Роль державного фінансового контролю у відбудові економіки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль державного фінансового контролю у відбудові економіки України

О.А. Шевчук,

О.В. Шевчук,

К.В. Риженкова,

М.О. Чмерук,

М.О. Мещеряков

O. Shevchuk,

Doctor of Economic Sciences, Professor, Kyiv National Economic University named after Vadym Hetman, Kyiv, Ukraine

O. Shevchuk,

PhD in Economics, Associate Professor, Kyiv National Economic University named after Vadym Hetmany, Kyiv, Ukraine

K. Ryzhenkova,

Director of the Transfer Pricing Department, State Tax Service of Ukraine

M. Chmeruk,

Head of the Central Interregional Department of the State Tax Service of Ukraine for work with large taxpayers, State Tax Service of Ukraine

M. Meshcheryakov,

Postgraduate Student of the Research Institute of Public Law

THE ROLE OF STATE FINANCIAL CONTROL IN THE RECONSTRUCTION OF UKRAINE'S ECONOMY

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями

державний фінансовий контроль економіка

За оцінками Мінекономіки і KSE Institute станом на березень 2024 року, загальні втрати економіки України внаслідок воєнних дій з урахуванням як прямих так і непрямих втрат (падіння ВВП, припинення інвестицій, відтік робочої сили, додаткові витрати на оборону та соціальну підтримку тощо) складають від $543 млрд до $600 млрд. [1] Для відновлення економіки України потрібні великі фінансові зусилля на глобальному рівні. Задля прозорого і підзвітного використання цих коштів Україна має удосконалити систему державного фінансового контролю (ДФК) та створити систему моніторингу за використанням коштів. Повноцінне виконання ДФК свого функціонального призначення можливе лише за умови реального створення його дієвої системи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематикою державного фінансового контролю в Україні в усіх його проявах займались такі вітчизняні вчені, як О. Барановський, І. Басанцов, В. Дяченко, К. Захаров, І. Іванова В. Піхоцький, П. Петренко, В. Поліщук, Н. Шевченко та ін. Високо оцінюючи внесок дослідників у висвітлення теоретико -методологічних засад і практичних аспектів організації державного фінансового контролю, маємо, однак, зазначити, що на сьогодні питанням побудови цілісної системи державного фінансового контролю належна увага не приділяється, що негативно позначається на його організації, спричиняючи недостатнє розмежування функцій органів контролю і неналежну координацію й дублювання їхньої діяльності, неадекватний рівень реагування на результати контрольних заходів, а отже, неналежну ефективність роботи державних контролерів.

За допомогою системного і структурно-функціонального підходу розроблені концептуальні засади і практичні рекомендації з формування системи державного фінансового контролю в Україні.

Для ефективного проведення єдиної державної фінансової політики фінансові органи державної влади мають функціонувати як система, так саме системний підхід дозволяє вплести державний фінансовий контроль у живу тканину соціально-економічного життя суспільства, аналізувати і враховувати всі значущі чинники розвитку економіки країни, кваліфіковано оцінювати і прогнозувати наслідки рішень, що зачіпають фінансово -

матеріальну сферу. Системний підхід до державного фінансового контролю передбачає, насамперед, пошук шляхів конструктивної взаємодії

контрольних органів різних рівнів, законодавче забезпечення їх організації і функціонування, єдину методологію спільної діяльності, створення єдиного інформаційного простору.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є обґрунтування ролі державного фінансового контролю у відбудові економіки України та розробці пропозицій щодо формування цілісної системи державного фінансового контролю.

Виклад основного матеріалу дослідження

Рада Європейського Союзу 28 лютого схвалила середньостроковий перегляд бюджету до 2027 року, який передбачає заснування механізму Ukraine Facility - чотирирічного плану допомоги Україні на 50 мільярдів євро для підтримки економічного розвитку та відновлення України, в межах якого наша країна отримуватиме фінансову допомогу "на основі спільно узгоджених планів і пріоритетів" українського уряду та Єврокомісії. Однією з ключових вимог цієї програми є забезпечення прозорого і підзвітного використання цих коштів, зокрема контроль має здійснюватись від ЄС Радою аудиторів (Board of Auditors), від України - Держаудитслужбою та Рахунковою палатою.

Однак, в Україні досі відсутня єдина система державного фінансового контролю, що негативно позначається на результативності і ефективності цього різновиду контрольної діяльності. Відтак потребою сьогодення є формування дієвої системи державного фінансового контролю. Сьогодні доволі важливим і актуальним є питання розбудови і становлення цілісної системи державного фінансового контролю в Україні, без вирішення якого неможливо забезпечити відновлення економіки країни, поступальний соціально-економічний розвиток, реальне реформування бюджетної системи та системи соціального забезпечення, розв'язання нагальних потреб у різних сферах життєдіяльності держави, ефективне використання державної власності, становлення в Україні громадянського суспільства. Не менш важливим є й забезпечення дотримання національних фінансових інтересів і прав економічних агентів.

У грудні 2023 року був оприлюднений Моніторинговий звіт програми SIGMA «Державне управління в Україні» [2] де зокрема проаналізовано функціонування внутрішнього та зовнішнього ДФК (табл.1).

Таблиця 1. Індикатори функціонування внутрішнього та зовнішнього ДФК в Україні

Аналізуючи індикатори функціонування внутрішнього ДФК в Україні варто відмітити позитивну тенденцію, яка обумовлена створенням законодавчої та операційної рамки внутрішнього контролю, зокрема прийняттям Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2022--2025 роки та плану заходів з її реалізації [3]. Однак відсутній сталий зв'язок між реформами внутрішнього контролю та реформами управління бюджетом. Незважаючи на повноту нормативно- правової та операційної рамки та наявність деяких важливих елементів, що підтримують належну систему внутрішнього контролю, її ефективне впровадження в установах державного сектору все ще відстає в сфері делегування в рамках управлінської підзвітності та управління ризиками.

Функція внутрішнього аудиту керується пакетом національних стандартів внутрішнього аудиту та кодексу етики, які здебільшого узгоджені з міжнародними стандартами, встановленими Інститутом внутрішніх аудиторів, що охоплюють основні аспекти, як то незалежна та об'єктивна роль функції внутрішнього аудиту, механізми звітування, організаційні вимоги та вимоги до ефективності.

Практичне функціонування внутрішнього аудиту в цілому відповідає вимогам, встановленим законодавчою базою та національними стандартами внутрішнього аудиту. Звіти готуються відповідно до основних вимог, хоча рекомендації фактично не пов'язані з фактами, виявленими під час аудитів. Охоплення різними видами аудиту має позитивну динаміку. Однак його можна покращити, додавши більше системних цільових аудитів з таких аспектів, як результативність та інформаційні технології, проведення горизонтальних аудитів з метою усунення наскрізних ризиків у державному секторі або поєднання різних аудиторських дисциплін в одному аудиті.

У звіті SIGMA «Державне управління в Україні» відмічено, що низьке значення індикатора ««Незалежність вищої аудиторської установи» зумовлене відсутністю в Конституції положень щодо незалежності Рахункової палати України (РПУ), контролю органів виконавчої влади за її бюджетом та обмеженими повноваженнями. На значення індикатора також вплинуло низьке сприйняття населенням незалежності РПУ. Загалом РПУ проводить переважно аудити, орієнтовані на комплаєнс, з елементами перевірок і не надає висновку щодо фінансових звітів за результатами своїх фінансових аудитів суб'єктів державного сектору. Останні оновлення методології аудиту, які все ще перебувають на початковій стадії впровадження, демонструють її потенційне вдосконалення та майбутнє узгодження з міжнародними стандартами. Відсутній системний інституціоналізований процес реагування Верховної ради України на звіти про аудит чи виконання рекомендацій, але відповідні комітети обговорюють звіти та видають рекомендації, коли вважають за необхідне. Усі рекомендації РПУ були прийняті суб'єктами аудиту, і рівень впровадження є високим, хоча й під час війни у 2022 році спостерігалося падіння.

Можна з впевненістю стверджувати, що нині організація формування системи ДФК в Україні є незадовільною, що зумовлено негативним впливом численних об'єктивних і суб'єктивних чинників. Так, серед найбільш проблемних питань у цій сфері те, що в наявності не лише розрізненість зовнішнього і внутрішнього ДФК, їх відомча закритість, а й штучне протиставлення різних контролюючих органів на фоні відсутності однозначного тлумачення їх повноважень і належної узгодженості і координації дій. Це в свою чергу, на наш погляд, спричиняє:

- протиріччя між декларованою державою політикою щодо фінансового контролю, статус-кво в цій сфері, об'єктивною потребою суспільства в більш повній реалізації ДФК своїх функцій, підвищенні його ролі в соціально - економічних перетвореннях;

- функціональну і змістовну роздрібненість, дублювання функцій різних контролюючих у сфері ДФК, що спричиняє нераціональне використання бюджетних коштів на їх утримання, породжує конкуренцію між ними (прагнення розширити повноваження, збільшити штати, фінансове і матеріальне забезпечення), знижує дієвість контролю за обґрунтованістю бюджетної політики, законністю і ефективністю формування бюджетів і використання бюджетних коштів;

- недостатню співпрацю органів державного відомчого та незалежного фінансового контролю, координацію їх дій, відсутність механізму зворотного зв'язку, що гальмує формування їх повноцінної системи;

- превалювання в діяльності контролюючих органів наступного контролю;

- невиконання органами ДФК політикозабезпечувальної, аналітичної, правоохоронної і антикорупційної функцій, що значною мірою зумовлює недосконалість сучасної політики держави в сфері ДФК, недостатній рівень його транспарентності, величезний рівень корупції, а відтак і тіньової економіки в нашій країні;

- нерозвиненість незалежного ДФК дохідної частини державного і місцевих бюджетів, неправомірність покладення цієї функції на державну податкову службу, що зумовлює зростання втрат бюджету, непрозорість формування бюджетних доходів, відсутність незалежного фінансового контролю за цією дуже важливою для життєдіяльності держави сферою.

Внаслідок істотних відмінностей в організації контролю і застосуванні відповідних санкцій говорити про сьогоденне існування системи ДФК в Україні не доводиться. Радше можна констатувати наявність певної сукупності розрізнених і вкрай слабо пов'язаних між собою органів ДФК. Відтак, система ДФК (хоча, на нашу думку, системи в класичному розумінні досі не існує - О.Ш.), яка побудована в Україні, не забезпечує на належному рівні фінансово-бюджетну дисципліну як загалом в державі, так і на регіональному рівні зокрема [4].

Розмежування сфер діяльності контролюючих органів супроводжується численними колізіями, що спричиняє нераціональний розподіл обов'язків, а також перекладання відповідальності. Кожен з існуючих в Україні органів ДФК еволюціонує самостійно, без об'єднання зусиль з іншими контролюючими органами для формування єдиної системи ДФК.

Контрольна діяльність як і раніше характеризується невпорядкованістю, епізодичністю, дублюванням, далеко не повним охопленням заходами контролю всього масиву коштів, що витрачаються державою. Плани контрольних заходів складаються не відповідно до якихось загальнодержавних принципів чи правил, а в рамках відомчого (часто суб'єктивного) підходу контролюючих органів. Не існує національних стандартів контролю, обов'язкових для всіх державних органів. Можливості контрольних заходів обмежуються пробілами в законодавстві. Відтак численні фінансові потоки і значні суми витрачання державних коштів, суттєві для вирішення соціальних проблем, прискорення економічного зростання, роками залишаються безконтрольними. Органи ДФК слабко взаємодіють, належні сучасні комунікаційні системи між ними відсутні.

Водночас, чинна організація ДФК не забезпечує належний рівень координації, оскільки відсутній оперативний доступ до інформації інших органів фінконтролю необхідної для проведення перевірок; недостатнім є рівень інформаційної взаємодії у підтвердженні фактичного вивезення товарів і надходження експортної виручки; відсутнє методичне забезпечення скоординованих перевірок митними і податковими органами.

Відсутність єдиних методик, стандартів контрольної діяльності зумовлює роз'єднаність, різнотлумачення, різнодію контрольних органів на всіх рівнях [5, c. 33]. Множинність характеристик системи ДФК, відмінності в ресурсному забезпеченні контролюючих органів ускладнюють застосування уніфікованих критеріїв і показників для оцінки ефективності суб'єктів контрольної діяльності.

Стандарти ІНТОСАІ передбачають, що орган ДФК має приділяти особливу увагу програмам забезпечення якості для вдосконалення аудиту ефективності використання державних коштів і своєї діяльності [ 6]. Втім, вирішення цього питання все ще не має логічного завершення.

Аудит ефективності «по-українськи» дещо відрізняється від європейської практики, оскільки включає у себе ще й аудит відповідності та аудит фінансовий, пропонуючи таким чином комплексний підхід до вивчення бюджетних процесів на об'єктах перевірки.

В свою чергу основними чинниками і причинами, що негативно впливають на реалізацію державних і галузевих програм, є [ 7]:

- недоліки чинної нормативно-правової бази (недостатня деталізація

питання методології оцінки ефективності програм на стадії їх розробки);

- необгрунтоване планування витрат (фінансових, матеріальних, трудових) за програмою; міжвідомчі бар'єри;

- невиконання нормативних вимог до процесу реалізації державних і галузевих програм, а в окремих програмах їх відсутність;

- відсутність кількісних і якісних показників (індикаторів) реалізації окремих заходів і досягнення цілей програм, що не дозволяє провести їх оцінку;

- орієнтація державних органів середньої і нижньої ланок (в тому числі і органів територіального управління) на освоєння бюджетних коштів, замість досягнення конкретних результатів;

- неефективне витрачання бюджетних коштів внаслідок невідповідності реальної вартості бюджетних послуг і затребуваної в бюджетних заявках;

- відсутність якісного контролю за ефективністю реалізації програм.

Не використовуються в Україні і всі форми фінансового аудиту. Так, якщо певний досвід проведення аудиту ефективності накопичений як Рахунковою палатою і ДАСУ, то стратегічному аудиту стану і результатів використання національних ресурсів у рамках проектних підходів до управління соціально-економічним розвитком держави увага й досі не приділяється. На нашу думку, останній напрям міг би бути матеріалізованим шляхом активної участі Рахункової палати в усіх етапах формування урядових стратегій, формулюванні цілей і індикаторів, що застосовуватимуться в цій сфері.

Основними проблемами, що обмежують застосування окремих методів та інструментів при оцінці ефективності ДФК, є [ 8]: 1) розгалуженість фінансових правовідносин у сфері ДФК; 2) визначення «внеску» ДФК в рівень досягнення кінцевої мети; 3) складність співставлення (за об'єктами, часовим і територіальним чинниками) витрат на організацію діяльності окремого підрозділу суб'єкта ДФК і обсягу відшкодованих збитків; 4) необхідність оцінки ефективності як окремих заходів контролю, так і окремих контролюючих органів, які утворюють систему ДФК; 5) можливість кількісно оцінити ефективність ДФК лише відносно контролюючих органів відповідного напряму фінансового контролю з боку держави (у т.ч. структурних одиниць цих органів або окремих працівників), а не загалом за усіма контролюючими органами як єдиної системи ДФК; 6) багаторівневість оцінки (для оцінки ефективності окремої установи, відділу, працівника - мікрорівень, регіону - мезорівень, країни загалом - макрорівень); 7) складність узагальнення значної кількості оціночних характеристик, які відрізняються за економічним змістом, одиницями виміру, вагомістю тощо, а також залежно від рівня здійснення оцінки.

На сьогодні існують серйозні проблеми з ефективним ДФК на регіональному рівні, де взагалі відсутня система представницького (громадського) контролю [9, с. 281].

Важливим питанням в формуванні системи ДФК і забезпеченні її дієвості є організація фінансування ВОФК. Втім, в Україні в цьому плані існує певна колізія. Хоча виділення Рахунковій палаті коштів на здійснення її діяльності і передбачається державним бюджетом на певний рік окремим рядком, обсяг цих коштів значною мірою залежить від Міністерства фінансів України, який за чинним законодавством є підконтрольним їй органом. А відтак, доцільним є законодавче унормування права Рахункової палати звертатися з бюджетною пропозицією щодо коштів на своє утримання безпосередньо до Верховної Ради України. Водночас, ДАСУ апріорі не може об'єктивно контролювати законність, доцільність і ефективність використання бюджетних коштів, принаймні, Кабінетом Міністрів України і Міністерством фінансів України, оскільки, відповідно до чинних нормативно-правових актів її діяльність спрямовується і координується КМУ через Мінфін. Система інформаційного забезпечення контрольно-ревізійної, контрольно-аналітичної, експертно-прогнозної і консультаційної діяльності контролюючих органів загалом включає: нормативно -правові документи; результати здійснених перевірок; класифікатори виявлених правопорушень; звітну відомчу документацію; державні інформаційні ресурси; інші інформаційні ресурси.

В рамках інформаційно-методичної діяльності здійснюється розробка інструментарію контрольної діяльності, що складається з:

- концепцій розвитку системи ДФК, розвитку зовнішнього і внутрішнього ДФК;

- методик аудиту законності й ефективності використання бюджетних коштів, виконання державних (національних) програм, проведення спільних контрольних заходів з іншими вітчизняними і зарубіжними контролюючими органами, оформлення результатів контрольних заходів, оцінки ефективності функціонування контролюючих органів;

- різного роду стандартів.

Однак, на сьогодні відсутні й спільний інформаційний простір контрольних органів, єдина інформаційна база про плановані обсяги фінансування і виділені кошти для забезпечення і проведення контрольних заходів, про виявлені порушення і недоліки; сучасні інформаційні технології.

Поряд з об'єктивними труднощами контролю і обліку таких параметрів, як якість життя, ступінь самореалізації працездатного населення, існують і суб'єктивні причини викривлення відповідної інформації.

Відсутній і єдиний класифікатор виявлених органами ДФК у ході контрольних заходів правопорушень.

Є недоліки і у відомчій звітності про контрольні заходи, що унеможливлює їх порівняння.

Висновки та перспективи подальших розвідок у даному напрямі

Одним з ключових аспектів відновлення економіки України є забезпечення прозорого і підзвітного використання цих коштів та створення системи моніторингу за їх використанням. Чинна організація формування системи ДФК в Україні не в повній мірі відповідає цим вимогам, «консервуючи» роз'єднаність видів контролю, розпорошеність діяльності наявних контролюючих органів й недоліки, притаманні кадровому, інформаційно-аналітичному і фінансовому забезпеченню їх функціонування. Формування цілісної системи ДФК, має базуватись на змішаній моделі її організації, імплементації й інтеграції її окремих елементів і підсистем для забезпечення завдяки консолідації можливостей і матеріальних, трудових, фінансових, інтелектуальних й інформаційних ресурсів її суб'єктів та гармонізації їх контрольних відносин синергетичного ефекту формування й використання бюджетних коштів і коштів загальнодержавних цільових фондів, державних запозичень, офіційних золотовалютних резервів, іноземних інвестицій у країну та за її межі, державної власності; використання податкових і митних пільг.

Література

державний фінансовий контроль економіка

1. Втрати економіки України від пошкодження фізичної інфраструктури (у разі повного руйнування об'єктів), з початку воєнних дій. URL: https://kse.ua/ua/about-the-school/news/zbitki-naneseni-infrastrukturi-ukrayini-v-hodi-viyni-skladayut-mayzhe-63-mlrd/(дата звернення: 25.04.2024).

2. Моніторингові звіти Програми SIGMA «Державне управління в Україні». URL: https://sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2023-Ukraine-UKR.pdf_(дата звернення: 24.04.2024).

3. Стратегія реформування системи управління державними фінансами на 2022--2025 роки та плану заходів з її реалізації. URL: https://www.kmu.gov.ua/npas/pro-shvalennya-strategiyi-reformuvannya-sistemi- upravlinnya-derzhavnimi-finansami-na-20222025-roki-ta-planu-zahodiv-z-yiyi- realizaciyi-i291221-1805_(дата звернення: 26.04.2024).

4. Іванова І. Стан та проблеми державного фінансового контролю на регіональному та місцевому рівні. - URL:http://www.niss.gov.ua/Monitor/Desember/04.htm (дата звернення: 27.04.2024).

5. Шевченко А. А. Аюбов Н. А. Актуальні проблеми державного фінансового контролю. Фінансові дослідження, 2008. - № 1. - C. 31-41.

6. Auditing Standards. Issued by Auditing Standards Committee International Organization of Supreme Audit Institutions. [Чинний від 1992-0218]. 1992. Р. 38-39.

7. Кожахметова М. К. Совершенствование государственного финансового контроля за использованием бюджетных средств в здравоохранении Республики Казахстан : автореф. дис. на соискание учен. степени канд. экон. наук : 08.00.10. Алматы, 2009. 29 с.

8. Шевченко Н. В. Механізм оцінки ефективності державного фінансового контролю в Україні : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. екон. наук : 08.00.08. Суми, 2011. 21 с.

9. Басанцов І. В. Удосконалення державного фінансового контролю за ефективним використанням бюджетних коштів в Україні. Вісник Університету банківської справи Національного банку України. Київ, 2011. - № 1. С. 280-283.

References