Необхідність підвищення ефективності використання бюджетних коштів при проведенні тендерів в умовах воєнного стану

Размещено на http://www.allbest.ru/

Необхідність підвищення ефективності використання бюджетних коштів при проведенні тендерів в умовах воєнного стану

Карлін Микола, доктор економічних наук, професор, Волинський національний університет імені Лесі Українки,

професор кафедри фінансів, м. Луцьк;

Артур Больчук, аспірант кафедри фінансів Волинський національний університет імені Лесі Українки, м. Луцьк;

В статті розкрито особливості публічних закупівель в системі публічних фінансів України; проаналізовані особливості здійснення публічних закупівель в Україні та їх відповідність вимогам ЄС, а також чинники, які впливають на їх ефективність; досліджені проблеми, які існують в Україні при проведенні тендерних закупівель в умовах воєнного часу; виявлено шляхи подолання недоліків у проведенні публічних закупівель в сучасних умовах.

В умовах вторгнення Росії в Україну в 2022 р. наша країна зазнала значних економічних втрат, що вимагає суттєвої економії бюджетних витрат. Бюджет 2022 року вдалося виконати завдячуючи допомозі зарубіжних партнерів, але багато закупівель були відмінені через перенаправлення коштів на закупівлю озброєння та військової техніки. Як ніколи гостро постало питання підвищення ефективності використання бюджетних коштів, в тому числі через удосконалення тендерних закупівель щоб мінімізувати корупцію при їх проведенні. У 2023 р. ситуація у використанні бюджетних коштів частково покращилася, що дало можливість ширше використовувати тендерні закупівлі, зокрема, при закупівлях продуктів харчування та речового майна для силових структур. Водночас, рівень корупції при їх здійсненні суттєво не зменшився. Це вимагає значного реформування тендерного законодавства та покращення роботи державних контролюючих структур. Крім того, важливо посилити роль громадськості при проведенні публічних закупівель на всіх рівнях, в тому числі й для потреб оборони. Практика їх проведення в 2022 р. показала, як тільки публічні закупівлі пішли в обхід системи Prozorro, ціни на багато товарів, робіт і послуг різко зросли у порівнянні з цінами на вільному ринку. Насамперед, це проявилося при проведенні закупівель товарів і послуг з боку відповідних структур Міністерства оборони України, які прикривалися грифом «таємно». Під тиском громадськості та міжнародних спонсорів українська влада була змушена частково розкрити систему публічних закупівель в цьому Міністерстві, але суттєвого підвищення їх ефективності поки не вдалося досягти. Тому наступним кроком повинен стати суттєвий перегляд тендерного законодавства та максимального відкриття матеріалів публічних закупівель для громадськості. Інакше Україна не зможе отримати значні закордонні інвестиції для відбудови країни після війни.

Ключові слова: публічні закупівлі, бюджетні кошти, система Prozorro, тендерна процедура, корупція, стратегія фінансування, фінансове управління, воєнний стан.

Karlin Mykola, Doctor of economics, Professor, Lesya Ukrainka Volyn National University

Lutsk

Bolchuk Artur, PhD's degree student specialty 072 Finance, banking and insurance Lesya Ukrainka Volyn National University,

Lutsk

THE NEED TO INCREASE THE EFFICIENCY OF USING BUDGET FUNDS WHEN CONDUCTING TENDERING UNDER THE CONDITIONS OF THE STATE OF

MARTIAL

The article reveals the peculiarities of public procurement in the public finance system of Ukraine; analyzed features of public procurement in Ukraine and their compliance with EU requirements, as well as factors affecting their effectiveness; investigated the problems that exist in Ukraine when conducting tender purchases in wartime conditions; identified ways to overcome shortcomings in conducting public procurement in modern conditions.

In the event of Russia's invasion of Ukraine in 2022, our country has suffered significant economic losses, which requires significant budget savings. The 2022 budget was met thanks to the help of foreign partners, but many purchases were canceled due to the redirection of funds for the purchase of weapons and military equipment. The question of increasing the efficiency of the use of budget funds has become more acute than ever, including through the improvement of tender purchases in order to minimize corruption during their implementation. In 2023, the situation in the use of budget funds partially improved, which made it possible to use tender procurement more widely, in particular, in the procurement of food products and property for law enforcement agencies. At the same time, the level of corruption during their implementation did not decrease significantly. This requires a significant reform of tender legislation and improvement of the work of state control structures. In addition, it is important to strengthen the role of the public in conducting public procurement at all levels, including for defense needs. The practice of conducting them in 2022 showed that as soon as public procurement bypassed the Prozorro system, prices for many goods, works and services rose sharply compared to prices on the free market. First of all, this was manifested in the procurement of goods and services by the relevant structures of the Ministry of Defense of Ukraine, which were disguised as "secret". Under the pressure of the public and international sponsors, the Ukrainian authorities were forced to partially open the system of public procurement in this Ministry, but it was not possible to achieve a significant increase in their effectiveness. Therefore, the next step should be a substantial revision of the tender legislation and maximum opening of public procurement materials to the public. Otherwise, Ukraine will not be able to receive significant foreign investments for the reconstruction of the country after the war.

Key words: public procurement, budget funds, Prozorro system, tender procedure, corruption, financing strategy, financial management, martial law.

Постановка проблеми

публічна закупівля тендерний

У 2022-2023 рр. перед Українською державою, як ніколи, постало питання економії коштів для забезпечення військових потреб та життєдіяльності громадян пропри всі корупційні ризики, які існують в Україні, зокрема, в публічних закупівлях. Корупція, як вказують експерти, це лише частина проблем закупівельної сфери, хоча неефективне витрачання коштів не завжди помітне, але втрати, що вони спричиняють державі і громадянам, є колосальними. Безперечно, корупційні ризики присутні завжди і виявити неефективне використання публічних коштів досить складно. Слід зазначити, що електронна система Prozorro недосконала в плані ефективності використання коштів, хоча призначена саме для цього. Вона більше спрямована на виявлення антикорупційної складової, що поки не завжди вдається зробити.

Як відомо, тендерний процес поділяється на декілька етапів: підготовка тендерної документації; оголошення проведення закупівлі; визначення переможця; підписання контракту. Натомість, найважливішим етапом при проведенні будь яких закупівель є визначення доцільності та ефективності даного процесу, а також врахування життєвого циклу куплених товарі чи послуг. Дуже прикро, що в більшості випадків все зводиться лише до етапу тендерної процедури. Досить часто й інші етапи цього циклу залишаються поза увагою. Наприклад, питання доцільності закупівель (чи варто закуповувати конкретну послугу, чи товар, обладнання чи сировину саме зараз).

Також залишається актуальним питання обрання найкращого рішення. Для прикладу можна купити економний автомобіль або електрокар середнього класу для працівників університету, замість дорого вартісного позашляховика з великим об'ємом двигуна. Подібні ситуації виникають не лише в закупівлях автівок. На жаль, в багатьох випадках рішення щодо оголошення тендеру приймається без оцінки доцільності закупівлі, а також ефективності обраного підходу. В масштабах країни це призводить до неефективного споживання та надмірного витрачання сотень мільйонів бюджетних коштів, що недопустимо в умовах воєнного стану. Тому важливо розробити механізм підвищення ефективності публічних закупівель в умовах воєнного стану, який би мінімізував корупційні ризики при їх проведенні. Цього поки не вдається досягнути, про що, зокрема, свідчать масові порушення при тендерних закупівлях, що здійснює Міністерство оборони України.

Аналіз останніх досліджень, у яких започатковано вирішення проблеми. За кордоном та в Україні питанням підвищення ефективності публічних закупівель займається не так багато вчених, як хотілося б. Серед дослідників вказаної проблеми слід зазначити таких як: Бойєр А, Кириленко О., Конашук Н., Куценко Т., Книжников О., Мірошниченко І., Никифоров П., Проць Н., Синютка Т., Стащук О., Ткач., Шаппер Р., Яременко С. та інші. Серед чиновників, вивченням даного питання активно займається міністерша економіки Н. Бігун, публікуючи статті в інтернет-виданні: «Українська правда», а також керівники Державного підприємства «Прозорро». Натомість, в Україні поки недостатньо уваги приділяється особливостям здійснення публічних закупівель відповідно до стандартів ЄС та вивченню досвіду країн Вишеградської групи (Польщі, Угорщини, Чехії та Словаччини), які мають подібну до української структуру економіки. Поглиблений аналіз досвіду країн Вишеградської групи у проведенні та фінансуванні публічних закупівель дозволить виявити ефективні підходи для їх здійснення й в Україні, оскільки основним завданням реформування сфери публічних закупівель у нашій країні є запровадження ефективної системи їх фінансування відповідно до принципів, які вже застосовуються вказаними країнами ЄС. В Україні важливо враховувати й той факт, що країни Вишеградської групи розглядають публічні закупівлі як інструмент не лише для задоволення поточної діяльності органів державного управління, а й для реалізації соціальної та екологічної політики. Натомість проблемою в Україні є те, що у нас при фінансуванні публічних закупівель домінують цінові критерії, які належним чином не націлюють замовників на придбання «зелених» товарів та послуг. Зокрема, з 2017 року в Україні працює Закон "Про запровадження нових інвестиційних можливостей, гарантування прав та законних інтересів суб'єктів підприємницької діяльності для проведення масштабної енергомодернізації», який розроблено за ініціативи Мінекономіки України та спрямований на залучення енергосервісних компаній для проведення енергомодернізації будівель і споруд. Проте, «зелених» закупівель подібного плану в Україні практично не проводиться.

Мета та завдання дослідження. Все вище згадане свідчить про необхідність визначення шляхів підвищення ефективності витрат коштів платників податків та максимальну оптимізацію видатків бюджету (в тому числі на публічні закупівлі), незважаючи на зовнішні інвестиції. Відповідно до зазначеної мети, важливо вирішити наступні завдання: дослідити шляхи досягнення максимальної ефективності при проведенні публічних закупівель, проаналізувати кожен з етапів їх проведення та підготовки тендерної документації, запровадження ініціативи щодо внесення змін до законодавства та адаптація його до норм ЄС, розробки стратегії фінансування публічних видатків, яка враховуватиме особливості воєнного стану в Україні. Ця стратегія повинна визначати пріоритети видатків, а також джерела фінансування, такі як залучення зовнішніх кредитів, мобілізація внутрішніх ресурсів та ефективне використання існуючих бюджетних коштів, виділення пріоритетних видатків в умовах воєнного стану. Це можуть бути витрати на забезпечення обороноздатності, утримання армії та внутрішніх сил безпеки, підтримку постраждалих місцевих громад та інфраструктури, а також економічне відновлення після завершення війни Росії проти України.

Виклад основного матеріалу. Як показує практика, усі країни ЄС, які застосували досить жорсткі законодавчі вимоги та запровадили максимально доцільні з економічної точки зору методи участі в публічних закупівлях досягли досить великого успіху на шляху досягнення фінансової ефективності [1]. Тому однією з головних метою фінансового управління в умовах воєнного стану в Україні є ефективне використання бюджетних коштів для забезпечення національної безпеки, оборони та реагування на економічні виклики, які виникають у цей період. Для цього потрібно вирішити декілька завдань, які слід вирішити для досягнення цієї мети. Насамперед, треба розробити відповідну стратегію фінансування: Україна повинна розробити чітку стратегію фінансування, яка враховуватиме особливості воєнного стану. Ця стратегія повинна визначати пріоритети видатків, а також джерела фінансування, такі як залучення зовнішніх кредитів, мобілізація внутрішніх ресурсів та ефективне використання існуючих бюджетних коштів.

Наступне завдання полягає у підвищенні ефективності управління: в умовах воєнного стану важливо забезпечити ефективну систему управління бюджетними коштами. Це охоплює впровадження ефективних механізмів контролю та моніторингу видатків, запобігання корупції та зловживань, а також підвищення прозорості та відповідальності у витрачанні коштів [2].

Україна також повинна визначити пріоритетні напрямки видатків в умовах воєнного стану. Це можуть бути витрати на забезпечення обороноздатності, утримання армії та внутрішніх сил безпеки, підтримку постраждалих місцевих громад та інфраструктури, а також економічне відновлення після завершення конфлікту.

Важливим завданням стратегії фінансування є розробка механізму залучення зовнішніх ресурсів: Україні доцільно розглянути можливості залучення зовнішніх ресурсів для фінансування воєнних потреб. Це може включати кредити від міжнародних фінансових установ, допомогу від союзників та партнерів, а також залучення інвестицій для розвитку галузей, пов'язаних з національною безпекою[3].

Загалом, в умовах війни Росії проти України особливо важливо мати чітку стратегію фінансового управління, щоб забезпечити оптимальне використання ресурсів і забезпечити ефективне функціонування економіки.

Аби покращити ефективність публічних закупівель, необхідно зробити детальний аналіз доцільності проведення процедури закупівлі. Разом з тим, слід залучати незалежних експертів для проведення консультацій та аудиту ефективності використання бюджетних коштів, як підрядників без застосування процедури електронних торгів, які змогли б працювати разом з тендерним відділом замовника над конкретною закупівлею. Особливо, коли мова іде про значні суми коштів платників податків [4]. Тільки раціональний та системний підхід дасть змогу прийти до зважених рішень щодо ефективного використання фінансування в широкому розумінні та за конкретним спрямуванням. В умовах війни Росії проти України це конче необхідно. Не варто залишати без уваги й зміни в законодавстві щодо публічних закупівель, які були здійснені під час дії воєнного стану.

Після впровадження воєнного стану в країні чинності набрали Постанова КМУ № 169 та Постанова КМУ № 185. Такі постанови є зі змінами, що до них вносилися, врегулювали роботу державних замовників системи Prozorro [5]. Задля роз'яснення деяких питань щодо закупівель під час воєнного стану Мінекономіки підготували наступні листи-роз'яснення:

1. № 3304-04_9225-06 від 04.03.2022;

2. № 3304-04/9472-06 від 09.03.2022;

3. № 3304-04/16796-06 від 22.04.2022;

4. № 3323-04/42505-06 від 27.06.2022;

5. № 3323-04/50213-06, Додаток від 19.07.2022.

Відповідно до Постанови № 169 перед здійсненням закупівель замовник має затвердити перелік та обсяги необхідних закупівель товарів, робіт і послуг. Рекомендуємо вносити в цей перелік тільки те, що дійсно необхідно вашій організації під час воєнного стану. Закупівлі, в яких немає нагальної потреби, краще відкласти і провести вже після перемоги, відповідно до процедур, які передбачені ЗУ “Про публічні закупівлі”.

За нормами Постанови № 169 закупівлі незалежно від очікуваної вартості та виду не додаються до річного плану. Такі закупівлі не плюсуються за кодом ДК із закупівлями проведеними згідно норм ЗУ “Про публічні закупівлі”.

Замовник може здійснювати закупівлі, вартість яких є меншою 50 тис. грн шляхом:

• використання порядку проведення спрощених закупівель згідно змін до Наказу № 10 Дії “ПРОЗОРРО”;

• використання електронного каталогу (кошик/запит ціни пропозиції);

• проведення закупівлі без використання електронної системи.

Замовники електронної системи, крім тих, що визначенні ч. 9 ст. 3 ЗУ “Про публічні закупівлі” та тих, що працюють за Постановою № 185, здійснюють публічні закупівлі, вартість яких дорівнює або перевищує 50 тис. грн, із застосуванням електронного каталогу (кошик/запит ціни пропозиції) або порядку проведення спрощених закупівель, встановленого ЗУ “Про публічні закупівлі”. Водночас, такі закупівлі можуть здійснюватися без використання електронної системи за наявності підстав визначених постановою. Їх перелік можна переглянути в змінах до Постанови № 169. Водночас зауважимо, що використання таких підстав має бути документально підтверджено замовником. Наприклад, внутрішніми документами (наказом, розпорядженням, доповідною/службовою запискою, протоколом тощо) або зовнішніми документами (листом військової адміністрації'/військового командування, чи компетентних органів влади, установ, підприємств, організацій тощо). Важливо, що Постанова КМУ № 169 використовується без граничної межі по вартості закупівель.

Правила використання електронного каталогу в умовах воєнного стану (якщо замовник керується нормами Постанови 169) є наступними:

• закупівлі до 200 тисяч можуть проводитися будь яким способом (закупівля через кошик або шляхом оголошення запиту ціни пропозиції)

• закупівлі від 200 тисяч обов'язково проводяться шляхом запиту ціни пропозиції якщо в профілі товару є дві чи більше пропозиції від постачальників. Якщо пропозиція одна - можна закуповувати напряму через кошик без верхнього обмеження по сумі.

Організації з категорією “Замовник, що здійснює закупівлі для потреб оборони”, а також інші замовники, визначені Міністерством оборони України, зараз не мають технічної можливості оприлюднювати плани та закупівлі в системі Prozorro. Відповідно до рішення Міноборони, до закінчення воєнного стану вся інформація про таких замовників та їх закупівлі в електронній системі буде прихована. Інформація про закупівлі стане публічною, як і раніше, після завершення воєнного стану [6]. Загалом, все це вимагає значного реформування тендерного законодавства та покращення роботи державних контролюючих структур. Також важливо посилити роль громадськості при проведенні публічних закупівель на всіх рівнях, в тому числі й для потреб оборони. Крім того, важливо використати досвід Польщі, де за виявлення змов передбачене не тільки адміністративне, а й кримінальне покарання та довічна заборона на право здійснення участі в закупівлі [7]. Інакше Україна не зможе отримати значні закордонні інвестиції для відбудови країни після війни.

Висновки і пропозиції

Головною метою фінансового управління в умовах воєнного стану в Україні є ефективне використання бюджетних коштів для забезпечення національної безпеки, оборони та реагування на економічні виклики, які виникають у цей період. Для цього потрібно вирішити декілька завдань, які слід вирішити для досягнення цієї мети. Насамперед треба розробити відповідну стратегію фінансування та реформувати належним чином законодавство з проведення публічних закупівель.

Під час війни Росії проти України зміни в законодавстві призвели до спрощення участі в закупівлях та забезпечили оперативність в прийнятті рішень і покупки необхідного, насамперед, для потреб оборони. Водночас, як свідчать публікації у ЗМІ незалежних експертів, широка громадськість стикається з фактом приховання інформації та послаблення контролю з боку державних контролюючих органів за проведенням масштабних закупівель на сотні мільярдів гривень, які могли бути вкраденими з оборонного бюджету. Дана модель проведення закупівель веде до низької ефективності публічних закупівель та породжує ще більше корупційних ризиків, ніж довоєнна. Тому варто попрацювати над вирішенням даної проблеми та розробити ефективну модель управління державними та залученими коштами у вигляді допомоги або позики. Одним із варіантів вирішення даної проблеми могло б стати залучення до контролю за оборонними закупівлями представників незалежних громадських структур.

В Україні необхідно ширше застосовувати досвід країн ЄС, насамперед країн Вишеградської групи, щодо проведення публічних закупівель на всіх рівнях та організації відповідного контролю за ними. Зокрема, пропонується перейняти досвід Польщі з впровадження механізму фінансового контролю з відповідними заходами покарання, що приведе до мінімізації корупційних ризиків в Україні, в тому числі під час дії воєнного часу.

Джерела та література

1. Цибульник Н. Ю. Досвід країн ЄС щодо здійснення публічних закупівель. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. Одеса: МГУ. 2017. № 28. С. 94-99.

2. Бігун Н. Не тільки корупція. Що лишається в тіні тендерів і як з цим боротися? URL: https://www.epravda.com.ua/columns/2022/09/15/691534/ (дата звернення 05.04.2023)

3. Воєнна економіка - нормативні документи. URL: https://www.me.gov.ua/Documents/List?lang=uk- UA&id=1a1ed9e8-ce27-4efd-82d4-5137836dbdec&tag=VonnaEkonomika-BroniuvanniaPratsivnikiv (дата звернення

05.04.2023)

4. Бігун Н. Як Prozorro адаптується до умов воєнного часу. URL: https://www.epravda.com.ua/columns/2022/10/27/693107/ (дата звернення 05.04.2023)

5. Веб-сайт Кабінету міністрів України. Постанова №169. URL: https://www.kmu.gov.ua/npasearch

6. Веб-сайт Міністерства оборони України. URL: https://www.mil.gov.ua/

7. Яременко С. Контроль публічних закупівель. Досвід Польщі для України. URL:

https://dozorro.org/derzhkontrol (дата звернення 05.04.2023)

8. Карлін М.І.. ОСОБЛИВОСТІ ЗДІЙСНЕННЯ ТА ФІНАНСУВАННЯ ПУБЛІЧНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ У КРАЇНАХ ВИШЕГРАДСЬОЇ ГРУП В СУЧАСНИХ УМОВАХ . Економічний форум, 2022. № і(3),.116-124. https://doi.org/10.36910/6775-2308-8559-2021-3-17 (дата звернення 05.04.2023)

9. Staschuk, O., Borysiuk, O., & Prots, N. . ПУБЛІЧНІ ЗАКУПІВЛІ ТА ЇХ РОЛЬ В УДОСКОНАЛЕННІ ПУБЛІЧНИХ ФІНАНСІВ УКРАЇНИ. Економічний часопис Волинського національного університету імені Лесі Українки, 2022. № 3(31), 37-43. https://doi.org/10.29038/2786-4618-2022-03-37-43 (дата звернення 05.04.2023)

10. Stashchuk, O. і Prots, N. ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ ЗДІЙСНЕННЯ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ ПУБЛІЧНИХ ЗАКУПІВЕЛЬ В УКРАЇНІ. Економічний часопис Волинського національного університету імені Лесі Українки, 2021. № 2, 79-86. DOI:https://doi.org/10.29038/2786-4618-2021-02-79-86 (дата звернення 05.04.2023)

References