Бюджетна безпека та проблеми наповнення місцевих бюджетів в умовах децентралізації управління в Україні

кандидат економічних наук, доцент

доцент кафедри фінансів, банківської справи та страхування Полтавської державної аграрної академії

Анотація

місцевий бюджет фінансова безпека

Постановка проблеми. Глобалізація та демократизація суспільства актуалізує питання фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Перш за все, це пов'язано з формування їх фінансів, що акумулюються переважно в місцевих бюджетах. В рамках здійснення бюджетної децентралізації та об'єднання територіальних громад в Україні виникає потреба у вирішенні ряду проблемних питань функціонування бюджетних закладів, врегулювання їх майнових та фінансових аспектів, а також міжбюджетних взаємовідносин з огляду на дотримання загальнонаціональних інтересів та забезпечення фінансової безпеки територіальних утворень.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблемні питання формування місцевих бюджетів досліджувалися такими зарубіжними ученими, як Ш. Блан карт (Sh. Blankart), (J. Buchanan), А. Вагнер (A. Wagner), М. Ольсон (M. Olson), В. Оутс (W. Oates), А. Сміт (А. Smith), Р. Масгрейв (R. Musgrave) тощо.

Серед українських науковців ця тематика відображена в працях таких дослідників, як О. Балацький, С. Буковинський, О. Василик, І. Волохова, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Лу- ніна, І. Мищак, В. Опарін, К. Павлюк, О. В. Федосов та ін.

Питання забезпечення фінансової безпеки розглядали С. Дзюбик, Л. Шевченко, О. Ри- вак, О. Єрмошенко тощо. Зважаючи на значні наукові доробки вчених, варто відзначити, що актуальним є дослідження питання формування та розвитку місцевих бюджетів в умовах проведення заходів щодо посилення стану фінансової безпеки України.

Метою статті є дослідження особливостей функціонування місцевих бюджетів України та рівня їх фінансової захищеності в умовах оцінки динаміки стану фінансової та бюджетної безпеки, розробка практичних рекомендацій щодо досягнення безпечності фінансового розвитку держави на шляху інтеграції до ЄС.

Виклад основного матеріалу. Необхідною умовою розвитку демократичної держави є створення дієвої системи місцевого самоврядування, діяльність якої пов'язана із забезпеченням ефективного виконання функцій органами влади, створення належних умов для отримання громадянами якісних послуг. В Україні значною мірою сучасні перетворення базуються на позитивному зарубіжному досвіді тих країн, які мають сталі традиції розвитку місцевого самоврядування [1, с. 56]. Крім того, ратифікувавши Європейську хартію місцевого самоврядування, наша держава взяла на себе зобов'язання привести національне законодавство у відповідність до її положень [2, с. 55].

Нині ситуація ускладнюється проблемою наповнення місцевих бюджетів як головного фінансового джерела для реалізації зазначених повноважень. Дослідження їх теоретичної сутності, що трактуються як: «..фінансова самостійність та автономія громад», розглядалися в працях зарубіжних дослідників А. Вагнера [3], А. Сміта [4], Л. Штейна [5].

В Україні зміст цієї категорії уточнювався та розширювався в залежності від змін у розвитку суспільства, зокрема формування ринкової економіки, розвитку інститутів місцевого самоврядування та особливостей функціонування бюджетної системи держави.

Наприклад, А. Буряченко розглядає її як «грошові відносини між місцевими органами самоврядування та об'єктами розподілу створеної вартості у процесі формування фондів коштів, що використовуються на соціально-економічний розвиток регіонів і поліпшення добробуту населення» [6, с. 13]. У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 1) зазначається: «план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення функцій та повноважень місцевого самоврядування» [7]. Згідно з Бюджетним кодексом України (ст. 2) це «бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування [8].

Аналіз та узагальнення трактувань вчених і положень законодавства дозволили сформувати власне бачення сутності місцевих бюджетів як концентрації фондів грошових коштів, що виникають у процесі розподілу та перерозподілу ВВП, необхідних для виконання завдань органів місцевого самоврядування та державних функцій на місцевому рівні з метою задоволення потреб населення, а також розвитку відповідних територіальних утворень.

Досліджуючи історію процесу формування і розвитку місцевих бюджетів в Україні, варто відзначити, що певний час він був неефективним, недосконала система вирівнювання характеризувалася високим ступенем залежності від державного бюджету (трансфертування), що відповідно дести- мулювало органи місцевого самоврядування в нарощувані власних доходів (Рис. 1).

Рис. 1. Динаміка частки трансфертів з державного бюджету в доходах місцевих бюджетів, % *Джерело: побудовано автором за даними [9]

Як свідчать дані Рис. 1, за останнє десятиліття трансферти з державного бюджету в структурі доходів місцевих бюджетів переважають та становлять понад 50 % (окрім 2019 р.), що деструктивно впливає на стан фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування та обмежує вибір пріоритетних напрямів фінансування. Така ситуація викликає занепокоєння фахівців і потребує удосконалення методології формування та використання фінансових ресурсів місцевих бюджетів, перегляду механізму міжбюджет- них відносин, змін податкового та бюджетного законодавства. При здійсненні бюджетного регулювання перевагу варто надавати закріпленню частки податкових надходжень та зменшувати рівень дотування. В умовах нестачі фінансових ресурсів доцільно більш активно застосовувати норми, передбачені Конституцією України, зокрема можливість об'єднання органів місцевого самоврядування на договірних засадах для виконання спільних проектів та спільного фінансування [10].

Безперечно, центральним інструментом при розмежуванні бюджетних ресурсів між групами населення, галузями і територіями виступають саме доходи бюджету [9]. «Доходи бюджету - податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (включаючи трансферти, плату за надання адміністративних послуг, власні надходження бюджетних установ) [11].

Аналізуючи динаміку змін частки доходів місцевих бюджетів у структурі зведеного бюджету та у ВВП, ми з'ясували, що без урахування трансфертів як у доходах зведеного бюджету, так і у ВВП вона займає незначне місце, а отже - нівелює стан фінансового забезпечення місцевих органів влади та їх здатності щодо прийняття ефективних управлінських рішень (Рис. 2).

Рис. 2. Динаміка частки доходів місцевих бюджетів у структурі зведеного бюджету України та у ВВП за 2015-2019 роки, %

*Джерело: побудовано автором за даними [11].

Не менш знаковою складовою місцевих бюджетів є видатки за визначеними напрямками, що відображають рівень соціально-економічних відносини на місцевому рівні. Відповідно до положень статті 2 БКУ «видатки бюджету - це кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом» [8].

Практика свідчить, що «... із здобуттям Україною незалежності Уряд дедалі більшою мірою перекладав більшість соціальних видатків на місцеві бюджети у формі незабезпечених видаткових доручень. Територіальні громади в значній частині перебували у важкому фінансовому становищі через нестабільність надходжень та мінливість видаткових зобов'язань» [14]. Недофінансування видаткових призначень на місцевому рівні призвело до незадовільного їх фінансового результату (Рис. 3). Як свідчать дані, за 2017- 2019роки спостерігається критичний стан місцевих бюджетів, що створює відповідні бюджетні ризики. Зокрема, суттєво зростають обсяги видатків (понад 500 млрд грн), обсяги кредитування - до 600 млн грн та відповідно бюджетний дефіцит - 8,5 млрд грн у 2018 році. Однією з причин погіршення фінансової ситуації є зростання обсягу видатків за рахунок розширення делегованих державою повноважень, не забезпечених фінансовими ресурсами (Рис. 4).

Ми вважаємо, що фінансова децентралізація має реалізовуватися за рахунок перерозподілу суспільного багатства між територіальними громадами переважно в рамках механізму фіскального регулювання.

Рис. 3. Динаміка обсягів видатків, кредитування та фінансовий результат місцевих бюджетів за 2010-2019 рр., млрд грн

*Джерело: побудовано автором за даними [11]

Рис. 4. Перелік видатків місцевих бюджетів на виконання делегованих державою повноважень

Дуже влучно питання фіскальної справедливості було розкрито зарубіжним вченим Дж. Б'юкененом, що вбачав її базування на недопущенні переміщення виробничих факторів через регіональні відмінності забезпечення суспільних благ та податкового навантаження [13]. Своєю чергою, існуючі зараз політичні та економічні суперечності загострюють проблему фінансової безпеки України.

Враховуючи підходи науковців щодо характеристики сутності фінансової безпеки, варто відзначити, що її розглядають переважно як складову економічної безпеки та вбачають її дотримання за умов ефективного використання фінансових ресурсів, повноцінного виконання фінансових зобов'язань, підвищення фінансового потенціалу, забезпечення потреб населення тощо. Наприклад, О.Мелих розглядає її як «елемент цілісної системи нації і держави, що характеризує стан економічної системи, якому притаманна стійкість до дії екзогенних й ендогенних викликів і загроз та при якому забезпечується захист національно-державних інтересів у сфері економіки» [14].

Узагальнюючи визначення сутності фінансової безпеки, нами сформоване власне бачення щодо її трактування: державна гарантія забезпечення стійкості, цілісності, єдності та збалансованості фінансової системи країни шляхом дотримання визначених по- рогових значень індикаторів її функціонування.

Питання зміцнення фінансової безпеки є першочерговим завданням органів влади різних рівнів, і в цьому сенсі ми поділяємо думку окремих науковців, які вважають, що «досліджуючи сучасний стан формування і тенденції розвитку місцевих бюджетів, доцільним є визначення їх ролі у зміцненні фінансової безпеки держави, яка є однією із складових економічної безпеки та досить важливим фактором формування національної безпеки» [15]. Також у процесі реформування органів місцевого самоврядування важливим є надання їм реальної фінансової спроможності для здійснення власних повноважень й забезпечення добробуту громадян [16, с. 72].

Детальна структура фінансової безпеки в складі економічної безпеки нами представлена на Рис. 5.

Рис. 5. Структура економічної безпеки України

Для з'ясування стану фінансової безпеки України, як однієї з основних складових економічної безпеки держави, визначають перелік основних індикаторів, їх порогові значення, а також алгоритм розрахунку інтегрального індексу економічної безпеки відповідно до затвердженої Методики [19]. Вона забезпечує виявлення потенційно можливих загроз і застосовується Мінекономрозвитку для інтегральної оцінки рівня економічної безпеки України в цілому по економіці та за окремими сферами діяльності. Для оцінки стану фінансової безпеки України наведемо дані зміни її стану окремих складових за даними, розрахованими Мінекономрозвитку (Рис. 6).

Рис. 6. Аналіз динаміки окремих індикаторів стану економічної безпеки України за 2007 р. - І півріччя 2018 р.

*Джерело: побудовано автором за даними [18]

За даними Рис. 6, представленими Мінекономрозвитку, досить складно зробити висновки про стан окремих складових економічної безпеки, оскільки показники є узагальненими, тоді як згідно з Методикою всі види економічної безпеки розраховуються окремо по видах за рядом інтегральних показників, що дає чітку оцінку. Так, наприклад, соціальна безпека їх має 15, фінансова - 7, при цьому показники є настільки різноплановими, що мають різні виміри, наприклад відсотки, кількість осіб, разів тощо. Узагальнені показники не дають чіткого розуміння існуючої ситуації щодо стану економічної безпеки та є незрозумілими для пересічного громадянина. Ми можемо лише констатувати відхилення в сторону збільшення показника соціальної безпеки порівняно з інтегральним показником рівня економічної безпеки. Вважаємо, що ця методика потребує спрощення та деталізації оприлюднення розрахунків по складових кожного виду економічної безпеки з метою недопущення приховування критичного економічного стану держави.

На рівень фінансової безпеки держави впливає ряд ендогенних та екзогенних факторів, зокрема кібер-тероризм, сепаратизм, корупція, бюджетний дефіцит, недосконалість бюджетної та податкової політики, інфляція, зовнішній та внутрішній борг тощо. Враховуючи значну розгалуженість системи міжбюджетних трансфертів, та з метою запобігання виникненню критичних ситуацій у місцевих бюджетах, на нашу думку, доцільним є дослідження стану бюджетної безпеки як важливої складової фінансової й економічної безпеки держави.

«Бюджетна безпека - це стан забезпечення платоспроможності та фінансової стійкості державних фінансів, що надає можливість органам державної влади максимально ефективно виконувати покладені на них функції» [17]. Враховуючи європейські орієнтири розвитку України, зокрема бюджетної децентралізації, наводимо власний зміст трактування категорії бюджетна безпека: гарантований державою стан фінансової стійкості бюджетної системи, що забезпечує ефективне виконання повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування в частині фінансового забезпечення делегованих державою повноважень.

З метою контролю стану бюджетної безпеки, як складової фінансової безпеки, що входить до складу економічної безпеки, розроблені характеристичні значення індикаторів. Діапазон характеристичних значень кожного показника (індикатора) вимірюється від 0 до 1 (або від 0 до 100 відсотків) та ділиться на п'ять інтервалів (Табл. 1).

Таблиця 1

Перелік та характеристика індикаторів нормування бюджетної безпеки України

Для з'ясування ситуації щодо існуючого стану бюджетної безпеки в Україні нами розраховано динаміку її інтегральних показни ків за 2010-2019 роки (Табл. 2).

Таблиця 2

Динаміка інтегральних показників бюджетної безпеки України за 2010-2019 роки

*Джерело: розраховано автором за даними [19], [9], [20]

Дані розрахунків в таблиці демонструють значні відхилення окремих індикаторів від порогових значень. А саме: перший показник: -5,7 у 2010 р. - критичний; - 4,9 у 2014 р. - небезпечний); третій - всі з 2015 по 2019 р небезпечні; четвертий - 40,5 у 2010 р. та в період 2013-2017рр. - критичні. Такий стан сприяє порушенню відтворювальних процесів у сфері бюджету й вимагає прийняття рішень щодо їх усунення. Приєднуємося до думки вчених, які зауважують, що «нехтування станом фінансової безпеки може призвести до підриву системи життєзабезпечення держави з подальшою втратою її фінансової незалежності та суверенітету» [14, с. 267].

Висновки. Як свідчить міжнародний досвід, децентралізація управління має на меті ефективне виконання повноважень органів влади та збалансування якості надання суспільних послуг відповідно до потреб і уподобанням громадян.

Проте незадовільний стан формування та розвитку місцевих бюджетів, навіть після здійснення фінансової децентралізації, позначається обмеженою часткою доходів, максималізацією трансфертних платежів, зростанням обсягу делегованих повноважень незабезпечених дохідними джерелами, бюджетним дефіцитом, що свідчить про формальну фінансову їх самостійність.

Делегування повноважень за розвиток територій на місцевий рівень є доцільним, проте потребує застосовування дієвого механізму бюджетної децентралізації з урахуванням загальнонаціональних інтересів та забезпеченням оптимальних критеріїв індикаторів фінансової безпеки країни.

Проведений аналіз можливих загроз і відхилень основних індикаторів бюджетної безпеки від своїх порогових значень дає підстави стверджувати про необхідність проведення дієвих заходів щодо удосконалення міжбюджетного регулювання, зниження бюджетного дефіциту, здійснення жорсткого контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, проведення систематичного фінансового моніторингу з метою детінізації доходів, модернізації податкового законодавства з метою уникнення фінансового колапсу в країні.

Існуючі ендогенні та екзогенні фактори, зокрема кібер-тероризм, сепаратизм, корупція, бюджетний дефіцит, недосконалість бюджетної та податкової політики, інфляція, зовнішній та внутрішній борг тощо потребують постійного аналізу й удосконалення стратегій розвитку економічної безпеки держави та територій зокрема.

Список використаних джерел: