарха подписью представителя исполнительной власти, автоматически возлагающей на него ответственность за их соответствие закону). Отныне они «скрепляются председателем Совета министров или подлежащим министром или главноуправляющим отдельной частью и обнародуются Правительствующим Сенатом» (ст. 24). Эти статьи, очевидно, противоречили формуле о самодержавном характере власти императора. Это фундаментальное противоречие отражало суть политического конфликта при переходе от абсолютизма к конституционной монархии и могло быть разрешено лишь последующим развитием всей политической системы в направлении правового государства.

Остальные статьи этого раздела не только не способствовали этой трансформации, но фактически делали ее невозможной. Даже в области законодательства власть монарха оставалась практически неограниченной. Положение о совместном участии царя и Думы в принятии законов само по себе не означает ограничения его законодательных прерогатив. Если, с одной стороны, законопроект не может стать законом без утверждения его Думой и Государственным советом, то с другой стороны, справедливо и обратное - закон должен для его вступления силу быть утвержден императором. В то же время он обладает рядом исключительных прерогатив в деле законодательства: это право законодательной инициативы, пересмотра законов вообще и исключительное право почина в изменении Основных законов, наконец, исключительное право утверждения законов (ст. 8-9).

К этому следует добавить право императора издавать в соответствии с законами указы «для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов» (ст. 11). При той неясности, которая, как показал Н.М. Коркунов, традиционно существовала в разграничении законов и указов (различавшихся главным образом процедурой их юридического оформления - через Государственный совет или без него), данная статья открывала широкие возможности по интерпретации принятых законов и их применения администрацией. Наконец, монарх сохранял право объявлять местности на военном или исключительном положении (ст. 15), что давало возможность вывести их из-под действия обычного законодательства. Все эти положения в значительной мере сводили на нет ограничения законодательной власти монарха.

В области исполнительной власти отсутствовало даже и это подобие общественного контроля. «Власть управления, - констатировал закон, - во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского» (ст. 10). Он осуществляет внешнюю политику, объявляет войну и заключает мир, руководит армией и флотом, обладает правом чеканить монету. Наиболее важным в области внутренней политики является право императора назначать и увольнять руководителей высшей администрации - председателя Совета министров, министров и главноуправляющих (ст. 17). Поскольку эти решения царь может принимать без участия Думы и Государственного совета всякая возможность говорить об ответственном министерстве или ответственности высших представителей исполнительной власти перед законодательными учреждениями лишена смысла.

Сходный вывод можно сделать о процедуре контрассигнации, которая (в виде скрепы министрами указов императора) в этой ситуации приобретают лишь формальное значение. Среди других важнейших атрибутов самодержавной власти можно указать на право царя жаловать титулы и другие отличия, распоряжаться непосредственно государственными, удельными и личными имуществами, осуществлять право помилования и смягчения наказаний. Судебная власть осуществляется судами от имени императора. Его особа - «священна и неприкосновенна». Закон закрепляет существующий порядок наследования престола в царствующем императорском доме. Монархическая власть является ядром политической системы, а монарх - фактически - стоит вне системы социального и правового контроля.

Русские конституционалисты начала ХХ в. считали, противопоставление двух типов конституционной монархии: дуалистического и монархического ставит под сомнение саму возможность эволюционной трансформации самодержавия в правовое государство. Они отрицали принципиальный характер различий между двумя типами конституционных монархий. При такой постановке вопроса это противопоставление не имело столь драматического характера, что открывало возможность рассмотрения российской государственности как специфического варианта общеевропейской модели. Более того, стремление вписать Россию (после революции 1905 г.) в контекст европейского конституционализма часто приводило к преувеличениям, когда, например, отечественный вариант конституционной монархии рассматривался как вполне сформировавшийся.

Отсюда вытекала определенная стратегия российского конституционализма, исходившая из опыта борьбы западного либерализма за правовое государство. Главным лозунгом русских (как и германских) либералов стало создание ответственного правительства. Это считалось поворотным пунктом в переходе от мнимого (монархического) конституционализма к подлинно правовому государству (имелась в виду парламентская монархия английского типа). Парадоксальность ситуации в России и других странах со сходными тенденциями развития заключалась в том, что реализация принципа ответственного министерства к системе монархического конституционализма приводила здесь не к ослаблению власти монарха (как в Англии), а наоборот, к ее усилению, что может быть объяснено особенностями положения монархической власти в условиях социального кризиса, переживаемого модернизирующимся обществом. Возникает очень своеобразное соотношение трех элементов политической системы - парламента, правительства и монарха.

Одной из принципиальных особенностей монархического конституционализма является автономность монархической власти, стоящей над парламентом, партиями, и способной проводить независимую от них политику. Наиболее отчетливо это проявляется в кризисных ситуациях, напр., в Пруссии во время конфликта между парламентом и кайзером по проблеме бюджетных ассигнований на армию в начале XIX в., или в России в условиях конфликта между Думой и царем в 1907 г., которые оканчивались роспуском парламента и победой монархического правительства над учреждениями народного представительства. Реализация принципа ответственного министерства не только не ослабила роль монарха, но даже усилила ее. В результате давления парламентского большинства, политических партий и общественного мнения в ответ на непопулярные решения правительства степень ответственности последнего, а следовательно, и зависимость от законодательной власти, естественно возрастают.

Но в отличие от развитых парламентских государств (где вотум недоверия правительству автоматически ведет к его отставке), здесь возникает тенденция к усилению власти монарха, который фактически становится высшим и единственным арбитром в споре парламента и правительства, определяя, в конечном счете, его курс, назначая и смещая главу и членов правительства. Монарх тем самым становится решающим фактором всего политического процесса, приобретающим в значительной степени характер режима «личного правления». Специфика этой модификации монархического конституционализма особенно отчетливо проявилась в период правления Вильгельма II в Германии и Николая II в России. Аналоги этому можно обнаружить и в истории других конституционных монархий начала ХХ века. В новейшее время сходный феномен можно наблюдать в ряде монархических режимов развивающихся стран, где самостоятельная роль монарха связана его активным участием в проведении реформ (напр., в Иране, Афганистане, Эфиопии), хотя здесь этот феномен (укрепление авторитарной власти) имеет несколько иную социальную природу, будучи связан не столько с парламентским давлением на правительство и механизмом делегирования ответственности, сколько с необходимостью концентрации ресурсов и мобилизации масс ради национального выживания.

Исследования положения монарха в конституционном государстве (его статуса в обществе, прерогатив в области законодательной, исполнительной и судебной власти, финансовых возможностей, роли в управлении армией, исключительных и почетных прав) позволяет представить, в какой степени российский конституционализм отличался от западноевропейского с точки зрения сосредоточения в руках монарха реальной власти. В центре внимания при этом вполне оправданно оказывается прерогатива монарха на издание в исключительных условиях законов без участия представительных учреждений. Вопрос о праве монарха на «чрезвычайные указы» активно обсуждался в германском праве, поскольку конституции большинства немецких государств и единой Германии (1871 г.) включали в себя данный принцип.

Он стал актуален также и для русского права, будучи введен в него манифестом 20 февраля 1906 года. В основном законодательстве этот принцип был сформулирован (в ст. 87) особенно четко: «Во время прекращения занятий Государственной Думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров предоставляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждения Государственного совета и Государственной Думы, ни в постановления о выборах в Совет или Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью не будет внесен в Государственную Думу в течении первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная Дума или Государственный Совет».