Преобразование методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок

Размещено на http://www.allbest.ru/

Преобразование методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок

Проскуряков Александр Васильевич

Аннотация

Данная статья посвящена новациям методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок. Актуальность исследования внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок обусловлена необходимостью предотвращения коррупции, оптимизации расходов бюджетных средств и повышения эффективности государственных закупок. финансовый контроль государственный закупка

В статье автором изучены понятие и содержание внутреннего государственного финансового контроля; проанализированы методические основы внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок; определены современные нововведения в методических основах осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок; на основе анализа разработать предложения для дальнейших новаций в изучаемой сфере.

Особое внимание в статье исследователь обратил на то, что отсутствие полной информации о предварительном контроле в отношении ГФК, его особенностях и критериях составляет пробел в правовом регулировании, который может затруднить эффективное применение данного вида контроля в практической деятельности органов внутреннего ГФК в сфере государственных закупок. Для усиления роли органов внутреннего ГФК в системе управления бюджетными рисками, в частности, в сфере закупок, были предложено несколько преобразований, затрагивающих методические основы в исследуемой области.

Автор пришел к выводу, что предложенные меры позволят не только предупредить потенциальные риски, но и повысить общую дисциплину и ответственность в системе государственных закупок, тем самым укрепляя внутренний ГФК как современный, адаптивный и профилактически ориентированный механизм.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль; внутренний государственный финансовый контроль; государственные закупки; Федеральное казначейство; риск- ориентированный подход; цифровизация контроля закупок

Abstract

Proskuryakov Alexander Vasilievich Transformation of the methodological basis for the implementation of internal state financial control in the field of public procurement

This article is devoted to innovations in the methodological foundations of internal state financial control in the sphere of public procurement. The relevance of the study of internal state financial control in the sphere of public procurement is conditioned by the need to prevent corruption, optimize the expenditures of budgetary funds and increase the efficiency of public procurement.

In the article the author studied the concept and content of internal state financial control; analyzed the methodological foundations of internal state financial control in the sphere of public procurement; identified modern innovations in the methodological foundations of internal state financial control in the sphere of public procurement; on the basis of the analysis to develop proposals for further innovations in the studied sphere.

The researcher paid special attention in the article to the fact that the lack of complete information on the preliminary control of the SFC, its features and criteria constitutes a gap in the legal regulation, which may hinder the effective application of this type of control in the practical activities of internal SFC bodies in the field of public procurement. In order to strengthen the role of internal SFC bodies in the system of budget risk management, in particular, in the field of procurement, several transformations affecting the methodological foundations in the field under study were proposed.

The author concluded that the proposed measures will allow not only to prevent potential risks, but also to increase the overall discipline and responsibility in the public procurement system, thereby strengthening the internal SFC as a modern, adaptive and prevention-oriented mechanism.

Keywords: state financial control; internal state financial control; public procurement; Federal Treasury; risk-oriented approach; digitalization of procurement control

Введение

Актуальность исследования. С 2016 года после того как был упразднен Росфиннадзор в соответствии с президентским указом¹ и его функции в области финансово-бюджетного контроля были переданы Федеральному казначейству, этот орган начал свою деятельность как ключевой элемент внутреннего государственного финансового контроля в России. Работая в тесном сотрудничестве с Министерством финансов, Казначейство значительно улучшило законодательную базу и расширило методические основы. После 2020 года, согласно изменениям в Бюджетном кодексе, деятельность по внутреннему финансовому контролю была унифицирована и стандартизирована на федеральном уровне. В настоящее время семь федеральных стандартов ² регулируют и обеспечивают эффективное применение данных механизмов, включая процедуры в сфере государственных закупок. Между тем, по-прежнему остается актуальным изучение новаций методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок.

Цель исследования: проанализировать новации методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок.

Объект исследования: методические основы осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок.

Предмет исследования: современные тенденции развития методических основ осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок.

Методы и материалы

При подготовке и написании настоящей публикации автором применялись следующие методы: анализ, синтез, аналогия, моделирование, абстрагирование.

Для достижения данной цели в работе были поставлены следующие задачи:

• изучить понятие и содержание внутреннего государственного финансового контроля;

• проанализировать методические основы внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок;

• определить современные нововведения в методических основах осуществления внутреннего государственного финансового контроля в сфере государственных закупок;

• на основе анализа разработать предложения для дальнейших новаций в изучаемой сфере.

Различные аспекты управления рисками были рассмотрены в работах следующих исследователей: Ю.С. Нехайчука, М.А. Колядюка, В.А. Куринской, Н.В. Чебышевой [1], Е.М. Иго, С.В. Алексеевой [2], А.И. Лукашова [3], Л.В. Федотовой [4] и др.

Информационной базой исследования послужили научные труды отечественных исследователей, нормативно-правовые акты, методические материалы Федерального казначейства, аналитические данные, Интернет-ресурсы.

Результаты и обсуждения

История государственных закупок в России началась ещё в царские времена с заключения контрактов на строительство оборонительных сооружений и поставки необходимых товаров [5]. В современной России закупочная деятельность регулируется гражданским законодательством, основой для которой служат государственные и муниципальные контракты согласно п. 1 ст. 525 и п. 1 ст. 763 Гражданского кодекса³. В последние годы страна активно работает над созданием прозрачной и эффективной системы государственных закупок, которая бы отвечала международным нормам и стандартам.

Государственный финансовый контроль (далее -- ГФК) в сфере государственных закупок -- это меры контроля, осуществляемые соответствующими государственными органами для обеспечения эффективного и законного расходования бюджетных средств при проведении государственных и муниципальных закупок, направленные на предотвращение коррупции, финансовых нарушений и обеспечение максимальной экономии и эффективности расходования бюджетных средств [6].

В главе 26 Бюджетного кодекса РФ⁴ различаются два основных типа ГФК: внутренний и внешний. Внутренний контроль направлен на проверку исполнения бюджета и правильность использования государственных средств. Внешний контроль, в свою очередь, фокусируется на обнаружении нарушений в эффективности и результативности при проведении закупок. За внутренний контроль в области государственных закупок отвечают Федеральное казначейство и Федеральная антимонопольная служба России, причём ФАС вмешивается на определённых этапах, включающих рассмотрение жалоб участников торгов для поддержания конкуренции, одобрение закупок у единственного поставщика, координацию закупок по государственному заказу и управление реестром недобросовестных поставщиков.

Чтобы систематизировать процесс внутреннего ГФК за закупками товаров, выполнением работ и предоставлением услуг, необходимых для федеральных целей, Федеральное казначейство разработало комплекс методических рекомендаций ⁵ и специализированную Инструкцию.⁶

Данные документы направлены на помощь в применении единых стандартов и подходов в сфере контроля за осуществлением закупочных процедур.

С 2017 года функции внутреннего ГФК в Российской Федерации выполняет Министерство финансов, которое осуществляет выпуск информационных писем с разъяснениями, упрощающими работу и понимание законодательства, в частности, Федерального закона № 44-ФЗ, для закупщиков. В частности, можно назвать следующие методические рекомендации:

1. Методические рекомендации по составлению и представлению отчетности о результатах контроля.

2. Методические рекомендации по проведению проверок предоставления и (или) использования субсидий, предоставленных БУ, АУ, и оформлению результатов.

3. Методические рекомендации по проведению проверок предоставления и (или) использования межбюджетных трансфертов, и оформлению результатов.

4. Методические рекомендации по проведению проверок в сфере государственных закупок, и оформлению результатов.

5. Рекомендации по оценке отдельных действий объектов контроля, в том числе в случаях нецелевого, неэффективного и неправомерного использования бюджетных средств [7].

В России система внутреннего ГФК в сфере государственных закупок продолжает развиваться и улучшаться. В частности, российское правительство специальным распоряжением утвердило план действий по повышению эффективности использования бюджетных средств на период с 2019 по 2024 гг.⁷ Данная инициатива направлена на более строгий контроль за закупками товаров, работ и услуг, необходимых для государственных и муниципальных нужд. С начала пандемии в 2020 году процесс внутреннего ГФК в сфере государственных закупок функционирует в экстремальных условиях, что обуславливает необходимость в быстрых и эффективных изменениях законодательства для его адаптации к текущей ситуации.

Проанализировав аналитическую информацию, касающуюся внутреннего государственного финансового надзора в области закупок, было выявлено несколько перспективных аспектов этой деятельности для государственных структур. Рассмотрим подробнее выделенные направления:

Развитие риск-ориентированного подхода к внутреннему ГФК закупок.

На данный момент государственные финансовые органы активно используют риск-ориентированный подход в своей деятельности, особенно в области закупок. 01 июня 2021 года были разработаны два важных приказа Федерального казначейства: № 173⁸ и № 174.⁹

Они предусматривают идентификацию ключевых направлений контроля в бюджетной сфере, которые характеризуются высокой степенью риска. Методики, изложенные в них, включают анализ контрольной среды по шести категориям риска, основываясь на оценке критериев важности последствий нарушений и вероятности их возникновения.¹⁰ Согласно информации на сайте Федерального казначейства, реализация этой стратегии направлена на сосредоточение усилий на объектах и субъектах с наивысшими рисками для формирования инновационного подхода к государственному финансовому контролю и предотвращению и пресечению неправомерных действий, что, в свою очередь, повышает эффективность контрольных процессов.

25 декабря 2023 года был утвержден Федеральный закон № 625¹¹, который продлевает срок действия антикризисных мер в области государственных закупок, что позволит поставщикам и в 2024 году пользоваться уже знакомыми им формами поддержки. Однако, из-за того, что некоторые из этих мер не оправдали себя с точки зрения эффективности в сфере внутреннего ГФК, от них было решено отказаться на законодательном уровне [8].

Например, в 2023 году было внесено изменение, позволяющее региональным властям самостоятельно решать, когда проводить закупки у единственного поставщика. Однако анализ, проведенный Федеральной антимонопольной службой и Министерством финансов, выявил, что такая мера часто приводила к необоснованным тратам из бюджета из-за злоупотреблений на местах. В результате Правительство приняло решение вернуть себе прерогативу определять условия для таких закупок, чтобы контролировать бюджетные расходы более эффективно.

Цифровизация контроля закупок в Федеральном казначействе.

Повышение эффективности работы Федерального казначейства в последнее время тесно связано с активной цифровизацией и автоматизацией процессов контроля. Благодаря цифровой трансформации удалось перевести значительную часть контрольных операций в электронную среду. Вся деятельность по внутреннему финансовому контролю ведётся через единую цифровую платформу ГИИС «Электронный бюджет», которая охватывает все этапы -- от планирования до составления отчетов о выявленных нарушениях. В рамках этой системы подсистема «Финансовый контроль» тесно интегрирована не только с другими подсистемами «Электронного бюджета», но и с Единой информационной системой закупок¹², что позволяет эффективно собирать и использовать данные для риск-ориентированного планирования, а также бесперебойно передавать информацию о проверках и их результатах в государственные информационные системы, что обеспечивает прозрачность государственного аудита.

Отбор объектов для контрольной деятельности начиная с 2022 года происходит на основе риск-ориентированного подхода, предусмотренного в федеральном стандарте от 27.02.2020 № 208.¹³ В процессе выбора объектов и тем проверок используются цифровые инструменты для анализа возможных рисков. К примеру, функции «Анализ рисков» и «Паспорта объектов контроля» позволяют выявлять организации с высокими категориями риска, что направляет ресурсы казначейства на наиболее значимые для проверки объекты, что в свою очередь способствует более целенаправленной и результативной работе по контролю за расходованием государственных средств.

В подсистеме ЕИС «Мониторинг закупок» для контролеров созданы оптимизированные механизмы, направленные на эффективное планирование контрольных мероприятий. Среди этих механизмов, управляемых Единым информационным пространством, значатся инструменты как Риск-рейтинг и Категория риска, позволяющие детально анализировать данные о закупках и выводить рейтинги заказчиков и закупок на основе уровня рисков и признаков нарушений. Данные инструменты помогают определять приоритетные объекты для включения их в ежегодный план контрольных проверок. В настоящее время, по решениям высших органов власти или по обращениям граждан, помимо плановых, возможно проведение и внеплановых проверок. Результаты проверок анализируются на заседаниях контрольной комиссии, которая решает о необходимости устранения нарушений, о возмещении ущерба, а также о дополнительной передаче информации в соответствующие органы власти и контроля. Частично результаты могут включать составление протоколов об административных нарушениях [9].

Смещение акцентов внутреннего ГФК с постфактумного контроля на превентивный.

Наиболее актуальная цель органов внутреннего ГФК в сфере государственных закупок -- это повышение эффективности проверок путем перевода акцента с постфактумного контроля на превентивный (предварительный), на основе анализа рисков и предотвращения нарушений еще на начальных этапах.

В частности, возможности взаимодействия с заказчиками в части размещения ими дополнительной информации и документов, касающихся исполнения контрактов по изменению цены контракта, срока исполнения контракта, и в случае необходимости проведение внеплановых проверок или включения в план на следующий год заложены в электронном СМАРТ-контроле (контроллинг), который поможет переориентировать контроль на новый формат -- невидимый [10]. Создается основа для дополнительного формата взаимодействия между органом контроля и объектами контроля в виде консультаций, рекомендаций по сомнительным операциям (табл. 1).

Таблица 1

Технологические предпосылки и методологические основы внедрения СМАРТ-контроля в ГФК в сфере государственных закупок

Переход контрольных механизмов государства и муниципалитетов от постфактум проверок к предварительным действиям требует обновления нормативно-правовой базы и расширения списка контрольных методов. В этом направлении Минфин России и Федеральное казначейство разработали законопроект, направленный на модификацию Бюджетного кодекса для внедрения ведомственного проекта «Электронный смарт-контроль (контроллинг) и учет госфинансов», предусматривающий следующие методы контроля:

Авторы законопроекта выделяют метод «Анализ», который включает в себя детальное исследование законности финансово-хозяйственной деятельности через документальные проверки и наблюдение за их выполнением. Результаты такого анализа будут систематизированы и представлены в виде заключений, которые освещают причины и последствия выявленных нарушений.

Также предлагается метод «Наблюдение», который ориентирован на мониторинг и сбор данных от органов контроля. Данный тип контроля является профилактическим и позволяет предотвратить нарушения, стимулировать повышение финансовой дисциплины среди бюджетных организаций, к чему способствует и выдача предостережений на основе наблюдений.

Особую роль играет «Финансово-бюджетный контроллинг», который базируется на концепциях финансового доверия и цифровой зрелости. Данный метод предусматривает непрерывное и динамичное взаимодействие Федерального казначейства с участниками бюджетного процесса, исключая необходимость стационарных проверок. Вместо этого, участники декларируют готовность следовать рекомендациям контролирующего органа, что обеспечивает непосредственный доступ казначейства к первичной информации, позволяя фокусироваться на предотвращении нарушений и оптимизации бюджетных расходов [11].

Необходимо отметить, что в действующем Бюджетном кодексе Российской Федерации, несмотря на упоминание термина «предварительный контроль» в отношении ГФК, информация о его особенностях и критериях не раскрывается достаточно полно. Данный факт составляет пробел в правовом регулировании, который может затруднить эффективное применение данного вида контроля в практической деятельности органов внутреннего ГФК в сфере государственных закупок. В связи с выше сказанным и для усиления роли органов внутреннего ГФК в системе управления бюджетными рисками, в частности, в сфере государственных закупок, предлагается предпринять следующие шаги:

Во-первых, расширить полномочия данных органов, включив в их задачи проведение экспертно-аналитических действий и выдачу на основании их результатов предупреждений о возможных нарушениях и рисках в сфере государственных закупок.

Во-вторых, инициировать разработку предложений по изменению законодательства или проектов нормативных актов для предотвращения нецелесообразных трат в этой сфере.

Данные меры позволят не только предупредить потенциальные риски, но и усилить контроль за расходованием бюджетных средств, в том числе в сфере государственных закупок.

Таким образом, обозначенные новации предлагают переосмыслить внутренний ГФК в сфере государственных закупок, превращая его в современный, адаптивный и профилактически ориентированный процесс, способный эффективно реагировать на вызовы времени и обеспечивать высокую результативность в управлении бюджетными средствами.

Выводы

Анализ современных тенденций в области внутреннего ГФК в сфере государственных закупок выявил значительные новации, которые включают в себя:

1. Развитие риск-ориентированного подхода к ГФК закупок. Законодательство уже внедрило методики, позволяющие идентифицировать и контролировать высокорисковые направления в бюджетной сфере, что способствует предотвращению нарушений в сфере государственных закупок на ранних этапах.

2. Цифровизацию процесса контроля закупок. Использование цифровых инструментов для анализа рисков и отбора объектов контроля позволяет повысить целенаправленность и результативность внутреннего ГФК в сфере государственных закупок.

3. Смещение акцентов с постфактумного на превентивный контроль. Данное изменение направлено на усиление роли предварительных проверок на основе анализа рисков, что должно заметно улучшить эффективность контроля и обеспечить предупреждение нарушений в сфере государственных закупок.

Среди рекомендаций для дальнейшего улучшения внутреннего ГФК в сфере государственных закупок выделяются:

• необходимость расширения полномочий внутреннего ГФК для проведения аналитических и предупреждающих мероприятий в сфере государственных закупок;

• инициативы по изменению законодательства для предотвращения нецелесообразных трат и улучшения контроля за эффективностью расходования бюджетных средств в сфере государственных закупок.

Такие меры позволят не только предупредить потенциальные риски, но и повысить общую дисциплину и ответственность в системе государственных закупок, тем самым укрепляя внутренний ГФК как современный, адаптивный и профилактически ориентированный механизм.

Литература

1. Нехайчук, Ю.С. Внутренний государственный финансовый контроль как фактор обеспечения экономической безопасности / Ю.С. Нехайчук, М.А. Колядюк, А. Куринская, Н.В. Чебышева // Экономика и предпринимательство. 2022. № 4(141). С. 47-51. DOI 10.34925/EIP.2022.141.4.006. EDN ZIIDTD.

2. Иго, Е.М. Внутренний государственный финансовый контроль: приоритеты развития / Е.М. Иго, С.В. Алексеева // Журнал Бюджет. 2022. № 7(235). 45-47. EDN JZYCOJ.

3. Лукашов, А.И. Формирование системы оценки результативности государственного финансового контроля в Российской Федерации / А.И. Лукашов // Экономика. Налоги. Право. 2023. Т. 16, № 3. С. 76-88. DOI 10.26794/1999-849X- 2023-16-3-76-88. EDN RUKADN.

4. Федотова, Л.В. Внутренний государственный финансовый контроль в условиях федеральных стандартов: проблемы и пути их решения / Л.В. Федотова // Финконтроль. 2021. № 3(25). С. 69-72. EDN WZXIKL.

5. Папко, А.А. Государственные закупки: внедрение Федеральной контрактной системы на государственных предприятиях / А.А. Папко // Инновации. Наука. Образование. 2021. № 46. С. 1256-1262. EDN CXWIFB.

6. Садовничая, И.О. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль: актуальные вопросы и перспективы / И.О. Садовничая // Самоуправление. 2023. № 1(134). С. 811-813. EDN APEZCL.

7. Голунова, И.Г. Казначейский контроль в сфере государственных закупок / И.Г. Голунова // Журнал Бюджет. 2022. № 1(229). С. 49-51. EDN ZRCINU.

8. Савина, Н.В. Риск-ориентированный внешний и внутренний государственный финансовый контроль: общее и частное в подходах к осуществлению / Н.В. Савина, Ю.С. Пипия // Бухучет в здравоохранении. 2021. № 5. С. 25-35. DOI 10.33920/med-17-2105-03. EDN UCQRQF.

9. Симонов, Р.М. Казначейский контроль в сфере государственных закупок / Р.М. Симонов // Налоги и финансовое право. 2022. № 8. С. 138-144. EDN NKITHI.

10. Тишаков, Р.М. Противодействие коррупции при осуществлении государственных и муниципальных закупок / Р.М. Тишаков // Теория права и межгосударственных отношений. 2022. Т. 2, № 9(21). С. 124-127. EDN SQVUAK.

11. Сигунова, Т.А. Проблемы финансового контроля в системе государственных закупок / Т.А. Сигунова // Modern Economy Success. 2021. № 1. С. 141146. EDN JUJBKB.

Размещено на Allbest.ru