Перспективы применения методов сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

РГЭУ (РИНХ)

Кафедра финансов

Перспективы применения методов сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации

Богославцева Л.В., к.э.н., доцент

Богданова О.Ю., к.э.н., доцент

Карепина О.И., к.э.н., доцент

Аннотация

В статье исследуются вопросы формирования сбалансированных бюджетов с учетом научных экономических теорий и лучших отечественных практик применения методов планирования основных показателей бюджетов. В статье выявлены особенности формирования сбалансированного областного бюджета Ростовской области в условиях ограниченности резервов роста доходов бюджета. Обоснована необходимость применения как традиционных, так и новых рыночных методов сбалансированности. Охарактеризованы основные риски реализации долговой политики региона. Предложены направления обеспечения сбалансированности бюджетов.

Ключевые слова: показатели бюджетов, принцип сбалансированности, методы сбалансированности, долговая политика, устойчивость бюджетов.

Annotation

V.L. Bogoslavtseva, O.Yu. Bogdanova, O.I. Karepina. Prospects of application of the methods of balanced budgets of subjects of the Russian Federation

The article examines the formation of balanced budgets, taking into account scientific economic theories and the best domestic practices in the application of methods for planning basic budget indicators. The article identifies the features of the formation of a balanced regional budget of the Rostov region in the context of limited reserves of growth of budget revenues. The necessity of applying both traditional and new market methods of balancing budgets is substantiated. The main risks of implementation of the region's debt policy are described. Directions to ensure a balanced budget are proposed.

Keywords: budget indicators, principle of balance, methods of balance, debt policy, budget sustainability.

Введение

Составлению и исполнению сбалансированных бюджетов субъектов Российской Федерации государственные исполнительные органы власти уделяют особое внимание, так как именно устойчивые и сбалансированные бюджеты этого уровня являются гарантом реализации бюджетной и долговой политики как региона в целом, так и его муниципальных образований. На современном этапе бюджетное планирование осуществляется с учетом риск- ориентированных факторов, влияющих на финансовое состояние территорий.

Материалы и методы

В формализованном виде сбалансированное состояние бюджета среди экономистов не вызывает дискуссии и предполагает равенство основных показателей бюджета, а именно, доходов и расходов, закрепленное принципом сбалансированности в статье 33 Бюджетного кодекса РФ [1]. Механизм сбалансированности бюджетов представляет теоретический и практический интерес с точки зрения принятия органами власти своевременных решений по сохранению пропорций основных показателей бюджетов с учетом изменяющихся внешних и внутренних условий.

В теоретическом аспекте исследования ученых посвящены методологии сбалансированности бюджетов, регулированию межбюджетных отношений и принципам бюджетного федерализма на разных этапах развития страны. Так, в России за годы развития рыночных отношений бюджет формировался в условиях: нарушения хозяйственных связей; роста инфляции; финансовых кризисов; роста цен на нефть и их резкого падения на мировых рынках; изменения геополитической ситуации; применения санкций.

На фоне постоянно изменяющихся экономических условий усиливался разрыв между теорией и практикой в области сбалансированности бюджетов, что приводило к принятию решений органов власти согласно складывающейся экономической ситуации. Следовательно, изменения бюджетных отношений требуют постоянного обновления теоретических постулатов [3], раскрывающих детерминированное влияние бюджетной сбалансированности и социально-экономического развития публично-правовых образований.

Исходя из особенностей экономических отношений в отечественной финансовой науке, четко определены две школы: воспроизводственная и распределительная [5, 11]. В практическом аспекте формирования и исполнения сбалансированного бюджета, по нашему мнению, необходимо учитывать положения и аргументы двух теоретических концепций в комплексе.

Прежде всего представляет интерес теория о распределительном (перераспределительном) характере финансовых (бюджетных) отношений. Не вызывает сомнений, что распределение (перераспределение) созданного в обществе ВВП создает материальную базу для формирования бюджетного фонда страны. Следовательно, реальный рост ВВП, не зависящий от нефтегазовой отрасли, должен привести к укреплению и сбалансированности бюджета без привлечения заемных средств. С другой стороны, сбалансированность бюджета должна быть обеспечена при любых экономических и политических условиях: и в условиях кризиса, и в условиях роста экономики, что отражает императивный характер бюджетных отношений, обоснованный учеными Санкт-Петербургского университета экономики и финансов [7, 154].

Вопросы бюджетных правоотношений исследуются и на региональном уровне. Так, на современном этапе в рамках научных финансовых исследований РГЭУ (РИНХ) в совместных работах ученых и практиков раскрываются комплексные проблемы формирования и исполнения бюджета [8], «обеспечения бюджетной прозрачности и мониторинга эффективности государственных проектов в России» [9], «обеспечения прозрачности в бюджетном секторе» [10]и другие.

По нашему мнению, на современном этапе в отечественной и зарубежной экономической и финансовой науке, несмотря на дискуссии о роли государства и органов власти в регулировании бюджетных потоков, отмечается процесс конвергенции. Ученые и практики признают определяющую роль государства в создании условий для применения рыночных методов формирования доходов и расходов бюджетов, а также привлечения заимствований.

Результаты

Однако за внешней простотой решения задачи кроется главная проблема выбора оптимального для каждой страны набора методов сбалансированности бюджетов. Например, с учетом национальных и экономических особенностей принимаются решения о введении новых налогов, которые призваны непосредственно повысить доходную часть бюджета, или о применении налоговых льгот, которые приведут к увеличению доходной части бюджета в результате эффекта мультипликатора; о продаже или использовании государственного (муниципального) имущества как источника роста неналоговых доходов бюджета; об оптимизации и повышении эффективности расходов бюджетов или росте бюджетных ассигнований на приоритетные цели; о привлечении внутренних и (или) внешних заимствований в различных формах.

В современной редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации определены разные состояния бюджетов бюджетной системы страны, которые предполагают применение определенных методов обеспечения сбалансированности и финансирования расходных обязательств в полном объеме. Однако отсутствие четких алгоритмов применения этих методов с учетом возможных рисков снижает реальность достижения показателей бюджета. традиционный рыночный долговой сбалансированный бюджет

Необходимость стандартизации сбалансированности бюджетов аргументирует и динамика снижения основных показателей бюджетной системы Российской Федерации в 2019-2021 годах по отношению к ВВП при снижении уровня дефицита с 1,6% ВВП в 2019 году до 0,7% ВВП к 2021 г. [2], что отражено в таблице 1.

Представляется, что разработка в перспективе стандартов применения методов сбалансированности бюджетов в различных экономических ситуациях могла бы реально укрепить основные показатели бюджетов. Для достижения этой задачи необходимо использовать лучшие мировые практики, а также рекомендации ученых, представляющие практическую значимость для формирования сбалансированных бюджетов, обеспечивающих финансовую составляющую социальноэкономической стратегии государства.

Таблица 1

Изменение доли доходов и расходов бюджетов бюджетной системы в ВВП в 2019-2021 годах

* Составлена авторами по материалам: Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

По нашему мнению, стандарты формирования сбалансированных бюджетов должны учитывать, что на этапе составления проекта бюджета суммы доходов и расходов определяются одновременно, а на этапе исполнения бюджета расходные обязательства изменяются в зависимости от поступающих доходов в бюджет. Следовательно, стандартизацию сбалансированности необходимо начинать с показателя доходов бюджета. Налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации установлены доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Однако на практике налоговая база по отдельным территориям распределена крайне неравномерно, что предопределяет ограниченность резервов роста доходов бюджетов.

Данный факт подчеркивает важность как теоретической дискуссии о распределительном характере бюджета и создании экономических условий для реального роста ВВП, так и изменений в практике исчисления и взимания налогов. Например, Министерством финансов России в марте 2019 года вынесен для обсуждения вопрос о введении новых налогов и сборов: об утилизационном сборе, о сборе с пользователей автодорог, о гостиничном сборе, о налоге с операторов связи и об экологическом налоге. В целях реального укрепления доходов бюджетов с учетом предложенных новаций представляется необходимым провести мониторинг объектов налогообложения.

В части регулирования расходов бюджетов, которые являются вторым показателем, определяющим сбалансированность бюджета, применяются следующие методы:

- лимитирование и оптимизация бюджетных расходов, то есть установление их предельных величин для каждого государственного и муниципального учреждения по каждому виду расходов;

- бюджетирование, ориентированное на результат и повышение эффективности расходов бюджетов;

- программно-целевое финансирование с установлением критериев достижения целей программы;

- разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями.

Согласно «Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019-2021 годы» в качестве одной из новых мер повышения эффективности использования бюджетных средств будет внедрена система управления налоговыми расходами, то есть выпадающими доходами бюджета, обусловленными налоговыми льготами, преференциями по налогам и сборам, предусмотренным в качестве мер государственной поддержки в соответствии с целями государственных программ или целями социально-экономической политики, не относящимися к государственным программам, а также обеспечена ее интеграция в бюджетный процесс.

В условиях сохраняющегося бюджетного дефицита публично-правовые образования используют источники финансирования дефицитов бюджетов, что обусловлено соответствующими полномочиями управления долговыми отношениями, возложенными Конституцией Российской Федерации и бюджетным законодательством на органы власти.

Управление долговыми отношениями зависит от факторов, влияющих на оценку кредитоспособности публично-правовых образований [6], что отражено в таблице 2.

Таблица 2

Факторы, влияющие на оценку кредитоспособности публично-правовых образований

Составлена авторами по материалам: Стрельникова С.А. По разные стороны рейтинга. 2018 год.

В Ростовской области проводимая долговая политика с учетом вышеперечисленных факторов кредитоспособности позволила в 2017 году сэкономить средства областного бюджета в размере почти 1,4 млрд рублей. В первом полугодии 2018 года Ростовская область досрочно погасила рыночный долг в объеме 8,4 млрд рублей, что позволило снизить уровень долговой нагрузки на 1,2 процента.

Повышение эффективности управления государственным долгом в Ростовской области обеспечивается реализацией подпрограммы «Управление государственным долгом Ростовской области» программы «Управление государственными финансами и создание условий для эффективного управления муниципальными финансами» на период 2019-2030 годы, целью которой является не просто обеспечение оптимального уровня государственного долга Ростовской области при соблюдении ограничений, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, но и обязательно достижение безопасного уровня государственного (субфедерального) долга и минимизация стоимости обслуживания долговых обязательств (табл. 3).

Таблица 3

Основные мероприятия и ожидаемый результат реализации подпрограммы «Управление государственным долгом Ростовской области»

В качестве планируемого показателя результативности реализации подпрограммы «Управление государственным долгом Ростовской области» установлен следующий показатель: доля расходов областного бюджета на обслуживание государственного долга Ростовской области в общем объеме расходов областного бюджета (без расходов, которые финансируются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).

Однако, по нашему мнению, этот показатель не в полной мере отражает результативность управления госдолгом в регионе, так как не связан непосредственно с суммой госдолга и возможными корректировками в объемах заимствований.

Представляется целесообразным в качестве дополнительного показателя эффективного управления государственным долгом в регионе использовать соотношение ежегодных расходов на обслуживание государственного долга региона к ежегодно корректируемому объему государственного долга. Кроме того, считаем необходимым указывать в программных документах не только формулу расчета показателя, но и установленное бюджетным законодательством предельно допустимое соотношение, что повысит качество государственного финансового контроля за исполнением долговых обязательств.

В среднесрочной и долгосрочной перспективе роль долговой политики как ключевого инструмента решения стратегических экономических и социальных задач развития Ростовской области будет повышаться, что отражено в паспорте подпрограммы «Управление государственным долгом Ростовской области» (табл. 4).

Таблица 4

Основные показатели паспорта подпрограммы «Управление государственным долгом Ростовской области»

Развитие программно-целевого управления долговыми отношениями в Ростовской области обосновывает необходимость разработки методики определения риск-ориентированных факторов и их влияния на долговую политику региона, что позволит избежать формирования рискованной структуры государственного долга.

К основным рискам реализации долговой политики Ростовской области можно отнести:

- риск роста процентной ставки и изменения стоимости заимствований в зависимости от времени и объема потребности в заемных ресурсах;

- риск недостаточного поступления доходов в областной бюджет.

С целью снижения указанных выше рисков и сохранения их на приемлемом уровне реализацию долговой политики целесообразно осуществлять на основе прогнозов поступления доходов, финансирования расходов и привлечения государственных заимствований обязательно на основе анализа исполнения бюджета предыдущих лет.

Обсуждение

Использование методики определения риск-ориентированных факторов субфедеральных заимствований при формировании стратегического документа регионального уровня «Основные направления государственной долговой политики субъекта Российской Федерации» позволит, по нашему мнению, повысить достоверность заимствований и укрепить финансовое состояние региона.

Отметим, что к современным методам управления субфедеральным долгом можно отнести:

- предоставление государственных гарантий;

- развитие инфраструктуры внутреннего субфедерального долгового рынка;

- привлечение новых заимствований;

- осуществление государственного финансового контроля за эффективностью управления субфедеральным долгом, который фактически направлен на выявление резервов снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации.

Использование заимствований в целях привлечения органами власти дополнительных инвестиций является положительным мировым опытом. Однако, по нашему мнению, этот опыт является положительным только при условии, когда заимствования действительно играют роль привлечения целевых инвестиций, направленных на социально-экономическое развитие территорий, что не всегда реализуется в России.

Второе важное отличие субфедеральных заимствований в России от лучших мировых практик территориальных заимствований заключается в их структуре. В мировой практике эффективными инструментами долговых отношений являются государственные ценные бумаги и кредиты кредитных организаций. Однако российский рынок субфедеральных ценных бумаг так и не получил должного развития в силу проблемы их размещения и недоверия к ним со стороны инвесторов. Также достаточно сложно региональным органам власти получить кредит кредитной организации при наличии дефицита бюджета, а следовательно, отсутствия реальных сумм на возврат кредитов и уплату процентов по ним.

В результате из долговых обязательств регионального и муниципального уровня, которые могут регулировать соответствующие органы власти, в нашей стране получили распространение бюджетные кредиты, которые в общем объеме заимствований выросли с 27 до 42 процентов [4]. Выявленная динамика изменения долговых субфедеральных заимствований подтверждает проблему использования рыночных инструментов заимствований, таких как ценные бумаги и банковские кредиты.

Что касается банковских кредитов, отметим, что они предполагают применение повышенных процентных ставок, могут обеспечить инвестиционные поступления в конкретный момент получения кредита, но при этом резко повысить расходы бюджета на обслуживание и погашение банковских заимствований.

Таким образом, укрепление бюджетов территорий должно расширить применение методов и форм заимствований, в том числе государственных субфедеральных ценных бумаг. По нашему мнению, на современном этапе процесс привлечения субфедеральных займов не может быть признан эффективным по следующим причинам:

- установление в статье 111 Бюджетного кодекса РФ достаточно высокого процента расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации (до 15%) к общему объему расходов бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. По нашему мнению, это высокий процент, который приводит к росту задолженности субъектов Российской Федерации и не отражает рисков платежеспособности региона;

- показатели долговой устойчивости являются недостаточными. В соответствии с бюджетным законодательством финансовые органы определяют всего два показателя, характеризующих долговые отношения региона: во-первых, показатель соотношения объема регионального долга к общему объему доходов бюджета субъекта Российской Федерации (без безвозмездных поступлений из федерального бюджета); во-вторых, показатель доли расходов на обслуживание и погашение регионального долга субъекта Российской Федерации в общей сумме расходов бюджета субъекта РФ.

Действительно, как отмечалось выше, применение только этих показателей не позволяет дать реальную и достоверную характеристику долговой устойчивости соответствующего субъекта Российской Федерации.

В целом для достижения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации и сокращения потребности в кредитных ресурсах необходимо обеспечить:

- направление дополнительных доходов на досрочное погашение долговых обязательств региона или замещение планируемых к привлечению заемных средств;

- недопущение принятия новых расходных обязательств, не обеспеченных стабильными источниками доходов;

- проведение анализа сроков погашения действующих долговых обязательств и выявления пиков платежей в целях обеспечения равномерного распределения платежей, связанных с погашением и обслуживанием государственного долга, а также оптимизации структуры долга за счет комбинирования инструментов среднесрочных и долгосрочных заимствований в целях равномерного распределения долговой нагрузки на региональный бюджет;

- проведение работы с кредитными организациями по снижению процентных ставок по ранее заключенным государственным контрактам на предоставление кредитных ресурсов;

- разработку методики определения риск-ориентированных факторов и их влияния на долговую политику региона, что позволит ограничить предоставление рискованных государственных гарантий региона;

- реализацию алгоритма управления государственным долгом региона с целью принятия экономически обоснованных решений по привлечению заемных средств на основе анализа ситуации на финансовом рынке, включая альтернативный вариант заимствований (в виде облигационных займов), в зависимости от преимущества иных долговых инструментов перед заемными средствами в кредитных организациях.

В 2019 году в отечественной практике планируется применить дополнительно такой инструмент, как Фонд развития, источниками финансирования которого должны стать внутренние заимствования.

Проводимая органами власти политика сбалансированности бюджета за счет реализации новых «бюджетных правил» и применения нового инструмента - Фонда развития - по данным Министерства финансов Российской Федерации призвана обеспечить постепенное сокращение ненефтегазового дефицита до 6,0% ВВП.

Заключение

Развитие и применение методов сбалансированности бюджетов в среднесрочной перспективе, по нашему мнению, требуют:

• обеспечения реального роста ВВП;

• укрепления налогового потенциала территории;

• корректировки механизмов оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам с учетом решения ими амбициозных приоритетных задач;

• совершенствования системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

• реального формирования и исполнения Фонда развития;

• учета рисков исполнения основных параметров бюджетов;

• повышения открытости бюджетов, осуществления мониторинга и государственного финансового контроля за бюджетными потоками на всех стадиях бюджетного процесса.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

2. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов [Электронный ресурс].

3. Богославцева Л.В. Генезис дефиниции «финансовые потоки» с точки зрения эволюции теоретической экономической мысли // Финансовые исследования. - 2012. - №4. - С. 13-21.

4. Минфин призвал регионы заменять кредиты из бюджета и банков облигациями. Новости финансового сектора. 06.02.2017 [Электронный ресурс].

5. Родионова В.М. Становление и развитие научной школы // Вестник Финансовой академии. - 2009. - №1. - С. 11.

6. Стрельникова С. А. По разные стороны рейтинга. 2018 год [Электронный ресурс].

7. Финансы: учебник для вузов / под ред. проф. М.В. Романовского, проф.

О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. - М.: Перспектива: Юрайт, 2000. - С. 154.

8. Финансы и кредит: учебник / под ред. Н.Г. Кузнецова, К.В. Кочмолы, Е.Н. Алифановой. - М.: КноРус, 2013. - 346 с.

9. Ivanova O.B., Bogoslavtseva L.V., Karepina O.I., Kostoglodova E.D. Providing the budget transparency and state projects efficiency monitoring in RUSSIA // European Research Studies Journal. - 2017. - Т. 20. - №1. - С. 97-104.

10. Ivanova O.B., Vovchenko N.G., Kostoglodova E.D., Bogoslavtseva L.V., Rukina S.N., Karepina O.I. Financial transparency in budget sector of economy as a necessary condition of clustering // International Journal of Trade and Global Markets. - 2017. - Т. 10. - №2-3. - С. 207-216.

Bibliographic list

1. Budget Code of the Russian Federation.

2. The main directions of fiscal, tax and customs tariff policy for the year 2019 and the planned period of 2020 and 2021

3. Bogoslavtseva L.V. The genesis of the definition of "financial flows" in terms of the evolution of theoretical economic thought // Financial Studies, 2012 - №4, p. 13-21.

4. The Ministry of Finance called on the regions to replace loans from the budget and banks with bonds. News of the financial sector. February 6, 2017.

5. Rodionova V.M. Establishment and development of a scientific school // Bulletin of the Financial Academy. - 2009 g. - №1. - P. 11.

6. Strelnikova S.A. On different sides of the rating. 2018 / URL: http://bujet.ru

7. Finance: Textbook for universities / Ed. prof. MvRomanovsky, prof. O.V. Vrublevskaya, prof. B.M. Sabanti. - M.: Publishing house "Perspective", "Urayt". 2000. - p. 154

8. Finance and credit: textbook / ed. N.G. Kuznetsova, K.V. Kochmola, E.N. Alifanova. -M.: KnoRus, 2013. -346 p.

9. Ivanova O.B., Bogoslavtseva L.V., Karepina O.I., Kostoglodova E.D. Providing the budget transparency and state projects efficiency monitoring in RUSSIA // European Research Studies Journal. - 2017. - Т. 20. - №1. - С. 97-104.

10. Ivanova O.B., Vovchenko N.G., Kostoglodova E.D., Bogoslavtseva L.V., Rukina S.N., Karepina O.I. Financial transparency in budget sector of economy as a necessary condition of clustering // International Journal of Trade and Global Markets. - 2017. - Т. 10. - №2-3. - С. 207-216.

Размещено на allbest.ru