Эффективность государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере: проблемы и направления совершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Контрольносчетной палаты города

РГЭУ (РИНХ)

Эффективность государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере: проблемы и направления совершенствования

Денисенко Светлана Николаевна к.э.н., главный специалист Иванова О.Б., д.э.н., профессор кафедры финансов,

Ростова-на-Дону

Аннотация

Статья посвящена исследованию вопросов повышения эффективности государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере. Рассматриваются вопросы организации деятельности контрольно-счетных органов. Определены приоритетные направления развития и реформирования системы государственного (муниципального) финансового контроля, сделаны предложения по совершенствованию порядка функционирования контрольно-счетных органов.

Ключевые слова: государственный (муниципальный) бюджетный контроль, контрольно-счетные органы, вопросы местного значения, органы местного самоуправления, население муниципального образования.

Abstract

THE EFFICIENCY OF PUBLIC (MU- NICIPAL) CONTROL IN THE PUBLIC SECTOR: PROBLEMS AND DIREC- TIONS OF PERFECTION

O.B. Ivanova, S.N. Denisenko

The article is devoted to the study of the effectiveness of control and accounting bodies. Modern problems of organization of activity of control-counting bodies are considered. Suggestions on improvement of the order of functioning of control and counting bodies of municipalities are made.

Keywords: financial control, budget control, control and auditing bodies of the subject of the Russian Federation, Audit Chamber, open budget, local budget public hearing of the project, the authority, local issues, local authorities, the population of the municipality.

Введение

Актуальной проблемой в условиях ограниченности финансовых ресурсов в бюджетной сфере является формирование эффективно функционирующей системы государственного (муниципального) контроля - базового элемента демократического правового общества. Сегодня очевидно, что традиционные подходы контролирующих органов к своей деятельности должны серьезно измениться в ответ на новые глобальные вызовы для государственного управления. В условиях рефор- мационных процессов необходимо смещение акцентов в сторону стратегического аудита эффективности, экспертно аналитической работы, оценки эффективности программ социально экономического развития и долгосрочных целевых программ.

Современной проблемой федеративного государства является существенное количество органов государственного (муниципального) финансового контроля, организация внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и, как следствие, дублирование контрольных полномочий, излишняя нагрузка как на объекты, так и на субъекты контроля; увеличение материальных и трудовых ресурсов на проведение контрольных мероприятий, рост финансовых затрат. В связи с этим назрела насущная необходимость преобразования системы контроля за общественными финансовыми ресурсами. Речь идет о формировании результативной системы контроля, способной в первую очередь предотвращать финансовые нарушения, обеспечивать качественную оценку управления общественными (государственными и муниципальными) финансовыми ресурсами, предоставлять обществу объективную информацию об их использовании и определять ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

Материалы и методы

В качестве методологической основы в настоящем исследовании использован системно-функциональный подход как общеметодологический принцип исследования финансово-экономических систем, который позволил раскрыть сущность явлений и процессов через призму их функций, выявить причинно-следственные связи, изучив различные исследовательские направления.

Следует отметить, что деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля перманентно оптимизируется: совершенствуется нормативно-правовая база, применяются новые формы и методы контроля, расширяются полномочия по его осуществлению.

Эволюционные изменения, на наш взгляд, изложены в проекте нового Бюджетного кодекса РФ и заключаются в концептуально новом подходе к организации контрольной деятельности. Так, законопроектом предлагается понятие «государственный (муниципальный) финансовый контроль» заменить на более узкое - «государственный (муниципальный) бюджетный контроль в сфере управления государственными (муниципальными) финансами», распространяющийся на получателей бюджетных средств. В связи с этим определены полномочия органов внешнего и внутреннего государственного (муниципального) бюджетного контроля (ст. 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации) [1]. Кроме того, законопроектом предлагается ввести новый институт - признание результатов контрольного мероприятия одного органа бюджетного контроля другим.

Несмотря на столь кардинальные новации, сущность государственного (муниципального) бюджетного контроля осталась прежней. Так же как и ранее с точки зрения форм внешнего проявления, государственный (муниципальный) бюджетный контроль трактуется как комплексная и целенаправленная система действий государственных (муниципальных) органов внешнего контроля - Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов и муниципальных образований, а также органов внутреннего государственного (муниципального) бюджетного контроля, направленная на эффективное управление общественными финансовыми ресурсами (ст. 279 Бюджетного кодекса РФ) [1].

Безусловно, эта сторона государственного (муниципального) бюджетного контроля в силу его публичности наиболее заметна и достаточно ярко проявляется в повседневной деятельности. Вместе с тем очевидно, что недопустимо ограничивать государственный (муниципальный) бюджетный контроль рамками исключительно практической деятельности специализированных органов контроля. Категорирование понятия «государственный (муниципальный) бюджетный контроль» осложняется тем, что в предлагаемых нормах законодательства данный термин однозначно не определен. Не вызывает сомнений тот факт, что государственный (муниципальный) бюджетный контроль - многоаспектная категория, сущность которой наиболее полно раскрывается через совокупность выполняемых им функций, сущностных характеристик. Раскрытию сущности категории «государственный (муниципальный) бюджетный контроль» способствует исследование всех его аспектов посредством изучения данной категории через призму системно-функционального подхода.

На основании результатов исследования условно можно выявить следующие компоненты системы государственного (муниципального) бюджетного контроля:

- систему специальных знаний, в том числе научно-методическое, нормативное и правовое обеспечение;

-неотъемлемую часть управления государственными (муниципальными) финансами;

-практическую деятельность субъектов контроля;

-информационную систему, выполняющую функции обратной связи.

Рисунок 1 - Система государственного (муниципального) бюджетного контроля

Безусловно, все элементы указанной системы связаны между собой и оказывают взаимное влияние. Вместе с тем каждый из них играет важную роль в проявлении сущности государственного (муниципального) бюджетного контроля. Так, государственный (муниципальный) контроль в бюджетной сфере, выступая как институциональный элемент системы управления, осуществляется специально созданными контролирующими органами, деятельность которых определена законодательными, нормативными правовыми актами и другими документами (аналитическими записками, разъясняющими письмами и пр.).

Законодательно четко определен исчерпывающий перечень государственных и муниципальных органов, наделенных полномочиями по проведению внешнего и внутреннего контроля в бюджетной сфере: -внешний контроль - Счетная палата и контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований;

-внутренний контроль - Федеральное казначейство, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Внутренний финансовый контроль осуществляется главными администраторами бюджетных средств как система мер по соблюдению внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, ведения бюджетного учета, составления и предоставления бюджетной отчетности [2, с. 42].

Еще один аспект, имманентный сущности государственного (муниципального) бюджетного контроля, - информационный. Очевидно, что контроль в бюджетной сфере должен обеспечивать законность и результативность формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов. Таким образом, бюджетный контроль - составная часть процесса управления бюджетными потоками, выступает как форма реализации контрольной и распределительной функции финансов. Инструментом, используемым для реализации контрольной функции финансов, выступает именно финансовая информация.

С другой стороны, информация о результатах государственного (муниципального) бюджетного контроля должна быть доступна для всех заинтересованных пользователей, поскольку он осуществляется в первую очередь в интересах всего общества. Таким образом, речь идет о системе раскрытия информации, которая удовлетворяет принципам информационной открытости (оперативность, достоверность и прозрачность данных) и обеспечивает общественность информацией о степени достижения заявленных целей и реализации стратегических задач.

Кроме того, результативность бюджетного контроля напрямую зависит от качества его нормативного и правового регулирования, методологической основы. Выступая как неотъемлемый элемент управления общественными финансовыми ресурсами, бюджетный контроль призван обеспечить ориентацию деятельности органов власти на общественные интересы.

Таким образом, государственный (муниципальный) бюджетный контроль можно определить как систему, функционально обеспечивающую реализацию стратегических целей управления общественными финансами, включающую вопросы организации контроля, процесса контроля, создания и функционирования канала обратной связи для поступления информации, необходимой заинтересованному пользователю, в совокупности с практической деятельностью органов государственного (муниципального) контроля.

Результаты и обсуждение

Исследование эффективности системы государственного (муниципального) бюджетного контроля позволяет сделать вывод о том, что однозначного унифицированного, последовательного подхода к указанному определению ни в нормативных документах, ни в научных исследованиях нет. Практически речь идет об описании выявленных нарушений и недостатков в деятельности объектов контрольного мероприятия и оценке ущерба (при его наличии). На сегодняшний день в соответствии с Федеральным законом от 26.07.2019 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита» внесены существенные изменения в главу 26 Бюджетного кодекса относительно объектов и методов государственного финансового контроля [3].

Отметим, что понятия «эффективный», «эффективность» очень часто используются в нормативно-правовых актах и методических материалах всех уровней, когда речь идет о контроле за расходованием общественных финансовых ресурсов. Вместе с тем повсеместное использование данных понятий влечет за собой неоднозначность трактовок, приводит к тому, что их определение приобретает декларативный характер, что, безусловно, идет вразрез с требованиями современной, прежде всего международной, практики к организации эффективной контрольной деятельности.

Значение термина «эффект» (лат. effectus) означает результат, следствие каких-либо причин, действий. Понятие «эффективный», таким образом, можно интерпретировать как достигнувший определенного, нужного результата, действенный. Другими словами, эффект - абсолютный результат деятельности, а эффективность выражает его относительную величину, определяемую как отношение результата процесса к затратам (расходам), обеспечившим его получение.

Эффективность = Эффект (результат) / Затраты (расходы)

Итак, понятие эффективности в узком смысле обобщает выражение проблемы рациональных способов достижения цели. Исходя из данной трактовки, оценка эффективности государственного (муниципального) контроля в бюджетной сфере складывается из получения лучшего эффекта (результата от деятельности) при неизменных затратах, либо заданного эффекта (результата) при минимальных затратах, либо максимального эффекта (результата) при минимальных затратах. Таким образом «эффект» и «результат» расцениваются в данном контексте как синонимы. Вместе с тем с учетом вышеуказанного определения эффективности представляется очевидным тот факт, что показателем эффективности системы государственного (муниципального) бюджетного контроля должно выступать соотношение величины нарушений в суммарном выражении, то есть достигнутого результата, к затратам на осуществление контроля.

С другой стороны, оценивать эффективность контроля только по экономическому результату (эффекту) не следует. Суммарная и количественная величина выявленных нарушений должны соотноситься с объемом возмещенного ущерба - средств, возмещенных в бюджеты бюджетной системы.

Как справедливо отмечается в экономической литературе, в настоящее время органы государственного финансового контроля не всегда определяют эффективность использования бюджетных средств. В современных условиях по-прежнему не достигнута предупредительная цель контроля на этапе планирования бюджетных ассигнований и конкретных достижимых показателей и мероприятий [4, с. 208].

Анализ соотношения сумм нарушений, выявленных в ходе внешнего контроля и средств, возмещенных в бюджеты за 2018, показал, что общая сумма обнаруженных в ходе проверок Счетной палаты РФ за 2018 год нарушений, выявленных в ходе внешнего государственного аудита (контроля), составила 772,7 млрд рублей (в том числе при формировании и исполнении бюджетов - 268,2 млрд рублей, при осуществлении госзакупок - 294,6 млрд рублей, при ведении бухгалтерского учета, составлении и предоставлении бухгалтерской отчетности - 95 млрд рублей, в сфере управления госсобственностью и неэффективного использования ресурсов - 70,7 млрд рублей, объем иных нарушений - 44,2 млрд рублей). Вместе с тем объем средств, возвращенных в бюджеты всех уровней бюджетной системы, как в ходе контрольных мероприятий, так и по результатам проведенных проверок составил всего около 0,1% - 7,6 млрд рублей.

Рисунок 2 - Соотношение сумм нарушений, выявленных в ходе внешнего контроля, и средств, возмещенных в бюджеты за 2018 (Счетная палата РФ)

По итогам проведенного внутреннего контроля, в рамках полномочий, установленных Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1092 «О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансовобюджетной сфере», Федеральным казначейством и управлениями Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации по данным за 2018 год, выявлено нарушений на сумму 2387,9 млрд рублей (в том числе нецелевое использование бюджетных средств - 5,6 млрд рублей; неэффективное использование бюджетных средств - 288,6 млрд рублей; не правомерное использование бюджетных средств - 61,3 млрд рублей). контрольный счетный финансовый муниципальный

По результатам устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, за 2018 год возмещено в федеральный бюджет по предписаниям и представлениям в досудебном порядке, в добровольном порядке, взыскано административных штрафов 5,9 млрд рублей. По уведомлениям о применении бюджетных мер принуждения в федеральный бюджет за 2018 год возмещено 7,8 млрд рублей, таким образом, возмещено всего 13,7 млрд рублей [5].

Вышеизложенное подтверждает, что перспективная модель системы государственного (муниципального) бюджетного контроля должна быть основана на предупреждении нарушений, проведении предварительных контрольных мероприятий, в рамках которых уже определялась бы целесообразность тех или иных затрат. Не вызывает сомнений остро назревшая необходимость внедрения в практику стратегического аудита эффективности, позволяющего проанализировать связь целей и средств, которые планируется направить на их достижение, поскольку превентивные меры гораздо действеннее - важно не допустить нарушений, неэффективного расходования бюджетных средств. Кроме того, наличие каналов связи от объекта контроля к субъекту контроля, а также между субъектами контроля позволит обеспечить координацию и организацию совместных действий при проведении контрольных мероприятий между органами государственного (муниципального) бюджетного контроля, главными распорядителями бюджетных средств и участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Не менее важно также признание результатов контрольного мероприятия одного органа бюджетного контроля другим.

Рисунок 3 - Алгоритм риск-ориентированных подходов к осуществлению государственного (муниципального) бюджетного контроля

Применение риск-ориентированного подхода контролирующими структурами при выборе объектов для проведения проверок позволяет уже на протяжении ряда лет повышать эффективность контрольных мероприятий при снижении их количества, оптимизируя трудозатраты, концентрируя усилия на максимальных зонах риска. Использование риск-ориентированного подхода в планировании деятельности Счетной палаты происходит с учетом индикаторов потенциально высокого уровня нарушений и неэффективного управления и выявления «сквозных» тем для мониторинга системных вызовов для государственного управления.

Для достижения указанной цели в первую очередь должен быть организован эффективный обмен данными как о результатах контрольных мероприятий, так и о рисках, выявляемых в ходе аналитических мероприятий, а также мерах по их устранению, что создаст условия для взаимного признания контрольными органами результатов деятельности друг друга и позволит сократить затраты на контрольную деятельность. В составе такой информации, например, может быть обмен информацией о вероятных нарушениях в финансово-бюджетной сфере в целях обеспечения риск-ориентированного подхода к контрольной деятельности, а также реализации превентивных мер предупреждения нарушений.

Таким образом, в перспективе система государственного (муниципального) бюджетного контроля должна объединить внешний и внутренний бюджетный контроль путем организации взаимодействия между ними в части карт рисков, общей информационной базы о результатах контрольных мероприятий и признания результатов друг друга, а также мониторинга - непрерывного наблюдения за объектами и анализ их деятельности.

В первую очередь следует установить условия взаимного признания (непризнания) органами внешнего государственного (муниципального) бюджетного контроля и органами внутреннего государственного и муниципального бюджетного контроля результатов деятельности друг друга в целях сокращения контрольной нагрузки на объекты контроля и во избежание дублирования контрольной деятельности. Кроме того, электронное взаимодействие между контролирующими органами, автоматизация их деятельности с помощью цифровых технологий, формирование единой информационной среды для всех участников, включая общественный контроль позволят обеспечить системный подход при осуществлении контрольной деятельности.

Заключение

Резюмируя вышеизложенное, подчеркнем, что система государственного (муниципального) бюджетного контроля будет эффективной в случае преобладания предварительного и профилактического контроля. Актуальным на сегодняшний день вопросом является создание перспективной модели системы государственного (муниципального) бюджетного контроля, охватывающей все уровни бюджетной системы, основной акцент при построении которой, на наш взгляд, должен быть сделан на сокращении рисков возможного совершения нарушений в бюджетной сфере и предотвращение нанесения ущерба. Соответственно, перспективная модель системы государственного (муниципального) бюджетного контроля должна обеспечивать своевременное выявление рисков совершения нарушений и их минимизацию при одновременном снижении количества финансовых нарушений. Особую роль должен приобрести общественный контроль в процессе образования, распределения и использования публичных денежных фондов, что позволит качественно обеспечивать конституционное право граждан на участие в управлении делами государства.

В результате ожидается повышение одновременно социального, институционального и организационного эффекта бюджетного контроля, сокращение затрат, в том числе за счет оптимизации субъектной структуры, устранения дублирования полномочий, улучшения межструктурного взаимодействия между органами контроля, объектами контроля и институтами гражданского общества, признания результатов контрольного мероприятия одного органа бюджетного контроля другим, повышения наукоемкости контроля, цифровизации и внедрения инновационных методов контроля.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: [федер. закон: принят Гос. Думой 31 июля 1998 г.: по состоянию на 1 сентября 2019 г.]

2. Иванова О.Б., Папушенко М.В. Развитие системы внутреннего финансового контроля в субъектах Российской Федерации // Финансовые исследования. - 2014. - № 3 (44). - С. 42-51.

3. Федеральный закон от 26.07.2019 № 199-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита»

4. Карепина О.И., Богославцева Л.В., Богданова О.Ю. Развитие государственного финансового контроля в контексте программно-проектного бюджетирования // Г уманитарные, социально-экономические и общественные науки. - 2019. - № 4. - С. 204.

5. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации за 2018 год.

6. Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. - М.: Юстицинформ, 2014.

7. Лукин А.Г. Диалектика развития научных представлений о сущности финансового контроля в России // Бухгалтерский учет в издательстве и полиграфии. - 2017. - № 3. - С. 21-28.

Bibliographic list

1. The budget code of the Russian Federation: [federal. law: adopted by the State. The Duma on July 31, 1998: as of September 1, 2019]

2. Ivanova O.B., Papushenko M.V. Development of the internal financial control system in the constituent entities of the Russian Federation // Financial studies. - 2014. - № 3 (44). - S. 42-51.

3. Federal Law of 26.07.2019 № 199- ФЗ «On Amendments to the Budget Code of the Russian Federation regarding the improvement of state (municipal) financial control, internal financial control and internal financial audit»

4. Karepina O.I., Bogoslavtseva L.V., Bogdanova O.Yu. The development of state financial control in the context of program and project budgeting // Humanitarian, socioeconomic and social sciences. - 2019. - № 4. - S. 204.

5. Report on the work of the Accounts Chamber of the Russian Federation for 2018

6. Kondrat E.N. Offenses in the financial sphere of Russia. Threats to financial security and ways of counteraction. - Yustitsinform, 2014.

7. Lukin A.G. Dialectics of the development of scientific ideas about the essence of financial control in Russia // Accounting in publishing and printing. - 2017. - № 3. - P. 21-28.

Размещено на Allbest.ru