Интеграция системы бюджетирования, ориентированной на результат, в систему финансов субъекта РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Интеграция системы бюджетирования, ориентированное на результат, в систему финансов субъекта РФ

Сичкарь Валентин Дмитриевич, Аспирант, АНО ВО «Университет мировых цивилизаций имени В.В. Жириновского»

Аннотация

В статье проанализированы особенности бюджетной системы в разные этапы её формирования; интеграция бюджетирования, ориентированное на результат, с ключевыми показателями эффективности; особенности развития бюджетирования в субъектах Российской Федерации более чем за 10 лет.

Выполнен анализ формирования методологии бюджетной системы субъектов Российской Федерации. Рассмотрено появление бюджетирования, ориентированное на результат, его плавная интеграция в бюджетную систему с ключевыми показателями эффективности и трудности, которые возникали в процессе. Описаны инструменты среднесрочного и долгосрочного планирования.

Проведён сравнительный анализ развития бюджетной структуры двух субъектов Российской Федерации -- Южного и Центрального федерального округа, в частности Московской и Ростовской областей, в динамике за 12 лет с 2010 года по 2022 год. Выбранные субъекты РФ отличаются друг от друга по специфике промышленной и сельскохозяйственной продукции, им присущи разные векторы развития бюджетной системы.

Выполнено исследование динамики доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов по основным статьям бюджета, также по данным статьям рассчитан темп прироста 2022 года к 2010 году. На основе полученных данных сформулированы выводы и построены диаграммы развития экономики двух субъектов за указанный период, с учетом их географического положения и особенностей экономики.

Ключевым аспектом работы явился сравнительный анализ роста валового регионального продукта за выбранный период. Выявлены отличительные особенности экономики Московской и Ростовской областей, с учетом их географического положения, что повлияло на рост благосостояния субъектов и улучшение инвестиционного климата в отраслях экономики.

Ключевые слова: бюджетирование; ориентированное на результат; ключевые показатели эффективности; бюджетные программы; инструменты бюджетного планирования; система показателей; интеграция; валовый региональный продукт

Abstract

Peculiarities of budgeting system methodology formation and integration of result-based budgeting into the system of finances of the constituent entity of the Russian Federation

Sichkar Valentin Dmitrievich, Institute of World Civilizations

The article analyzes the features of the budget system in different stages of its formation; integration of result-based budgeting with key performance indicators; features of budgeting development in the subjects of the Russian Federation for more than 10 years.

The article analyzes the formation of the methodology of the budget system of the subjects of the Russian Federation. The emergence of result-based budgeting, its smooth integration into the budget system with key performance indicators and difficulties that arose in the process are considered. The tools of medium-term and long-term planning are described.

A comparative analysis of the development of the budgetary structure of two subjects of the Russian Federation -- the Southern and Central Federal District, in particular, the Moscow and Rostov regions, in dynamics over 12 years from 2010 to 2022 is carried out. The selected subjects of the Russian Federation are very different from each other in their specifics, they have different vectors of development of the budget system within the subject.

The study of the dynamics of revenues and expenditures of the subjects' consolidated budgets by main budget items was carried out, the growth rate of 2022 to 2010 was calculated. On the basis of the obtained data, conclusions are formulated and diagrams on the development of the economy of the two subjects for the specified period are constructed, taking into account their geographical location and peculiarities of the economy as a whole.

The key aspect of the work was a comparative analysis of the growth of gross regional product for the selected period. The distinctive features of the economies of the Moscow and Rostov regions, taking into account their geographical location, were revealed, which influenced the growth of the subjects' welfare and improvement of the investment climate in the sectors of the economy.

Keywords: results-based budgeting; key performance indicators; budget programs; budget planning tools; system of indicators

Введение

Актуальность тематики исследования обусловлена особенностями формирования системы бюджетирования субъектов Российской Федерации и интеграцией в эту систему бюджетирования, ориентированное на результат (далее БОР), с применением ключевых показателей эффективности (далее KPI).

С начала 2000-ых годов в Российской Федерации постепенно начинает проявляться тенденция развития бюджетной системы, инструментом которой выступает среднесрочное бюджетное планирование, а также БОР. В 2011 году Президентом Российской Федерации была сформулирована задача о необходимости внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти, а также о внедрении на всех уровнях управления программных бюджетов.¹ Было заложено перераспределение бюджетных расходов на повышение результативности деятельности органов власти, а не на их содержание как было ранее.

Кристенсен Дж.К. в 2002 году² отметил, что подавляющая часть стран, которые входят в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) на постоянной основе задействуют в бюджетировании показатели, которые непосредственно относятся к отражению результатов деятельности органов власти. Чтобы в полной мере оценить эффективность реализованных бюджетных программ на государственном и муниципальном уровнях, необходимо учитывать как финансовые, так и нефинансовые показатели. В рамках подобного бюджетирования нефинансовые показатели играют важную роль, так как дают возможность полноценного охвата информации для принятия управленческих решений с последующим распределением бюджетных средств на востребованные гражданам направления. Во многих ситуациях именно нефинансовые показатели отражают истинную картину качества расходования бюджетных средств. Благодаря анализу данных Всемирного банка³ стало ясно, что нефинансовые показатели в значительной мере позволяют оценить в развитых странах результаты распределения и расходования бюджетных средств. Вследствие чего нефинансовые показатели позволят улучшить результат использования бюджетных средств, а также ускорить рост открытости бюджета Российской Федерации и повысит его прозрачность.

Цель исследования заключается в поиске новых инструментов для интеграции системы сбалансированных показателей, БОР и KPI; составить сравнительный анализ бюджетной структуры Московской и Ростовской областей.

бюджетирование долгосрочный планирование

Формирование бюджетной системы и интеграция бюджетирования, ориентированное на результат

Экономическое планирование необходимо для управления процессами распределения, создания и использования экономических ресурсов [1]. Данный процесс имеет большое значение, так как экономика любого объекта имеет прямую взаимосвязь с элементами из которых она состоит [2]. Основополагающим этапом развития бюджетной системы стало БОР, а также стратегическое планирование, так как это является главным элементом для оптимального распределения бюджетных средств [3].

В условиях постоянного реформирования бюджетной системы Российской Федерации, на протяжении более 25 лет с 1994 года, вопросы применения новых методов управления государственных и муниципальных финансовыми ресурсами приобретают особую актуальность [4]. Стоит отметить, что до 2012 года проекты по основным направлениям деятельности государства выступали в роли неких объединяющих элементов между среднесрочным планированием и долгосрочным. Кроме того, эти проекты выступали в роли «маяка» для действий и принятия решений как на уровне государства в целом, так и субъектов Российской Федерации в частности. Но не всё проходило гладко с реализацией этих проектов, и Правительство РФ сталкивалось с определёнными трудностями, а именно:

а) при условиях структуры расходов 2012 года было крайне затруднительно соблюсти законодательное требование⁴, которое гласило, что каждому действию должен быть присвоен как минимум один код бюджетной классификации, который должен в полной мере отражать данное действие;

б) отсутствовали итоговые результаты и достоверные статистические данные проектов, которые были необходимы для составления основополагающих «маркеров» этих проектов;

в) в дорожных картах части проектов было отражено значительное количество поставленных задач, которые имели между собой очень слабую корреляцию, как в рамках финансирования, так и в масштабах этих задач;

г) отсутствие синхронизации процесса бюджетирования с отчётностью и процессом планирования в области той части расходов бюджета, которая относилась к реализации проектов.

Из-за вышеуказанных трудностей Правительство РФ пришлось отказаться от проектов по основным направлениям деятельности государства. Для эффективного БОР в период с 2012 по 2020 годы были задействованы определённые инструменты среднесрочного и долгосрочного планирования, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Далее кратко рассмотрим эти инструменты.

Инструментами долгосрочного планирования на федеральном уровне являлись:

бюджетная стратегия, построенная на долгосрочной основе;

сформированные принципы долгосрочного развития Российской федерации в социально-экономической сфере до 2020 года;

федеральные целевые программы;

прогнозы в долгосрочной перспективе, как в социально-экономической сфере, так и в научно-технической;

разработанные документы долгосрочного планирования;

схемы планирования, сформированные по территориальному признаку.

Часть инструментов долгосрочного планирования на уровне субъектов Российской Федерации были заимствованы из федерального уровня и составляют:

• схемы планирования, сформированные по территориальному признаку;

• долгосрочная стратегия развития субъектов в социально -экономической сфере.

Приведённые инструменты выступают в роли плацдарма для среднесрочного планирования. На их основе Правительство Российской Федерации и Правительства субъектов РФ разработали соответствующие инструменты среднесрочного планирования. На федерально уровне в их роли выступали:

• основополагающий вектор развития деятельности правительства;

• проект плана развития страны на три года в социально -экономической сфере.

Как и в предыдущем случае, часть инструментов для субъектов Российской Федерации были заимствованы из федерального уровня, а именно:

• программы развития в социально-экономической сфере;

• проект плана развития субъектов в социально-экономической сфере.

Для правильного использования всех вышеуказанных инструментов, органам исполнительной власти в первую очередь был необходим квалифицированный персонал для их реализации, а также потребители государственных и муниципальный услуг, отлаженные бизнес-процессы и эффективный контроль за расходованием бюджета. Все процессы позволяли достичь желаемого процесса БОР. Согласно исследованиям, в Российской Федерации система бюджетирования не пользуется особым вниманием [5]. Переход к системе БОР даст возможность правильно распределять бюджетные средства между их пользователями, путём достижения ими определённых результатов [6].

Можно предложить расширить опыт от положительной реализации и использования стратегии, в основе которой лежит интеграция с системой сбалансированных показателей, БОР и KPI. Данное предложение позволит «сгладить углы» при формировании KPI которые будут учитывать все отличительные черты реализации системы сбалансированных показателей в субъектах Российской Федерации.

На муниципальном уровне можно выделить несколько подсистем системы сбалансированных показателей. К первой такой подсистеме можно отнести потребительский сектор. Он будет отражать достоверную оценку удовлетворённости от предоставляемых услуг государством или муниципалитетом.

Ко второй подсистеме можно отнести компетенции государственных и муниципальных сотрудников, которые на своём примере продемонстрируют необходимые умения и навыки для качественной реализации БОР, основываясь как на отечественной практике, так и на зарубежной.

В роли третьей подсистемы будут выступать бизнес-процессы. Они должны обеспечить конкурентоспособность предприятий на рынке. Для этого необходимо стандартизировать и оптимизировать все процессы и операции, которыми заведуют органы исполнительной власти. Также органы исполнительной власти должны разработать определённые паспорта услуг, целью которых будет являться достижение наивысших результатов при планировании бюджетных средств.

Четвёртой подсистемой будет группа финансов, которая позволяет получить информацию собственникам о финансовых показателях организации. Эти показатели позволяют дать точную оценку расходам организации, поставленным целям и полученным достижениям.

Можно сделать вывод о том, что для достижения поставленных целей развития субъекта страны в долгосрочной перспективе, нужно в первую очередь добиться полного согласования между исполнением расходов бюджета как в ближайшем, так и в среднесрочном планировании. Хорошим стимулом для органов власти при реализации данной процедуры послужит KPI.

Именно заинтересованность исполнительных органов власти в исполнении поставленных KPI будет являться основополагающим условием при достижении поставленных задач и исполнении долгосрочной стратегии субъекта Российской Федерации. Для улучшения инвестиционного климата субъекта и повышения уровня жизни его граждан, министерству экономического развития необходимо взять за основу в качестве KPI -- валовый региональный продукт (далее ВРП), доходы на душу населения, объём инвестиций на душу населения, объём ВРП на душу населения.

В процессе интеграции системы KPI и бюджетирования упор необходимо делать на ведущие индикаторы при формировании ключевых показателей в регионах. В сложившихся условиях дефицита бюджетных средств на региональном уровне, необходимо находить источники дополнительного финансирования и эффективнее задействовать текущие возможности бюджета [7].

Для каждой ветки из всей структуры органов власти субъекта, которые, в свою очередь, являются аналогом центрам финансовой ответственности бюджетной системы, необходимо поставить определённые долгосрочные цели, выделить зону ответственности и разработать соответствующие KPI. В процессе можно столкнуться с проблемой мотивации труда исполнителей, так как это является одной из значимых внутренних проблем любой организации труда [8]. Благодаря своевременному мониторингу KPI на базе анализа плана/факта, можно объективно оценивать степень вклада органов власти в социально -экономическую сферу субъекта. Это систематическая деятельность, которая ориентирована на отслеживание хода и результатов реализации поставленных задач [9]. В точной оценке выполнения поставленных задач поможет обратная связь граждан и общественных организаций в процессах государственного управления [10].

Методы и материалы исследования

Методом исследования являлся сравнительный анализ двух крупных регионов РФ, в частности Московская и Ростовская области с 2010 года по 2022 год. Данный анализ позволил понять, как развивалось бюджетирование в этом промежутке времени в данных регионах, и какие факторы могли способствовать данному развитию. Выбранные субъекты РФ сильно отличаются друг от друга по своей специфике, следовательно, им присущи разные векторы развития бюджетной системы внутри субъекта. В исследовании были задействованы следующие статистические данные: доходы и расходы консолидированных бюджетов, поступление налогов, численность населения, жилищный фонд, ВРП, инвестиции в основной капитал, мощность электростанций и производство электроэнергии, объём работ, выполненных по строительству, товарная структура экспорта и импорта, структура объема отгруженной продукции (работ, услуг) по виду экономической деятельности, производство основных видов продукции по федеральным округам. Показатели представлены на официальном сайте Росстата от 28.12.2023.⁵

Результаты и обсуждение

В предыдущем научном исследовании особенностей регионального бюджетного планирования в РФ [1], анализ начинался с рассмотрения доходных и расходных статей бюджета. При анализе необходимо понимать имеющиеся источники пополнения бюджета, а также на какие сферы идёт расходование бюджета. Оценим доходные статьи бюджетов. За 2010 год доходы консолидированных бюджетов регионов представлены в таблице 1.

В 2022 году доходы представлены в таблице 2.

Таблица 1. Доходы консолидированных бюджетов в 2010 г. (млн руб.)