Державний борг України: проблеми та перспективи управління

У деяких країнах для задоволення зростаючих потреб урядів у позикових коштах було запроваджено нові інструменти запозичення. Наприклад, у США й Канаді почали розміщувати трирічні позики, в Австралії було введено облігації, прив'язані до темпів інфляції. Аналогічно в багатьох країнах із ринками, що формуються, набули поширення облігації з плаваючими процентними ставками.

У більшості країн органи, відповідальні за управління державним боргом, під час кризи проводили також спеціальні операції для підвищення ліквідності ринку. Такі операції включали передусім обмін і викуп боргу. Використання механізмів підтримки ринку, таких як операції репо, стало більш масовим.

Незважаючи на ці зусилля, ліквідність вторинного ринку цінних паперів, особливо в сегменті неконтрольних випусків, залишалася низькою [7, с. 512].

Сьогодні велика потреба в рефінансуванні боргу країн із високим рівнем боргового навантаження й слабкою базою інвесторів у державні цінні папери негативно позначається на оцінці суверенних ризиків ринковими суб'єктами та посилює загальну непевність на фінансових ринках.

В умовах посилення нестабільності міжнародних фінансових ринків та підвищення вартості державних запозичень виникає об'єктивна потреба в розробленні якісно нової боргової політики, у центрі якої: сильна система ризик-менеджменту; активне використання структури державного боргу для протидії впливові шокових ситуацій; формування резервних фондів і буферів ліквідності; розширення бази інвесторів у державні цінні папери та задоволення попиту у фінансових активах найменш мінливих категорій інвесторів.

Глобальна фінансово-економічна криза засвідчила: за наявних зон вразливості, породжуваних борговими процесами, уряди мають створювати ефективні системи управління національними боргами та враховувати складні зв'язки між борговою політикою і ступенем фінансової стабільності. Дотримання боргової стійкості й зважене управління державними фінансами є необхідними передумовами для стримування суверенних ризиків та нівелювання загроз фінансової дестабілізації.

Провідні фахівці в галузі міжнародних фінансів дійшли згоди про те, що рівень державного боргу, міцність національної економіки до впливу зовнішніх шоків, а також курс економічної політики та її оцінка ринковими суб'єктами є ключовими чинниками, які визначають імовірність виникнення боргової кризи та загострення боргових проблем у конкретній країні [8, с. 645].

У таких умовах проблеми визначення допустимого рівня боргового навантаження набувають особливої актуальності. Державні позики можуть сприяти прискоренню темпів економічного зростання за рахунок фінансування продуктивних інвестицій, вони ж можуть пом'якшити наслідки дії несприятливих зовнішніх чинників в економіці. Проте якщо нація або уряд накопичують боргові зобов'язання понад рівень, котрий вони здатні обслуговувати, існує висока ймовірність виникнення боргової кризи, яка призведе до значних економічних і соціальних утрат.

В останнє десятиріччя з метою створення умов для довгострокової фінансової стабільності, забезпечення фіскальної дисципліни на всіх рівнях державної влади та підтримання довіри суб'єктів ринку до економічної політики багато країн прийняли певні бюджетні правила та включили їх до національного законодавства. Бюджетні правила накладають певні обмеження на фіскальну політику та на практиці набувають форми кількісних лімітів для бюджетних агрегатів чи індикаторів фінансової стабільності, таких як дефіцит бюджету, розмір державного боргу або ж їх окремі складники.

Ст. 18 Бюджетного кодексу України визначено, що загальний обсяг державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального обсягу ВВП [2].

Розробниками Бюджетного кодексу України не враховано, що ступінь уразливості до дії зовнішніх шоків країн із ринками, що формуються, є вищим, аніж розвинутих країн. Це зумовлено тим, що їхні економіки є менш диверсифікованими, рівень заощаджень - нижчим, а національні фінансові системи - менш розвиненими. За накопичення значного обсягу зовнішніх зобов'язань дані країни, до яких належить і Україна, більшою мірою підпадають під дію «ефектів зараження», пов'язаних із нестабільністю міжнародних потоків капіталу.

Високий рівень державного боргу вимагає від урядів включення запобіжних механізмів для стримування високих темпів інфляції, а в екстремальних випадках - застосування схем реструктуризації боргу. Зокрема, якщо рівень накопиченого боргу дуже високий, платоспроможність держави стає менш гарантованою в очах міжнародних інвесторів, що може призводити до значної волантильності через труднощі з рефінансуванням державного боргу, що, своєю чергою, може порушити хитку фінансову стабільність.

Результати теоретичних та емпіричних досліджень свідчать про те, що високий державний борг негативно впливає на темпи економічного зростання за умови дії таких чинників, як:

- дестимулювання приватних інвестицій: ризики дефолту й фінансової дестабілізації посилюють макроекономічну непевність, до того ж інвестори можуть зазнавати втрат від надмірного оподаткування, монетизації бюджетного дефіциту та експропріації приватної власності;

- підвищення реальних процентних ставок: високий рівень боргу збільшує розмір ризикової премії, яку сплачують суверенні позичальники, а високі процентні ставки, своєю чергою, пригнічують темпи економічного зростання;

- зростання вразливості до дії зовнішніх шоків, посилення макроекономічної непевності та підвищення ймовірності дефолту [5, с. 17].

Події 2008-2009 рр. засвідчили, що економіки країн із високим ступенем боргової залежності найбільше постраждали від світової фінансової кризи. Окрім того, глобальна фінансова криза показала: для того щоб отримати належний простір для застосування стимулюючих заходів у період економічних негараздів, уряд повинен мати досить низький рівень державного боргу в докризовий період.

Менший розмір державного боргу визначає менші потреби в його рефінансуванні. Глобальна фінансово-економічна криза продемонструвала переваги невеликих потреб уряду в рефінансуванні накопичених боргів, а саме: зниження ризиків різких стрибків дохідності боргових зобов'язань уряду під впливом психологічних настроїв інвесторів; зменшення негативного впливу переливів іноземних капіталів на обмінний курс національної валюти; скорочення витрат на обслуговування державного боргу за погіршення кредитоспроможності уряду в очах інвесторів; розширення потенціалу для проведення стимулюючої фіскальної політики та поглинання фінансових шоків, пов'язаних зі скороченням податкових доходів бюджету.

У міжнародній практиці вважається, що показники державного боргу та обслуговування державного боргу досягають небезпечного рівня тоді, коли наближаються до позначки, за якої інші держави в історичному ракурсі змушені були припинити обслуговування боргу та ставили перед кредиторами питання про його реструктуризацію чи списання.

Фахівці Міжнародного валютного фонду і Світового банку під час оцінки граничних значень боргової стійкості зосереджують увагу на кількісних показниках у період, який передував виникненню боргових ускладнень. Вони встановили, що «поворотним пунктом» для країн із низьким і середнім рівнем доходів є досягнення державним боргом рівня 43% ВВП, 192% експорту товарів і послуг (для сумарного зовнішнього боргу) та 288% доходів бюджету [9].

К. Райнхарт, К. Рогофф і М. Савастано показали, що серед країн із середнім рівнем доходів 40% загальної кількості дефолтів і реструктуризацій боргу мали місце в країнах із борговим навантаженням від 41% до 60% ВВП, а 13% дефолтів і реструктуризацій боргу - у країнах, зовнішній борг яких був меншим за 40% ВВП.

Індикаторами макроекономічних і фінансових ризиків в економіці України виступають: сальдо поточного рахунку платіжного балансу, % ВВП; зміна індексу споживчих цін, %; зміна індексу номінального обмінного курсу гривні до долара США та індексу реального ефективного обмінного курсу гривні, %; міжнародні резерви України, % до короткострокового зовнішнього боргу; валовий зовнішній борг, % ВВП та % експорту товарів і послуг; державний і гарантований державою борг, % ВВП; дефіцит державного бюджету України, % ВВП; валові річні потреби в позиковому фінансуванні бюджету, % ВВП; фінансові результати діяльності підприємств України; дебіторсько-кредиторська заборгованість між підприємствами України; банківські вимоги за кредитами, % ВВП; співвідношення банківських кредитів і депозитів, %; частка проблемних кредитів у банківських портфелях, %; зміна індексу ПФТС, %.

На нашу думку, перелік зазначених індикаторів доцільно включити до

Положення про управління ризиками, пов'язаними з державним боргом, із метою проведення адекватної оцінки макроекономічних і фінансових ризиків, а також аналізу їхнього потенційного впливу на стан державного боргу й державних фінансів України.

Організаційно-правове забезпечення управління державним боргом і законодавче регулювання розміру державного боргу України передбачають створення цілісного й ефективного механізму, який охоплюватиме уніфіковану систему планування, обліку, моніторингу і контролю утворення державного боргу, погашення боргу та використання державою запозичених коштів, а також розроблення й упровадження єдиної стратегії управління державним боргом.

Згідно зі ст. 2 проєкту закону України «Про державний борг та гарантований державою борг» від 07.06.2011, реєстраційний номер 8637 [10], Міністерство фінансів України розробляло середньострокову Стратегію управління державним боргом (далі - Стратегія) на трирічний період, яка затверджувалася Кабінетом Міністрів України в місячний строк після прийняття закону про державний бюджет.

На нашу думку, включення Стратегії до цілісної системи планування й реалізації фінансової політики держави вимагає забезпечення узгодженості стратегічних документів із питань боргової політики з бюджетною політикою держави. Тому в законопроєкті повинні бути відображені інституційні механізми інтеграції Стратегії в бюджетний процес України, а її окремі кількісні показники мають стати складовою частиною бюджетної стратегії або прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди.

На нашу думку, Стратегія має стати одним з основоположних документів, які використовуються під час розроблення щорічних законів про державний бюджет: у частині регулювання боргових операцій уряду й місцевих органів влади, встановлення граничного розміру державного боргу України та граничних обсягів надання державних гарантій, визначення параметрів політики державних запозичень, планування видатків бюджету на погашення й обслуговування державного боргу.

У законопроєкті необхідно передбачити, що положення Стратегії на поточний період є обов'язковими для виконання під час розроблення закону про державний бюджет України на наступний рік, а затверджені Верховною Радою України норми закону про бюджет не повинні суперечити положенням чинної Стратегії.

Прогноз державного бюджету на наступні за плановим два бюджетних періоди та проєкт закону про державний бюджет на плановий рік мають готуватися на основі положень чинної Стратегії, яка затверджується раз на три роки. В останній рік дії Стратегії на початку бюджетного року має готуватися новий документ терміном дії на три наступних роки. Процес підготовки Стратегії повинен корелювати з підготовкою проєкту закону про держбюджет на наступний рік та прогнозу державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетних періоди.

Стратегія управління державним боргом має затверджуватися до початку бюджетного року, в якому вона набирає чинності. При цьому для забезпечення узгодженості бюджетно-податкової політики, котра реалізується через виконання закону про бюджет, із борговою політикою, перспективні напрями якої втілюються у Стратегії, необхідно підвищити її юридично-правовий статус. Зокрема, у законопроєкті доцільно передбачити, що Стратегія після схвалення Кабінетом Міністрів України передається на розгляд Верховної Ради України та затверджується її постановою [11].

Висновки з проведеного дослідження

Стратегія повинна стати основою для вироблення тактичних заходів з управління державним боргом та розроблення програми державних запозичень, яка готується у складі бюджетної документації. У законопроєкті слід передбачити, що на виконання положень Стратегії Міністерством фінансів України щорічно розробляються програми управління державним боргом, які безпосередньо включаються в процес бюджетного планування та містять детальний перелік заходів із регулювання обсягу і структури державного боргу, визначення оптимальних джерел та інструментів державного запозичення, погашення боргу та напрямів використання залучених коштів, моніторингу й контролю стану державного боргу.

В умовах істотної залежності національної економіки від зовнішньої кон'юнктури система управління державним боргом має бути значно посилена. Для оцінки ризиків, пов'язаних із державним боргом, треба проводити стрес-тестування портфеля боргових зобов'язань держави виходячи з оцінки економічних і фінансових потрясінь, на які потенційно може наражатися країна, та можливих сценаріїв відновлення економіки. Невід'ємним елементом системи управління державним боргом мають бути аналіз і моніторинг макроекономічних показників, що впливають на стан державних фінансів і боргову спроможність уряду.

Список використаних джерел: