Конституционная монархия в России

Как показали специальные исследования по этой проблеме Б. Э. Нольде, данное положение в законодательстве ряда стран Восточной Европы ведет к значительному расширению возможностей администрации по отношению к законодательной власти, позволяя в ряде случаев проводить непопулярные в народе решения. Мнимоконституционная сущность указанной практики проясняется особенно четко при сравнительном анализе. Если в Великобритании для издания правительством законодательного постановления необходимы особые основания (признание парламентом и судом наличие особого государственного интереса), то в государствах монархического конституционализма германского типа правительство могло таким образом нарушать законы при минимальной ответственности. В конституциях Австрии, Дании, Пруссии, Саксонии наличие такой статьи сопровождается оговоркой, что принятие подобных постановлений не должно нарушать самой конституции.

По аналогии с этим российские основные законы помимо запрещения подобного порядка изменения самого законодательства (путем правительственных постановлений) оговаривают также невозможность изменения таких законодательных актов принципиальной важности как «Учреждения» Государственного совета и Государственной Думы, а также постановлений о выборах в них. Однако в реальной ситуации неправового режима законодательные нормы могли быть нарушены. К этому следует добавить, что монарх в России (как и в Германии) имел неограниченный контроль над армией. В большинстве западноевропейских стран парламент определял численность армии и бюджетные ассигнования на нее, а также организацию войска. В России согласно основному законодательству 1906 г. (ст. 14) император определялся как державный вождь армии и флота, которому принадлежит верховное командование над всеми сухопутными и морскими силами государства. Для военного и морского ведомств были установлены значительные отступления от общего законодательства, предоставляющие их практически в полное распоряжение монарха.

Особого внимания с этой точки зрения заслуживает ст. 96 Основных законов, дающая право монарху непосредственно принимать и утверждать постановления об организации армии и флота. В положении Совета министров от 24 августа 1909 г. - «О порядке применения статьи 96 Основных государственных законов» - этот принцип получает расширительную трактовку, сосредотачивая в руках царя законодательную власть над вооруженными силами и право изыскивать средства для их финансирования. Царь объявлял местности на военном или осадном положении, пользовался правом диспенсации (освобождения от выполнения законов) и помилования. Все эти нормы фактически выводили имперскую администрацию и силовые структуры из-под парламентского контроля.

Внешним выражением неограниченного по существу характера власти императора являлось отсутствие скрепы министра на подписанных им законодательных актах. Западноевропейские конституции исходили из обязанности такой скрепы, отсутствие такой скрепы делало закон недействительным с юридической точки зрения. В России, несмотря на указание в законодательстве о необходимости такой скрепы председателя Совета министров или соответствующего министра, данная практика часто нарушалась: законодательные акты монарха, как и в эпоху самодержавия, выходили главным образом за его единоличной подписью. Даже такое распоряжение, как роспуск I Думы от 8 июля 1906 г., было напечатано без скрепы какого-либо министра. Таким образом, принцип отсутствия ответственности монарха (установление которого сопровождается усилением ответственности министров перед законодательной властью) в российском законодательстве не утвердился. «Гарантий законности вообще, гарантии законности актов монарха в особенности, - писал в этой связи Н.И. Лазаревский, - у нас нет почти никаких».

Прерогативы Думы и царя практически не были разграничены: закон мог быть принят лишь в случае монаршей санкции. В результате процесса бюрократизации, как хорошо показал М. Вебер в серии статей о русской революции, между монархом и подчиненными возник ряд промежуточных инстанций, представлявших модернизированное чиновничество. Это, прежде всего, Совет министров, председатель которого (министр без портфеля) фактически сосредотачивает в своих руках полноту власти стране. Отвечая за ее осуществление лишь перед монархом. Аналогом этому процессу, поставившему графа С.Ю. Витте во главе страны, служит, по Веберу, создание института министра-президента в Пруссии, повлекшее за собой конфликт между О. Бисмарком и кайзером.

Эта реформа, открывающая путь к развитию кабинетской системы, всюду ведет к усилению профессионализации управления (когда министры отвечают за строго определенный участок управления), его бюрократизации и, наконец, росту неформального влияния исполнительной власти в парламенте, где министры с помощью доверенных лиц создают нечто вроде теневого парламента. В этих условиях наиболее важным средством для монарха удержать свою власть является переход на сторону бюрократии против парламента, т.е. Государственной Думы. Фактически царь становится главой этой бюрократии, будучи вынужденным, однако, выполнять ее волю. В свою очередь у царя остается лишь небольшая группа советников, противостоящая бюрократии и сознательно отделенная от нее. Это так называемая камарилья - ближайшие советники царя, во многом определяющие его решения.

Суммируя наблюдения над российским монархическим конституционализмом, можно констатировать: российская конституционная монархия занимает особое место в общей типологии данных политических режимов. Она представляет собой синтез западных и восточных их форм и в тоже время исторический переход одних в другие. Из западных форм конституционной монархии (парламентская, дуалистическая и монархический конституционализм) российский монархический режим периода после первой российской революции ближе всего к третьей (германской) разновидности. Восточные формы монархического конституционализма, многие из которых возникли под влиянием опыта революции 1905 г., близки российскому образцу, прежде всего, в реальном механизме власти и управления, превращавшими конституционные ограничения власти монарха в фикцию и делавшими сам принцип конституционной монархии недееспособным.

Заимствуя западные формы легитимации монархической власти, эти режимы, не утрачивали своей авторитарной природы и не трансформировались в правовое государство, становясь на деле лишь переходом к единоличной диктатуре (сначала монарха, а затем и нового, нетрадиционного, главы государства в виде военного диктатора, партийного вождя, лидера националистического движения или религиозного пророка).

Можно поставить вопрос об исторических функциях конституционной монархии как формы правления в странах с органическим характером буржуазного развития и тех, которые вынуждены были идти в новое и новейшее время по пути ускоренной модернизации в форме догоняющего развития. В первом случае переход от абсолютизма к конституционной монархии был шагом к формированию гражданского общества и правового государства, можно даже сказать - первой исторической форме такого государства. Во втором случае (который наблюдается преимущественно в странах Восточной Европы и Испании, где буржуазные революции либо не произошли вовсе, либо были заменены реформами сверху в эпоху «просвещенного абсолютизма») создание конституционных монархий стало результатом временного исторического компромисса буржуазного либерализма и традиционалистских сил во имя сохранения стабильности системы и проведения модернизации.

Непрочность этого компромисса (из-за отсутствия или слабости среднего класса как опоры либеральных реформ) и сложность задач социального переустройства в ходе модернизации привели к тому, что во всех этих странах после свержения монархии в результате революций раньше или несколько позже утвердились авторитарные режимы, вожди которых во многом опирались на традиции монархической государственности и рассматривали себя как ее приемников. Конституционная монархия здесь, следовательно, создавала (несмотря на короткую республиканскую фазу развития) условия для укрепления единоличной власти. Эта тенденция прослеживается особенно четко в развивающихся странах, где монархический конституционализм сам представлял собой род наследственной диктатуры и, поэтому, легко мог быть заменен диктатурой харизматического лидера в результате военного переворота национально-освободительного движения.

В этой перспективе лучше всего выясняется значение короткой фразы монархического конституционализма в России. Будучи временной уступкой самодержавия демократическим силам, он на деле стал формой перехода к новой авторитарной власти - диктатуре вождистского типа. Российский вариант конституционной монархии в этом отношении был типичным примером мнимого конституционализма. Политические и юридические формы западноевропейского монархического конституционализма были использованы здесь для легитимации сугубо традиционалистского института - самодержавия. Противоречие легитимирующей формулы и реального политического содержания данного режима оказалось неразрешимым. Этим объясняется, в частности, та легкость, с какой большевикам удалось вскоре после свержения самодержавия легально оформить новую авторитарную власть.

Итак, конституционная монархия в России стала особым типом монархического конституционализма, возникшим на переломном этапе перехода от абсолютизма к тоталитарному государству. Будучи по форме правления дуалистической монархией, царский режим после революции 1905 г. фактически представлял собой мнимый конституционализм, занимая промежуточное положение между более или менее развитыми формами монархического конституционализма западных стран и однозначно традиционалистскими режимами Востока. Для этого типа организации власти был особенно характерен режим личного правления монарха, который все более непосредственно опирался на институты чрезвычайного положения и силовые структуры власти.