Європейський досвід поєднання грантового фінансування та приватного інвестування на основі публічно-приватного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут економіки промисловості НАН України

Європейський досвід поєднання грантового фінансування та приватного інвестування на основі публічно-приватного партнерства

Сердюк О.С., Петрова І.П.

Вступ

Важливими для залучення іноземних інвестицій є імплементація кращих міжнародних практик у національне законодавство. У цьому контексті постає необхідність вивчення досвіду «комбінованих» проєктів на основі публічно-приватного партнерства (НІНІ). «Комбінований» проєкт - це проєкт, що виконується за угодою НИН та який поєднує державне і приватне фінансування, де частина державного фінансування надається безпосередньо у формі гранту від Структурних фондів Європейського Союзу (ЄС) або інших міжнародних організацій [1; 2]. Різноманітні схеми поєднання грантового фінансування та приватного інвестування на основі публічно-приватного партнерства отримали назву «комбінованих» моделей фінансування проєктів НИН [3-5].

Виклад основного матеріалу

Нопередні правила фінансування ЄС на 1994-2013 рр. не містили жодних положень щодо ШШ. Тим не менш, «комбіновані» проєкти були (і можуть продовжувати бути) структуровані кількома способами. Важливо розуміти, що ці структури були принципово адаптовані для роботи з механізмами затвердження гранту та виплати коштів, які були створені для звичайних форм закупівель (тобто оплата лише авансових капітальних витрат у міру виникнення таких витрат) [5].

Наприклад, найбільш поширеною формою залучення приватного сектору є проектування, будівництво, фінансування, експлуатація (Design, Build, Finance, Operate) для об'єктів інфраструктури. Для публічного сектору такий формат є будівництвом нової інфраструктури «у розстрочку». Значна частина фінансування надається з Фонду ЄС, інших країн у формі грантів під час будівництва, а залишок покривається з державного/місцевого бюджетів у розстрочку протягом визначеного періоду як плата за експлуатаційну готовність за умови належного утримання об'єкта (плата залежить від ефективності приватного інвестора).

Нижче наведено потенційні схеми, які поєднують гранти з приватним фінансуванням, представлені у зростаючих рівнях складності. Кожен приклад ілюструє певні обмеження в контексті публічно-приватного партнерства.

Грант ЄС як внесок у капітальні витрати в контракті лише на будівництво. Грант ЄС як внесок у капітальні витрати в контракті лише на будівництво є найпростішою структурою з огляду надання гранту на будівництво без приватного фінансування та з обмеженою передачею ризиків кредиторам/інвесторам (рис. 1). Приватний сектор отримує операційні та експлуатаційні платежі. Ці платежі не включають елементів погашення капіталу.

Таким чином, хоча приватний сектор займається довгостроковою експлуатацією та обслуговуванням у другому контракті, перший контракт навряд чи є ШШ, оскільки немає капіталу приватного сектора, та й відповідно отримання довгострокової ефективності. Окрім того, можуть виникнути потенційні проблеми взаємодії між окремим підрядником та оператором, а також може бути проблематичним належне узгодження терміну закупівель за двома окремими контрактами.

Рис. 1. Структура фінансування гранту ЄС у капітальні витрати лише на будівництво

Грант ЄС як внесок у капітальні витрати на основі єдиного контракту, що охоплює будівництво та експлуатацію з приватним партнером, відповідальним за функції проектування, будівництва та експлуатацію (Design, Build and Operate - DBO), але не за надання фінансування (рис. 2).

Ця структура потенційно пов'язана з меншими ризиками поєднання, оскільки єдиний контракт зобов'язує приватного партнера як до проектування та будівництва активу, так і для його подальшої експлуатації та обслуговування. Платежі приватному сектору на етапі експлуатації покривають лише експлуатаційні витрати та витрати на технічне обслуговування і не включають жодних елементів відшкодування капіталу, оскільки будівництво повністю фінансується державою, приватне фінансування не ризикує довгостроковими зобов'язаннями, що є основною особливістю ППП.

Рис. 2. Структура гранту ЄС як внесок у капітальні витрати на основі єдиного контракту

Паралельне фінансування та фінансування капітальних витрат на основі двох окремих контрактів - структура фінансування складається з двох контрактів:

перший контракт: контракт на проектування та будівництво, який фінансується з національних фондів та фондів ЄС для першого об'єкта інфраструктури;

другий контракт: контракт на проектування, будівництво, фінансування та експлуатацію (Design, Build, Finance and Operate - DBFO), що фінансується приватним сектором для другого об'єкта інфраструктури (рис. 3).

Рис. 3. Паралельне фінансування та фінансування капітальних витрат на основі двох окремих контрактів

грантове фінансування приватне інвестування

Другий контракт також охоплює експлуатацію першого об'єкту інфраструктури, що фінансується з національних фондів та фондів ЄС (прикладом може бути проектування, будівництво, експлуатація та фінансування будівлі лікарні приватним партнером, а також проектування та будівництво лише окремої будівлі лікарні, що фінансується за рахунок національних і грантових ресурсів, але згодом підтримується приватним партнером).

Розподіл на два контракти спрощує структурування гранту, оскільки заявку на грант необхідно подати тільки для першого контракту. У той же час це також допускає передачу вищого ризику приватному партнеру (оскільки приватне фінансування нині наражається на ризик неефективності до другого договору). Однак, ця структура більш складна, ніж описані вище, тому що включає використання двох окремих контрактів різного характеру і двох процесів закупівель та будівництва, що виконуються одночасно (хоча два контракти можуть бути передані одному підряднику, щоб пом'якшити потенційні проблеми). Структура також може спричинити значні ризики поєднання між двома контрактами.

Фінансування частини капітальних витрат на основі єдиного контракту на проектування, будівництво, фінансування та експлуатацію (Design, Build, Finance and Operate - DBFO). Ця структура, в якій гранти ЄС використовуються для фінансування частини капітальних витрат, дозволяє використовувати позикові кошти для приватного фінансування та передавати більш високий ризик приватному партнеру (рис. 4).

Рис. 4. Структура фінансування частини капітальних витрат на основі єдиного контракту на проектування, будівництво, фінансування та експлуатацію

Як у попередніх моделях фінансування обмежується витратами тільки в період будівництва (тобто гранти ЄС не використовуються на етапі експлуатації). Це може бути не дуже стримуючим фактором, якщо рівень національного та грантового фінансування, порівняно з рівнем приватного фінансування, є досить малим, що дозволяє залучити достатню кількість приватних коштів для довгострокової ефективності. Однак координація управління та термінів процесу ШИЇ та подання заявки на грант ЄС також може бути складним завданням.

Слід зазначити, що вищенаведені моделі фінансування мають особливості у розподілі ризиків на приватний сектор. По суті, у попередньому програмному періоді (2007-2013 рр.) грантове фінансування ЄС було призначено для оплати вкладів проекту відповідно до традиційних підходів до закупівель. З іншого боку, суть ШШ полягає в підході до закупівель, заснованому на оплаті результатів. Якщо грантовий компонент проєкту ЄС є значним, це обмежує одну з фундаментальних переваг публічно-приватного партнерства, оскільки рівень приватного фінансування може або не існувати, або бути нижчим за оптимальний, таким чином ставлячи під сумнів обґрунтування використання публічно- приватного партнерства.

Європейським центром з експертизи ШШ (EPEC) [1] проаналізовано 50 «комбінованих» проєктів ШШ у 13 країнах, які передбачали використання грантів, отриманих від європейських структурних фондів або фондів згуртованості в періоди програмування з 1994-1999 рр. по 2007-2013 рр. За вартістю домінували транспортні проєкти, але за кількістю проєкти в ІКТ були найпоширенішими. Найбільше таких проєктів було у Франції, Словенії та Греції.

Особливостями впровадження «комбінованих» моделей фінансування є: відсутність гнучкості в процедурах надання гранту; наявність певного рівня національного фінансування для отримання доступу до гранту ЄС; ризик повернення гранту у разі суттєвих змін у застосованій тарифній політиці, що призведе до зміни потоку доходів у майбутньому; труднощі та невизначеність, пов'язані з невідомістю рівня гранту або «дефіциту фінансування», який необхідно покрити, доки не будуть відомі результати закупівель ШШ (у випадку, якщо сума гранту виявилася менше, ніж очікувалося).

Однак, у нових положеннях для програмного періоду 2014-2020 років було внесено зміни для усунення недоліків. Для порівняння з попередніми моделями, описаними вище, однією з ключових змін було надання можливості для грантів ЄС співфінансувати виплати прийнятних капітальних витрат, але таким чином, щоб оплата приватному партнеру могла здійснюватися протягом операційного періоду проєкту (навіть якщо він виходить за межі поточного програмного періоду) (рис. 5).

Рис. 5. Модифікована структура співфінансування виплати прийнятних капітальних витрат в контракті DBFO

Переглянуті правила для поточного програмного періоду є значним поліпшенням умов та застосування фінансової підтримки ЄС для «комбінованих проєктів». Публічно-приватне партнерство визнано формою реалізації проектів, яка може отримати доступ до грантів із структурних та інвестиційних фондів Європейського Союзу, а правила краще адаптовані до вимог ШШ. Однією з важливих змін стало надання таких грантів для підтримки довгострокових механізмів оплати на основі результатів, які є ключовими для багатьох форм ШШ. Інші аспекти вдосконалення включають наявність альтернативних і більш простих способів визначення суми гранту для проєктів, що приносять дохід, і можливість отримати схвалення гранту до визначення приватного партнера. Ці заходи можуть як прискорити загальний процес «комбінування», тай і усунути ризики для органів, що здійснюють закупівлі та покращити умови підтримки щодо надання грантів.

Висновки

Досліджено досвід поєднання публічно-приватного партнерства із фондами ЄС як з теоретичної, так і з практичної точки зору. Обґрунтовується, що публічно- приватне партнерство слід обирати для того, щоб: найкраще використовувати грантові кошти ЄС для проєктів, узгоджених із цілями політики Європейського Союзу; підвищити визначеність витрат і часу державних закупівель; надавати кращі державні послуги громадянам; досягти очевидного співвідношення ціни та якості порівняно з альтернативами.

Проєкти, що поєднують ШШ з фондами ЄС, підпадають під дію як правил публічно-приватного партнерства, так і принципів для європейських фондів. З такими «комбінованими» проєктами пов'язані певні ризики (наприклад, недостатня інституціональна здатність публічної влади країн, яким надавалася така підтримка; організаційні та інституціональні «провали» у системі управління країнами, яким надавалася підтримка; відсутність положень в національному законодавстві щодо використання європейських фондів у реалізації ШИЇ; відсутність необхідної координації у взаємодії публічних інститутів, задіяних у адмініструванні допомоги від ЄС, з тими, що займаються плануванням та закупівлями у сфері ШИЇ) [1].

Інакше кажучи, інституціональна здатність публічної влади країн, яким надавалася підтримка з боку фондів ЄС, виявилася недостатньою не лише у сфері публічно-приватного партнерства, а й у використанні технічної допомоги ЄС загалом.

Однак, з новими правилами на період програмування ЄС у 2014-2020 рр. відбулося значне покращення умов та застосування фінансової підтримки ЄС для «комбінованих» проєктів. ЇЇЇ тепер чітко визнається як форма реалізації проєктів, яка може отримати доступ до грантів з європейських структурних та інвестиційних фондів, а правила краще пристосовані до вимог публічно-приватного партнерства. Одним з важливих нововведень стало надання таких грантів ЄС для можливості підтримувати довгострокові механізми виплат на основі ефективності, які є основою багатьох форм ЇЇЇ. Інші напрями вдосконалення включають доступність альтернативних і простіших способів визначення суми гранту для прибуткових проєктів та можливість отримати схвалення гранту до визначення приватного партнера. Ці заходи можуть як пришвидшити загальний процес «комбінування», так і усунути ризики для відповідальних органів щодо підтримки надання грантів.

Список використаних джерел

1. Using EU Funds in PPPs. Explaining the how and Starting the Discussion on the Future. EPEC. May. 2011. URL: https://www.eib.org/ attachments/epec/epec_using_eu_funds_in_ppps_en.pdf

2. EU Funds in PPPs Project Stocktake and Case Studies. EPEC. June 2012. URL: https://www.eib.org/attachments/epec/ epec_project_stocktake_eu_funds_in_ppps_en.pdf

3. Hybrid PPPs: Levering EU Funds and Private Capital. PwC/PPIAF. Washington: Public Private Infrastructure Advisory Facility. 2006. URL: https://documents1.worldbank.org/curated/en/ 754071468139203978ZpdfZ375530Hybrid0PPPs01PUBLIC1.pdf

4. Goldsmith, H. Combining PPP with EU Grants. In: Schwartz, G., Corbacho, A., Funke, K. (eds) Public Investment and Public-Private Partnerships. Procyclicality of Financial Systems in Asia. Palgrave Macmillan, London, 2008. https://doi.org/10.1057/9780230593992_11

5. Blending EU Structural and Investment Funds and PPPs in the 2014-2020 Programming Period. Guidance Note European PPP Expertise Centre. January 2016. URL: https://www.eib.org/ attachments/ epec/epec_blending_ue_structural_investment_funds_ppps_en.pdf

Размещено на Allbest.ru