Развитие теории бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов

Размещено на http://www.allbest.ru

Байкальский государственный университет, г. Иркутск, Российская Федерация

Развитие теории бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов

Т.В. Файберг

Аннотация

В настоящее время в научной литературе много внимания уделяется вопросам программно-целевого и нормативно-подушевого бюджетирования, их внедрению в российскую практику. Однако результаты комплексных исследований «бюджетирования» в сфере публичных финансов практически не публикуются.

Это определяет необходимость проведения, в первую очередь, теоретических исследований в области бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов. В статье рассматриваются теоретические подходы к содержанию бюджетирования, выделяются его особенности в сфере государственных (муниципальных) финансов в части функций, принципов, схем организации. Систематизируются типы бюджетирования, в числе которых программно-целевое; бюджетирование, ориентированное на результат; инициативное; нормативно-подушевое и проектное. Приводится исследование содержания самого актуального для российской практики типа бюджетирования -- инициативного, предлагается его классификация по различным основаниям. Анализируется степень внедрения инициативного бюджетирования в регионах России. Определяются перспективные направления внедрения бюджетирования в российскую практику.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА. Бюджетный процесс, бюджетирование, типы бюджетирования, инициативное бюджетирование, патисипаторное бюджетирование.

Abstract

DEVELOPMENT OF THEORY OF BUDGETING IN THE SPHERE OF GOVERNMENTAL (MUNICIPAL) FINANCE

V. Faiberg

Baikal State University, Irkutsk, Russian Federation

Currently, the scientific literature pays much attention to the issues of program-target and normative-per capita budgeting, their implementation in the Russian practice. However, the results of comprehensive studies of “budgeting” of public finance are practically not published. It determines the necessity of carrying out, first of all, theoretical research in the field of budgeting in the sphere of governmental (municipal) finance. The article considers theoretical approaches to the content of budgeting, highlights its features in public (municipal) finance in terms of functions, principles, organization schemes. It systemizes types of budgeting, including the program-targeted type; the result-oriented budgeting; the initiative; the normative-per capita and the project types. The article presents investigation of the content of the most relevant type of budgeting for Russian practice -- the initiative budgeting, offers its classification in terms of various grounds. It analyzes the degree of initiative budgeting implementation in Russia's regions, specifies the prospective directions of introducing budgeting in the Russian practice.

KEYWORDS. Budgetary process, budgeting, types of budgeting, initiative budgeting, participatory budgeting.

Основная часть

В условиях постоянного реформирования бюджетной системы и бюджетного сектора России, уже на протяжении более 25 лет, вопросы применения новых способов и методов управления государственными (муниципальными) финансовыми ресурсами приобретают особую актуальность.

В экономической литературе достаточно проработанными являются вопросы использования отдельных методов бюджетного менеджмента, например, таких как программно-целевой метод или бюджетирование, ориентированное на результат, что соответствует не только потребностям российской практики, но и лучшей практике зарубежных стран. Эти методы исследованы в работах Н.Я. Кривоносовой, Е.В. Орловой, Т.В. Сорокиной, О.С. Торопченко [1], Н.С. Хохловой [2] и др.

Вопросы же, связанные с осмыслением содержания такого заимствованного за рубежом понятия, как «бюджетирование» в сфере государственных (муниципальных) финансов, объединяющего в себе не только программно-целевые и ориентированные на результат методы управления бюджетом, но и инициативное, проектное, нормативно-подушевое бюджетирование, практически остаются без внимания.

При исследовании содержания бюджетирования необходимо определиться с его связью с такими классическими для финансовой науки категориями, как «бюджетный процесс», «финансово-бюджетное планирование».

С английского budgeting переводится как «составление бюджета». Однако при использовании данного термина в российской экономической литературе и практике, «бюджетирование» приобрело более широкий, а иногда специфичный, характер.

Так, термин «бюджетирование» активно используется в России в корпоративных финансах, исходя из зарубежной практики управления доходами и расходами организаций. При этом можно констатировать его достаточную теоретическую проработку.

Так, в рамках этого направления бюджетирование рассматривается в узком и широком смысле. В узком смысле, бюджетирование представляет собой метод финансового планирования деятельности организации [3, с. 42]. Большинство же авторов рассматривают бюджетирование в широком смысле. В узком смысле, бюджетирование представляет собой метод финансового планирования деятельности организации [там же, с. 42]. Большинство же авторов рассматривают бюджетирование в широком смысле -- как процесс управления бюджетами организации, включая составление бюджетов, их распределение по центрам ответственности и корректировку, исполнение, контроль и анализ бюджетов [4, c. 136; 5, с. 4].

Каждый из исследователей выделяет свой набор функций и принципов бюджетирования в корпоративных финансах. К числу основных функций, с нашей позиции, можно отнести следующие: финансовое прогнозирование и планирование; финансовый учет; аналитическая функция; контрольная и мотивационная функции.

При этом принципы бюджетирования в корпоративных финансах выделяются следующие: интеграции, точности, последовательности, непрерывности, оптимальности, пропорциональности, эффективности, использования норм и нормативов [там же, с. 136].

Существуют два основных подхода к организации бюджетирования:

1) «сверху-вниз» -- осуществляется высшим руководством с минимальным привлечением менеджеров подразделений и отделов нижнего уровня;

2) «снизу-вверх» -- применяется на больших предприятиях, где руководители отделов составляют бюджеты своего отдела, которые потом обобщаются в общий бюджет [там же, с. 137; 5, с. 35--36].

С нашей позиции, указанные принципы, функции, подходы к организации характерны и для бюджетирования в сфере публичных финансов. Только подходы к определению понятия «бюджетирования» -- несколько иные (см. рис. 1).

В российской практике нормативно-правового регулирования бюджетных правоотношений понятие «бюджетирование» законодательно не закреплено. Проведенный анализ экономической литературы позволяет нам сделать вывод, что бюджетирование в сфере государственных (муниципальных) финансов, как и в корпоративных финансах, можно рассматривать в широком и узком смысле слова. В узком смысле, «бюджетирование» сводится к составлению проекта бюджета. При этом термин «бюджетирование» авторами используется как синоним «составлению проекта бюджета», «бюджетному планированию» без уточнения его определения [6, с. 6]. Таким образом, с этой позиции, «бюджетирование» представляет собой процесс составления проекта бюджета.

В широком смысле -- речь идет о процессе не только составления, но и исполнения и контроля за исполнением бюджета, как публично-правового образования, так и государственного (муниципального) учреждения.

Рис. 1 Функции, принципы и подходы к организации бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов

Так, в широком смысле «бюджетирование» употребляет, например, М.А. Батьковский, рассматривая бюджетирование в государственных учреждениях [7, с. 94]. С.В. Золотарева, А.А. Омарова отмечают, что бюджетирование - это «интегрированная система, обобщающая данные планирования, учета и контроля не только затрат и результатов, но и процессов, показателей, формирующих доходы и расходы бюджета» [8, с. 39]. По мнению этих авторов, бюджетирование сводится к бюджетному механизму.

Таким образом, в широком смысле, «бюджетирование» рассматривается как процесс управления бюджетом. Бюджетирование охватывает все стадии бюджетного процесса. При этом «бюджетирование» и «бюджетный процесс» -- не синонимы. Бюджетирование, как правило, рассматривается как особая система организации бюджетного процесса. Поэтому отдельные авторы, под «бюджетированием» понимают один из его типов -- «бюджетирование, ориентированное на результат» [1, с. 75; 9, с. 619]. Однако данный подход, с нашей позиции, не оправдан.

Исследование российской и зарубежной практики организации бюджетного процесса позволяет нам выделить следующие типы бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов (рис. 2).

Рис. 2 Типы бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов

Наиболее актуальными для российской практики в настоящее время являются два типа бюджетирования -- это проектное бюджетирование, особенностью реализации которого в 2019 г. является его интеграция с программно-целевым бюджетированием в федеральном бюджете Российской Федерации, и инициативное бюджетирование, активно развивающееся в регионах России. Самое главное преимущество последнего заключается в том, что в отличие от других типов, инициативное бюджетирование задействует население в бюджетном процессе.

Исследование определений инициативного бюджетирования различных авторов позволяет нам сделать вывод, что большинство авторов рассматривают его как форму управления муниципалитетом, воспроизводя определение В.В. Вагина (табл. 1).

Интерес вызывает определение, данное Г.Ю. Гуляевым [15, с. 105]. С его точки зрения, инициативное бюджетирование представляет собой форму непосредственной демократии, предполагающей участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств. Однако, с нашей позиции, это определение больше подходит территориальному общественному самоуправлению (ТОС) как новой форме участия граждан в самоуправлении [16, с. 331].

Таблица 1 Подходы к определению понятия «инициативное бюджетирование»

В федеральном бюджетном законодательстве России отсутствует определение понятия «инициативное бюджетирование», а в экономической литературе применяется множество терминов для его обозначения: «партисипативное», «партиципаторное», «партисипаторое» бюджетирование. В большинстве случаев данные термины используются как синонимы. Однако М.В. Цуркан подчеркивает их различия и предлагает рассматривать инициативное (патисипативное) бюджетирование как первую ступень бюджетирования с привлечением местного населения; на второй ступени партисипаторным (партиципаторным) бюджетированием называет инициативное бюджетирование, дополненное созданием комиссий с участием граждан; а дополненная проектным подходом вторая ступень формирует экстра-бюджетирование [14, с. 152].

Инициативное бюджетирование как тип бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов можно охарактеризовать следующими тремя основными отличительными особенностями:

1. Реализация данного типа бюджетирования осуществляется на уровне публично-правового образования. Его применение в государственных (муниципальных) учреждениях невозможно, исходя из содержания инициативного бюджетирования.

2. Предполагается непосредственное участие населения в бюджетном процессе.

3. Реализация инициативного бюджетирования в рамках действующего в России бюджетного законодательства возможна только на муниципальном уровне.

В целях систематизации опыта инициативного бюджетирования в российской и зарубежной практике необходимо его классифицировать по различным признакам (см. рис. 3).

Особое внимание необходимо уделить классификации инициативного бюджетирования по видам практик участия граждан, в соответствии с которой возможны «Народная инициатива», Программы поддержки местных инициатив. Значение данной классификации велико еще и в связи с тем, что в России нет единой для всех регионов страны законодательно-нормативной базы по данному вопросу (Бюджетный кодекс РФ предусматривает только публичные слушания при обсуждении проекта бюджета и отчета об исполнении бюджета -- как элемент участия граждан в бюджетном процессе). В связи с этим каждый субъект Российской Федерации разрабатывает свой вариант реализации инициативного бюджетирования, в том числе законодательно-нормативную базу.

Рис. 3 Классификации инициативного бюджетирования в регионе

Классификация инициативного бюджетирования по направлениям финансирования составлена в формате представления данных из базы практик гражданских инициатив по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан1. С нашей позиции, данную классификацию следует пересмотреть на предмет соответствия разделам действующей бюджетной классификации по расходам.

Инициативное бюджетирование практикуется в России относительно недавно, и оценка его эффектов начата только в последние несколько лет. По данным Министерства финансов РФ распространение практики инициативного бюджетирования характеризуется следующими параметрами (табл. 2).

Таблица 2 Основные показатели развития инициативного бюджетирования в регионах России в 2015-2017 гг.*

* Составлено автором на основе Доклада о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях / Мин-во финансов РФ. М., 2018. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/08/main/IB_2018.pdf.

Анализ представленных в таблице данных позволяет сделать вывод о ежегодном существенном (более, чем в 2 раза) приросте как регионов-участников инициативного бюджетирования, так и проектов с учетом выделяемых средств на их финансирование.

С 2017 г. Министерство финансов Российской Федерации осуществляет мониторинг регионов, предоставляющих местным бюджетам межбюджетные трансферты на поддержку местных инициатив. Данные за 2018 г. пока не сформированы, а анализ результатов мониторинга за 2017 г. позволяет выделить лучшие регионы по охвату муниципалитетов партисипативным бюджетированием (см. табл. 3).

К числу лучших регионов можно отнести Нижегородскую и Тамбовскую области, где 100 % местных бюджетов не только участвовали в проектах поддержки местных инициатив, но и получали финансирование из бюджетов субъектов РФ в 2017 г.

Не представленные в таблице регионы не были охвачены мониторингом по данному показателю.

Заключение

Подводя итог, можно отметить активизацию процессов внедрения новых методов и инструментов бюджетирования в сфере государственных (муниципальных) финансов России, в первую очередь, связанных с инициативным бюджетированием, позволяющим не только повысить результативность бюджетных расходов, но и степень удовлетворенности населения качеством бюджетного менеджмента на местах. Дальнейшие шаги по развитию бюджетирования будут связаны с теоретической и практической разработкой проектного его типа во взаимосвязи с другими, уже внедренными.

Таким образом, рассмотрение подходов к содержанию «бюджетирования» позволило определить особенности данного понятия в сфере государственных (муниципальных) финансов в части подходов к определению, функций, принципов, схем организации, а также выделить типы бюджетирования, в числе которых самым актуальным для регионов России является инициативное бюджетирование. Исследование данного типа бюджетирования сделало возможным рассмотреть его особенности, классифицировать по различным признакам, а также дать оценку степени его реализации в субъектах РФ.

Таблица 3 Доля муниципальных образований, бюджетам которых предоставлены межбюджетные трансферты на поддержку местных инициатив из бюджета субъекта РФ, в общем количестве муниципальных образований в 2017 г., %*

* Составлено автором на основе: URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring results/monitoring_finance/.

инициативный бюджетирование муниципальный финансы

Список использованной литературы

1. Торопченко О.С. Использование и взаимодействие инструментов бюджетирования, орииентированного на результат, в бюджетном процессе Российской Федерации / О.С. Торопченко // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. -- 2016. -- № 2 (18). -- С. 75-80.

2. Хохлова Н.С. Асимметрия в системе государственного управления доходами и расходами бюджетов / Н.С. Хохлова, Г.В. Иванько. // Известия Байкальского государственного университета. -- 2017. -- Т. 27, № 3. -- С. 380-388.

3. Выборова Е.Н. Бюджетирование в системе финансовой диагностики субъекта хозяйствования / Е.Н. Выборова // Экономический анализ: теория и практика. -- 2004. -- № 10. -- С. 41-45.

4. Хасанова В.Ф. Понятие и сущность бюджетирования в современных условиях / Ф. Хасанова, Ж.М. Корзоватых // Вестник университета. -- 2016. -- № 2. -- С. 134-140.

5. Кислицына Л.В. Корпоративное бюджетирование : учеб пособие / Л.В. Кислицына, Ю. Куницына, Е.С. Крикун. -- Иркутск : Изд-во БГУЭП, 2015. -- 186 с.

6. Курченко Л. Некоторые аспекты программно-целевого бюджетирования / Л. Курченко, Я. Шевцова // Финансовая жизнь. -- 2016. -- № 2. -- С. 6-9.

7. Батьковский М.А. Бюджетирование деятельности высших учебных заведений, осуществляющих подготовку кадров для оборонно-промышленного комплекса / М.А. Батьковский // Новая наука: Современное состояние и пути развития. -- 2016. -- № 7-1. -- С. 93-97.

8. Золотарева С.В. Порядок бюджетирования расходов на региональном уровне / С.В. Золотарева, А.А. Омарова // Grand Altai Research & Education. -- 2016. -- № 2. -- С. 39-45.

9. Алиев О.М. Современные проблемы и тенденции развития бюджетирования в регионе (на примере Республики Дагестан) / О.М. Алиев // Международный журнал прикладных и фундаментальных исследований. -- 2016. -- № 10-4. -- С. 619-622.

10. Белостоцкий А.А. Партиципаторное бюджетирование: практика российских регионов / А.А. Белостоцкий // Дельта науки. -- 2018. -- № 1. -- С. 96-101.

11. Вагин В.В. Инициативное бюджетирование и смежные практики / В.В. Вагин, Н.А. Шаповалова // Финансовая аналитика: проблемы и решения. -- 2016. -- № 38. -- С. 32-35.

12. Евстафьев А.В. Цели и задачи организации и развития инициативного бюджетирования в органах местного самоуправления в Воронежской области / А.В. Евстафьев, Н.Е. Удалова // Регион: государственное и муниципальное управление. -- 2018. -- № 2 (14). -- С. 3-5.

13. Анцыферова И.С. Участие граждан в разработке форматов инициативного (парти- сипаротного) бюджетирования / И.С. Анцыферова // Общество: социология, психология, педагогика. -- 2016. -- № 12. -- С. 48-50.

14. Цуркан М.В. Влияние партисипаторного бюджетирования на возможности развития территорий / М.В. Цуркан // Среднерусский вестник общественных наук. -- 2016. -- № 3. -- С. 150-158.

15. Экономический рост: факторы и механизмы устойчивого развития : монография / под ред. Г.Ю. Гуляева. -- Пенза : Наука и Просвещение, 2017. -- 198 с.

16. Развитие российского общества: социально-экономические и правовые исследования / под ред. М.А. Винокурова, А.П. Киреенко, С.В. Чупрова. -- Москва : Наука, 2014. -- 622 с.

References

1. Toropchenko O.S. Result Oriented Budgeting Instruments Interrelation in the Budgetary Process of Russian Federation. Vestnik Sibirskogo instituta biznesa i informatsionnykh tekhnologii = Herald of Siberian Institute of Business and Information Technologies, 2016, no. 2 (18), pp. 75-80. (In Russian).

2. Khokhlova N.S., Ivanko G V. Asymmetry in the System of State Management of Revenues and Expenditures of Budgets. Izvestiya Baykal'skogo gosudarstvennogo universiteta = Bulletin of Baikal State University, 2017, vol. 27, no. 3, pp. 380-388. DOI: 10.17150/2500- 2759.2017.27(3).380-388. (In Russian).

3. Vyborova E.N. Budgeting in system of financial diagnosis of the economic entity. Eko- nomicheskii analiz: teoriya i praktika = Economic Analysis: Theory and Practice, 2004, no. 10, pp. 41-45. (In Russian).

4. Khasanova V.F., Korzovatykh Zh.M. The Concept and Essence of Budgeting in Modern Conditions. Vestnik Universiteta = University Bulletin, 2016, no. 2, pp. 134-140. (In Russian).

5. Kislitsyna L.V., Kunitsyna S.Yu., Krikun E.S. Korporativnoe byudzhetirovanie [Corporate Budgeting]. Irkutsk, Baikal State University of Economics and Law Publ., 2015. 186 p.

6. Kurchenko L., Shevtsova Y. Some Aspects of the Performance Budgeting. Finansovaya zhizn = Financial Life, 2016, no. 2, pp. 6-9. (In Russian).

7. Batkovskii M.A. Budgeting of university activity engaged in training personnel for military industrial sector. Novaya nauka: sovremennoe sostoyanie i puti razvitiya = New Science: Current State and Ways of Development, 2016, no. 7-1, pp. 93-97. (In Russian).

8. Zolotareva S.V., Omarova A.A. The Order of Cost Budgeting at the Regional Level. Grand Altai Research & Education, 2016, no. 2, pp. 39-45. (In Russian).

9. Aliyev O.M. Modern Problems and Tendencies of Development of Budgeting in the Region (on the Example of the Republic of Dagestan). Mezhdunarodnyi zhurnal prikladnykh i fundamental'nykh issledovanii = International Journal on Practical and Fundamental Research, 2016, no. 10-4, pp. 619-622. (In Russian).

10. Belostotskii A.A. Participatory Budgeting: Practices in Russian regions. Delta nau- ki = Delta science, 2018, no. 1, pp. 96-101. (In Russian).

11. Vagin V.V., Shapovalova N.A. Participatory Budgeting and Related Practices. Fi- nansovaja analitika: problemy i reshenija = Financial Analytics: Science and Experience, 2016, no. 38, pp. 32-35. (In Russian).

12. Evstratiev A.V., Udalova N.E. Objectives and Tasks of Organization and Development of Initiative Budgeting in Local self-government Bodies in the Voronezh. Region: gosudarst- vennoe i munitsipal'noe upravlenie = Region. Region: State and Municipal Management, 2018, no. 2 (14), pp. 3-5. (In Russian).

13. Antsyferova I.S. Participation of Citizens in the Development of Formats of the Initiative (Participatory) Budgeting. Obshchestvo: sotsiologiya, psikhologiya, pedagogika = Society: Sociology, Psychology, Pedagogics, 2016, no. 12, pp. 48-50. (In Russian).

14. Tsurkan M.V. Influence of Participatory Budgeting on the Opportunities of Territorial Development. Srednerusskii vestnik obshchestvennykh nauk = Central Russian Journal of Social Sciences, 2016, no. 3, pp. 150-158. (In Russian).

15. Gulyaev G.Yu. (ed.). Ekonomicheskii rost: faktory i mekhanizmy ustoichivogo razviti- ya [Economic growth: factors and mechanisms of sustainable development]. Penza, Nauka i Prosveshchenie Publ., 2017. 198 p.

16. Vinokurov M.A., Kireenko A.P., Chuprov S.V. (eds.). Razvitie rossiiskogo obshchestva: sotsial'noekonomicheskie i pravovye issledovaniya [Russian Society Development: Social-economic and Legal Research]. Moscow, Nauka Publ., 2014. 622 p.

Размещено на Allbest.ru