Система финансового контроля муниципальных унитарных предприятий

Все больший круг исследователей и практиков приходят к выводу, что совершенствование экономической модели в современной России необходимо начинать с повышения качества управления на всех его уровнях [1]. Нельзя отрицать, что определенные положительные изменения присутствуют, однако механизмы как государственного, так и муниципального управления не отвечают современным требованиям, вызовам и угрозам. Самым существенным недостатком, на наш взгляд, выступает формализм, когда за формами, инструкциями и нормами люди перестают видеть дела, истинные цели, задачи и результаты [2].

Не менее значимой проблемой выступает наличие слабых системных взаимосвязей между функциями управления, как по горизонтали, так и по вертикали. Данная проблема обуславливает нарушение управленческих циклов. Решение указанных проблем предполагает в первую очередь совершенствование теоретико-методологической основы управления.

Финансовый контроль на предприятиях бюджетной сферы рассматривается с различных сторон -- как необходимая форма обратной связи со своей спецификой [3], как одна из функций муниципального финансового управления [4], или инструмент повышения качества управления муниципальными финансами [5]. Вместе с тем, несмотря на теоретическую обоснованность необходимости внедрения внутреннего финансового контроля в организационную структуру, представ ленную следующими авторами [6; 7], существуют определенные трудности его организации, в том числе вязанные с несовершенством нормативно-правовой базы муниципального финансового контроля, несовершенством существующих инструментов и подходов к осуществлению финансового контроля [8; 9; 10]. Наибольшую трудность в процессе муниципального финансового контроля представляет сбор и анализ необходимой информации об объекте контроля, что обуславливается не только комплексным и многоаспектным характером информации, но и сложностью ее получения, отсутствием каналов взаимодействия между иерархическими структурами в системе управления, наличием бюрократии и коррупции [11]. Эффективность финансового контроля на всех уровнях управления может обеспечиваться применением современных информационных систем и специфических инструментов и подходов к финансовому контролю, представленных в работах [12; 13].

В нашем исследовании речь идет о финансовом управлении на муниципальном уровне, которое выступает одним из элементов системы муниципального управления.

Алгоритм формирования системы финансового контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий включает в себя:

1. Формулировку общей цели функционирования;

2. Обоснование набора элементов системы;

3. Установление ресурсной основы;

4. Экспертизу сформированной модели на соответствие основным системным признакам и принципам;

5. Определение типа системы;

6. Разработку механизма ее функционирования.

В процессе целеполагания (установление цели функционирования системы) необходимо учитывать следующие принципы: цель должна быть реальной, устанавливаться на определенный период, не противоречить системе муниципального управлениям, системе финансового муниципального управления, иметь критерии оценки результатов, количественные или качественные оценочные показатели.

Результатом функционирования системы финансового контроля является информация, позволяющая дать оценку эффективности финансовых расходов и выявить резервы ее повышения на основе разработки комплекса мер, направленных на устранение выявленных нарушений. Данная информация должна быть достоверной, убедительной, обоснованной, т. е. носить аналитически-расчетный характер.

С учетом перечисленных позиций считаем, что цель системы финансового контроля за муниципальными унитарными предприятиями состоит в формировании исходной информации для оценки эффективности использования финансовых ресурсов предприятия и выявлении резервов ее повышения. Считаем необходимым уточнить, что сформулированная цель является одной из подцелей муниципальной финансовой системы управления. Цель функционирования последней состоит в создании условий для повышения эффективности использования муниципальных финансовых ресурсов.

В качестве ресурсов системы на входе, выступает информация, отражающая результаты процессов получения, распределения и использования финансовых средств муниципального унитарного предприятия. Данная информация целенаправленно перерабатывается в исследуемой нами системе финансового контроля, формируя результаты ее функционирования. В упрощенном виде сформированная модель вышеуказанной системы отражена на рис. 1

Дальнейшим этапом исследования выступает экспертиза представленной модели на предмет ее соответствия системным признакам: ограниченность, автономность, целостность. Кроме того, считаем необходимым произвести оценку процесса формирования данной модели на соответствие основным принципам, таким как: приоритет конечной цели, единство, иерархичность, функциональность и принцип элементного построения.

Рис. 1. Модель системы финансового контроля муниципальных унитарных предприятии

Ограниченность сформированной модели проявляется в выделении ее из системы финансового муниципального управления в качестве самостоятельного элемента (контроль), который относительно указанной системы выступает подсистемой. Обоснованием данной процедуры выступает то, что контроль, как функция управления, имеет четко очерченные границы, следовательно, представляется возможным определение его цели и конкретных задач. По отношению к другим функциям он имеет специфические особенности, которые позволяют выделить его из функциональной системы управления.

На рис. 2 продемонстрирован такой принцип исследуемой системы, как иерархичность, так достижение конечной цели представлено уровнями, которые могут быть дополнены целями самого низкого из них.

Данная модель обладает относительной самостоятельностью, поскольку существует независимо от муниципальной финансовой системы, выполняет только ей присущие функции на основе раннее представленных собственных ресурсов.

Рис. 2. Дерево целей системы муниципального финансового управления

Ограниченность, автономность и целостность не являются исчерпывающи ми, но основными признаками систем, и в этой связи есть основания признать сформированную нами модель системой. Далее считаем необходимым обозначить принципиальную основу функционирования данной системы. Основной принцип обусловлен сущностным пониманием системы и состоит в абсолютном приоритете

конечной цели. Доказательством наличия данного принципа в функционировании исследуемой системы является дерево целей.

Принцип единства при формировании системы соблюдается через выделение ее основных элементов, которые через взаимосвязи и взаимодействия обеспечивают процесс финансового контроля, т. е. создают условия функционирования системы. Принцип элементного построения использовался при обосновании составных взаимосвязанных элементов, которые в совокупности образуют систему. Принцип функциональности применялся при моделировании структуры системы, когда в первую очередь в расчет принималась ее функция, а структурные элементы рассматривались как условие организации процесса контроля. С учетом вышеизложенных аспектов можно сделать вывод, что сформированная система финансового контроля относится к процессному типу. Данное заключение опре деляет порядок и сущностное содержание механизма функционирования данной системы. Полагаем, что указанный механизм необходимо рассматривать как воздействие на информацию, отражающую результаты процессов формирования, распределения и использования фондов муниципальных финансовых ресурсов, что представлено на рис. 3.

Широкий диапазон выделяемых методов контроля за муниципальными финансами [6; 8; 10] позволяет рассматривать объект контроля с различных позиций и на различных этапах контроля:

— с позиции достоверности и законности совершения финансовой деятельности (методы документального и бухгалтерского контроля, инвентаризация, наблюдение);

— с позиции экономической эффективности (группировка, сравнение, составление рейтингов, составление рядов динамики денежных потоков и пр.);

— с позиции целесообразности принятия управленческих решений (экспертные оценки, SWOT-анализ);

— с позиции определения резервов использования муниципальных финансовых ресурсов (моделирование).

В круг основных форм финансового контроля традиционно входят: проверка, ревизия и обследование.

Проверка отражает законность финансовых и хозяйственных операций, и достоверность их учета в процессе функционирования объекта контроля. Результатом проверки является информация, представленная в актах и заключениях. Финансовые документы, как основные источники информации для проведения проверки, обусловливают использование методов документального контроля (формальная проверка, проверка по существу, по хронологии и др.) и бухгалтерского контроля.

Результатом ревизии выступает информация, которая отражается в актах, где представлены выводы о законности, достоверности и правильности отражения всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций в бухгалтерской отчетности. Помимо методов, используемых в рамках проверки, ревизия также предполагает применение методов фактического контроля (инвентаризация, контрольный замер и др.) и методы экономического анализа.

Обследование выступает разновидностью проверки, когда осуществляется контроль (анализ и оценка) определенной сферы финансовой и хозяйственной деятельности объекта контроля. Результатом выступает информация, представ ленная в заключениях, записках и справках.

Особым методом финансового контроля выступает анализ, так как он основывается на взаимной увязке показателей, их сопоставлении по периодам. Его целевая установка -- выявление резервов повышения эффективности управления финансовыми ресурсами муниципального образования. Обычно результатом анализа выступает информация, изложенная в аналитической записке.

Рис. 3. Механизм функционирования системы финансового контроля

Особенность системы финансового контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий обуславливается отличительными признаками объекта контроля -- муниципального унитарного предприятия (МУП). Выступая одной их форм использования муниципальной собственности, с одной стороны, муниципальные унитарные предприятия нацелены на удовлетворение общественных интересов и коллективных потребностей муниципального образования. С другой стороны, они являются источником для пополнения муниципального бюджета (установленную часть прибыли муниципальное унитарное предприятие перечисляет в бюджет городского округа, муниципального района или поселения) [12]. На рис. 4 представлена система муниципальной собственности.

Цель системы финансового контроля за муниципальными унитарными предприятиями выступает одной из подцелей финансового контроля на муниципальном уровне, и состоит в формировании исходной информации для оценки эффективности использования финансовых ресурсов МУПов и выявлении резервов ее повышения.

Процесс формирования информации в исследуемой системе требует необходимых ресурсов, группировка которых по видам обеспечивает набор элементов: трудовые ресурсы (специалисты, обеспечивающие формирование необходимой информации), материально-техническое обеспечение (основные и оборотные фонды), нормативно-правовая и методическая основы.

Формирование необходимой информации обеспечивают специалисты, осуществляющие финансовый контроль. Для успешного выполнения возложенных на них обязанностей, они должны обладать соответствующей квалификацией, профессиональными и моральными качествами, обеспечивающими объективность и законность финансового контроля.

Рис. 4. Система муниципальной собственности

Непрерывная и продуктивная деятельность кадрового состава обеспечивается за счет формирования определенной материально-технической базы, обеспечивающей системе муниципального финансового контроля финансовую и организационную независимость.

Основу осуществления финансового контроля в муниципальных унитарных предприятиях составляет нормативно-правовая база, в общем виде представленная системой национального права и международными договорами и соглашениями. Общие требования к осуществлению финансового контроля по дифференцированным объектам контроля содержатся в стандартах финансового контроля.

При всем многообразии функций, при осуществлении финансового контроля за муниципальными унитарными предприятиями, можно выделить следующие основные:

— выявление нарушений и успешных практик в управлении финансами муниципальных унитарных предприятий;

— обоснование мотивационной модели стимулирования в целях повышения их деятельности;

— установление характера нарушений с учетом сложившейся ситуации (действия случайных внешних факторов, преследование объектом контроля собственных целей и др.) и обоснование мер воздействия.

Основным пользователем информации, являющейся результатом функционирования системы муниципального финансового контроля выступают органы местного самоуправления муниципального образования. Руководитель МУПа несет ответственность в пределах собственных полномочий за эффективностью использования финансовых ресурсов, поэтому по результатам деятельности контрольных органов, он обязан разработать комплекс мер по ликвидации выявленных нарушений, а также представить мотивационные модели.

Одна из особенностей системы финансового контроля в муниципальных уни тарных предприятиях состоит в ее ориентации, в первую очередь, на внешне го получателя информации (органы местного самоуправления), в то время как система внутреннего контроля и аудита, как функция управления исследуемым предприятием, выполняется не в полной мере, более того, отсутствует механизм взаимодействия внешней и внутренней форм контроля.

Представленный системный подход позволяет решить не только названные проблемы, но и повысить уровень контрольной функции финансового управления, обеспечить ее целенаправленность, создать основу для сбалансированности интересов муниципального образования и хозяйствующего субъекта (МУПа). Следует подчеркнуть, что названная задача является весьма сложной, поскольку требует интеграции в единый механизм внешнего и внутреннего контроля. Возможность подобной интеграции подтверждает единая целеустремленность указанных видов контроля, состоящая в создании условий социально-экономического развития муниципального образования. Однако данная цель является конечной и методы ее достижения могут создавать условия для возникновения противоречии между внешним и внутренним контролем. Так, внутренний контроль направлен на создание условий повышения прибыли муниципальных унитарных предприятий, реинвестирование которой обеспечивает наиболее полное удовлетворение потребностей населения в товарах, работах, услугах, производимых предприятием. Таким образом, использование механизмов внутреннего контроля направленно на выявление резервов повышения финансового состояния конкретного МУПа, и это направление отвечает интересам той части населения муниципального образования, которая потребляет продукцию этих предприятий. Однако, в том случае, если подобные действия связаны с нарушением норм права, обусловливающих процессы формирования и распределения финансовых средств предприятия, и они выявлены посредством внешнего контроля, руководство МУПа несет полную ответственность за эти нарушения. Отраженное противоречие в целях внутренне го и внешнего контроля нельзя не принимать во внимание, поскольку оно определяет возникновение нарушений финансовой дисциплины. Между тем данные нарушения не противоречат цели социально-экономического развития муниципального образования, и даже могут быть публично поддержаны населением. Но с другой стороны, подобные действия нарушают бюджетный процесс и не отвечают государственным интересам. Рассмотрена одна ситуация, однако их может быть множество, следовательно, необходимы механизмы сглаживания подобных противоречий.

Аналитическая оценка научных разработок принесла отрицательный результат, поскольку исследования как теоретического, так и практического характера данной проблемы отсутствуют. Одним из ключевых вопросов в обозначенном на правлении выступает потребность в разработке модели финансового контроля за деятельностью муниципальных унитарных предприятий, которая в максимальной степени согласовывала бы интересы государства, муниципальных образований и муниципальных унитарных предприятий.

При организации муниципального финансового контроля для обеспечения рационального уровня управления финансовыми потоками необходимо руководствоваться определенным набором принципов. В общем виде под принципами муниципального финансового контроля мы будем понимать основополагающие установки, обеспечивающие правомерность и эффективность движения финансовых потоков для достижения поставленных целей.

Мировым сообществом на основе многолетнего опыта разработан общепринятый перечень основных принципов организации финансового контроля, изложенных в Лимской декларации ИНТОСАИ. К ним относятся такие универсальные принципы как независимость, гласность, объективность, компетентность, законность. Помимо перечисленных, к числу основных принципов, на наш взгляд, также следует отнести принцип публичности и непрерывности финансового контроля. Одним из важнейших принципов, на наш взгляд, является «независимость», обеспечивающая субъектам контроля свободу принятия управленческих решений на основе норм права. Следование данному принципу исключает различного вида давление (в т. ч. административное) на контролеров.

Независимость, как один из принципов финансового контроля, позволяет рас сматривать его как инструмент, отражающий следование поставленным целям в рамках финансового муниципального управления. Финансовый контроль, являясь частью системы муниципального финансового управления, не может быть абсолютно от нее независим, в этом случае имеет место организационная, функциональная и финансовая независимость системы муниципального финансового контроля.

Существенной принципиальной основой контроля выступает объективность информации, которая подвергается аналитической оценке в процессе муниципального финансового контроля. Муниципальный финансовый контроль охватывает большой массив информации. Более того, как было отмечено выше, результатом функционирования системы финансового контроля также является информация, позволяющая оценить эффективность муниципального финансового управления. Данная информация должна оцениваться такими критериями как достаточная, достоверная, своевременная, полная для проведения аналитических исследований. В этом случае информация, полученная в результате финансового контроля, будет обладать всеми перечисленными качествами.

Условие объективности муниципального финансового контроля определяет принцип гласности, который подразумевает информированность населения муниципального образования о деятельности контролирующих органов, выявленных ими нарушений и принятых решениях. Гласность предусматривает постоянную связь контролирующих органов с общественностью и средствами массовой информации, открытость информации не только для объектов контроля и вышестоящих органов, но и для всего населения. Данный принцип имеет особое значение, поскольку он отражает сущностное содержание муниципального управления, со стоящее в возможности участия всего населения муниципального образования в принятии определенных управленческих решений.

Более того, население муниципального образования заинтересовано в эффективной деятельности муниципальных унитарных предприятий. В данном случае именно муниципальный финансовый контроль выступает инструментом реализации интересов населения в сфере формирования и использования муниципальных финансовых ресурсов.

Тесным образом с рассмотренным связан принцип публичности финансового контроля за деятельностью муниципального унитарного предприятия. Данный принцип отражает необходимость участия населения в процессе осуществления контрольных функций в формах наблюдения за эффективностью принимаемых мер, формирования совокупности объектов контроля и др.

Соблюдение рассмотренных принципов муниципального финансового контроля во многом обеспечивается компетентностью и профессионализмом субъектов контроля. Высокий профессионализм контролеров позволяет им учитывать специфику объекта контроля в процессе деятельности, применять мировой опыт проведения контрольных мероприятий, а также эффективно использовать современные информационно-аналитические системы и технологии. Постоянному совершенствованию уровня профессионализма способствует создание единой системы повышения квалификации, позволяющей контролерам обмениваться накопленным опытом, обсуждать возникающие проблемы и пути их решения. В настоящее время данная система выстраивается на федеральном и региональном уровнях, однако в меньшей степени это характерно для муниципального уровня. Необходимо развивать это направление, как резерв совершенствования механизма местного самоуправления. Компетентность позволяет контролеру не только выявить скрытые нарушения финансовой дисциплины, но и предложить мероприятия повышения эффективности использования финансовых ресурсов муниципальных унитарных предприятий. Безусловным является соблюдение требований этического и служебного поведения, отраженных в Правилах профессиональной этики федеральных государственных гражданских служащих Федерального казначейства, осуществляющих контрольные и аудиторские мероприятия, Кодексе профессиональной этики аудиторов, Кодексе этики внутренних аудиторов и Стандартах внутреннего аудита, рекомендованных Институтом внутренних аудиторов, разработанных на основе Лимской декларации руководящих принципов контроля и этического кодекса ИНТОСАИ для аудиторов в государственном сек торе.

Непрерывность, как принципиальная установка означает, что финансовый контроль, как функция управления, осуществляется постоянно, без временных остановок отслеживается правомерность и эффективность процессов формирования, распределения и перераспределения муниципальных финансовых ресурсов.

Исполнению названного принципа способствует, во-первых, применение современных информационных систем, обеспечивающих комплексную автоматизацию финансового контроля на каждом этапе его осуществления: планирование и организация контрольного мероприятия, его проведение, обработка полученных результатов, обобщение и анализ полученных данных, принятие управленческого решения по результатам проверки. Применение автоматизированных систем повышает эффективность контрольных функций посредством корректировки отклонений от нормативов на этапе планирования, увеличивает скорость формирования и качество обработки требуемой информации. Вторым условием соблюдения принципа выступает наличие каналов взаимодействия между различными иерархическими уровнями управления, возможность обрат ной связи между ними.

Необходимым условием реализации вышеперечисленных принципов выступает принцип законности, который обеспечивает оценку деятельности объекта контроля с позиций его следования действующему законодательству РФ, которым контролирующие органы руководствуются при выполнении своих обязанностей. Рассмотренные принципы в совокупности носят системный характер, поскольку тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Таким образом, они выступают принципиальной основой функционирования системы муниципального финансового контроля в целом и, в частности, муниципальных унитарных предприятий.

Муниципальный финансовый контроль за деятельностью муниципальных унитарных предприятий представляет систему процессного типа, результатов функционирования которой выступает информация, отражающая правомерность формирования и использования финансовых ресурсов названных предприятий, и позволяющая оценить эффективность использования этих ресурсов, а также выя вить резервы ее повышения.

Используемый системный подход дает возможность оценки эффективности муниципального финансового контроля, что, в свою очередь, обеспечивает повышение уровня контрольной функции финансового управления в муниципальном образовании, позволяет создать основу для сбалансированности интересов муниципального образования и муниципальных унитарных предприятий.

Список использованной литературы

финансовый контроль унитарный