Формула нарахування громадам субвенцій на інфраструктуру: сталий розвиток та децентралізація

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формула нарахування громадам субвенцій на інфраструктуру: сталий розвиток та децентралізація

Курілов Юрій Юрійович

Аспірант ДРІДУ НАДУ Кафедра менеджменту та управління проектами

Аннотація

громада інвестиційний фінансовий

В даній статті розкривається зміст міжбюджетних зносин між державою та громадами, а саме, надання субвенції, фінансового трансферту громадам для відновлення інфраструктури. Технологія надання даної субвенції є складним процесом, який визначається формулою нарахування такої субвенції та включає в себе кількість території населеного пункту та його населення. Процес відрахування субвенції містить і деякі проблемні питання, оскільки загальна сума коштів, виділена на субвенції, затверджується Кабінетом Міністрів щорічно, і має відмінності в своїх цифрах рік від року. Оскільки відбувається щорічне зростання кількості громад по території України, то в даній статті прогнозуються можливі кроки на наступні роки у виділенні даного трансферту. Також важливого значення в останні роки набуває інвестиційна діяльність громад і відповідне призначення даних субвенцій.

Ключевые слова: Децентралізація, інвестиційна діяльність, програмно-цільові трансферти, субвенції, міжбюджетні трансферти.

Summary

This article explains the content of financial intergovernmental relations between the state and the communities, namely, the picking out of the subventions, a type of financial transfer designed for communities for infrastructure restoration. The technology of providing this subvention is a complex process, which is determined by the formula of calculating such a subvention that includes the amount of territory of the settlement and number of its population. The process of deducting the subvention also contains some problematic issues, since the total amount of funds allocated to the subvention is approved by the Cabinet of Ministers annually and has differences in its figures year after year. As there is an annual increase in the number of communities across the territory of Ukraine, in this article, we prognosed possible steps that are foreseen for the next years in the allocation of this transfer. Also important in recent years is the investment activities of communities and the appropriate assignment of these subventions.

Keywords: Decentralization, intergovernmental transfers, investment activity, program-targeted transfers, subventions.

Постановка проблеми

Процес децентралізації - це ємний процес, що призводить своїм наслідком до адміністративної реформи та змістовної реорганізації територіальних суб'єктів, що призводить як до відродження історичної регіональної культури самоуправління, так і до інтенсифікації та економізації процесів публічного простору.

Вкрай важливе місце в умовах пріоритизаціі сталого розвитку посідає наявність та актуальний вплив військових конфліктів, а отже, і сталий розвиток в умовах воєнного конфлікту. Не секрет, що військові конфлікти відкидають розвиток країни у зворотній період історично, що робить процес сталого розвитку вкрай соціальним та гострішим.

Гострота процесів та необхідність жвавих реформ, потреба в правовій державі, бачення нового вектору розвитку робить концепцію сталого розвитку вкрай актуальною практично, в силу загострення суспільних процесів та соціальних взаємин.

Сьогодні Україна, можливо вкрай повільно, але стоїть на порозі радикальних змін, сама історія вимагає зрушити країну у єдиновірному шляху свого розвитку. Процеси змін стають як «домоклов меч», незворотними.

Актуальність вивчення даної теми зумовлена такими процесами в Україні, як децентралізація влади, адміністративна реформа суб'єктів самоврядування, процесом бюджетної децентралізації, зміни форм і засобів фінансування новостворених об'єднаних територіальних громад. Загалом тема даної роботи визначена як економіка в публічному секторі або фінансова складова (підгрунття) процесу децентралізації та фінансування новостоворе- них громад та надання їм такого важливого виду фінансування як субвенція на відновлення інфраструктури та формули, за якою обраховується такий вид фінансування громад.

Проблеми формування бюджетів місцевого самоврядування, прибутковості громад, нарахування субвенцій на відновлення інфраструктури, формули їх обрахування, проектної діяльності громад, програмно-цільового підходу, становлення інвестицій в публічному секторі вивчали Баташова А., Бочі А., Маршук Л., Овчаренко Т., Поворозник В., Чикаренко І., Шаров Ю. та інші.

Невирішеною проблемою даного дослідження є точне з'ясування моделі та формули, завдяки якій нараховують субвенції на відновлення інфраструктури та як швидкість утворення громад впливає на виділеня даних коштів та яке місце посідають постанови Кабінету Міністрів в даному питання.

Ціллю статті є наведення відповідної порічної аналітики щодо розподілу та використання коштів зазначеної субвенції громадами та наслідки розподілу таких коштів Кабінетом Міністрів.

До 2014 року для України були характерними наслідки централізації локальних фінансів, що супроводжувалося низьким рівнем автономії органів самоврядування та постійному зростанню дотацій- ності цих бюджетів. Усе це спричинило проблеми в реалізації регіональної та бюджетної політики, виникнення так званих точок перефінансування та недофінансування (перефірієзації), регіональної напруги. Тому питанням сьогодення стало розробка такої регіональної політики в сфері фінансування місцевого самоврядування, що спрямована на уникнення територіально-бюджетної асиметрії. Загалом подібна проблема притаманна багатьом країнам. Наприклад Італії, де північ країни є багатшою за південь. Подібна ситуація з півднем та північчю спостерігається й в Іспанії. Тобто, на сьогодні завданням регіональної та бюджетної політики є формування такої спроможності громад та регіонів, яка б створила умови для їх сталого розвитку.

До 2014-2015 років в Україні були наявними такі форми міжбюджетних трансфертів, що передбачалися Бюджетним Кодексом, у ст. 96, такі як дотації вирівнювання, субвенції, кошти, що передавалися до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, та різного роду дотаціх. Після змін, внесених Верховною Радою України 28 грудня 2014 року до Податкового та Бюджетного кодексів, використання таких трансфертів було призупинено [8, с. 638-639].

Згідно внесених змін до Бюджетного Кодексу України (ст. ст. 96-97), міжбюджетні трансферти розподілилися на: 1) базову дотацію 2) субвенції (на програми соц. захисту, інвестиційна, освітня, медична та інше.); 3) реверсну дотацію - кошти, що передаються до державного бюджету з місцевих бюджетів для горизонтального вирівнювання пода- ткоспроможності територій; 4) додаткові дотації (на компенсацію втрат унаслідок надання пільг) [8, с. 639].

Найважливішим завданням бюджетів сьогодні є забезпечення симетричного соціально -економічного розвитку регіонів та формування міжбюджет- них відносин таким чином, щоб це призводило до зростання фінансової самодостатності територіальних громад. Механізм міжбюджетних відносин означає пропорції розподілу та перерозподілу матеріальних ресурсів між різними рівнями бюджетної системи [8, с. 637].

Грунтами сталого розвитку територій є фінансові ресурси державних органів, що зазвичай є зосередженими в Україні на двох бюджетних рівнях, а саме, на центральному та локальному. На сьогодні уряд досить активно впроваджує децентралізацію бюджету, яка покликана підвищувати рівень матеріального забезпечення ОТГ та покращувати надання суспільних послуг населенню. З огляду на вищезазначене міжбюджетні трансферти є важливими інструментами у забезпеченні сталого розвитку територій.

В даному випадку міжбюджетні відносини є широко застосованим фінансовим механізмом в управлінні державою, який по своїй ідеї є покликаним долати ресурсні диспропорції різних адміністративно-територіальних суб'єктів через сукупність форм фінансової підтримки, дотацій, субвенцій та інше [8, с. 638].

На даному етапі організація міжбюджетних відносин перебуває на стадії поступової трансфор- маці, під впливом потреб та економічних завдань, задля спроможності та фінансово-економічного зростання адміністративно-територіальних одиниць різного рівня та держави в цілому. На сьогодні формуються основи пропорційної, децентралізованої регіональної політики.

Слід додати, що на сьогодні рівень забезпеченості місцевих бюджетів в усіх регіонах не відповідає своїм видаткам. Тому, міжбюджетні трансферти є важливим інструментом забезпечення сталого розвитку територій. Фактична система трансфертів є покликаною збалансувати міжбюджетні відносини [7, с. 638].

Об'єднані територіальні громади, що є створеними за законодавством та перспективним планом формування території громад області, мають повноваження на рівні з містами обласного значення та використовують прямі міжбюджетні зносини з центральним бюджетом. До бюджетів, окрім прибутків визначених в ст. 64 Бюджетного кодексу України, що зараховуються до бюджетів сільських, селищних, міських адміністративних суб'єктів, прийнято виділяти такий прибуток, як 60% податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) зібраних на певній території. Також окрім визначнених прибутків, громади отримують від держави субвенцію на формування відповідної інфраструктури згідно плану соціально-економічного розвитку територій. Джерелом отримання коштів даної субвенції є Державний фонд регіонального розвитку. Також джерелами фінансування є й інші субвенції та дотації з центрального бюджету, але тільки якщо є підстави для отримання таких міжбюджетних трансфертів. Зазвичай Обласні Державні Адміністрації здійснюють контроль за відповідність показників затверджених бюджетів об'єднаної територіальної громади щодо бюджетного законодавства, а також розпису бюджету, кошторису бюджетних установ та інших документів, що використовуються вбюджетному процесі (п. 2 ч. 1 ст. 115 БКУ) [2, с. 7-8].

Бюджет самоврядування - це план утворення і використання видатків, що є необхідними для забезпечення функцій та повноважень територіальної громади. Отже, формування локального бюджету об'єднаної територільної громади є важливим питанням новостворених громад. Особливості формування і виконання бюджетівгромад визначено в ч. 4 ст. 67 БКУ [2, с. 5].

Субвенція - міжбюджетний трансферт наданий для використання на певну мету і в порядку, визначеному органом (в даному випадку урядом), що прийняв рішення про надання субвенції.

Слід зазначити, що міжбюджетні трансферти -- це кошти, які безоплатно і безповоротно передаються з одного бюджету до іншого.

Історія та передтечії реформи територіальної та бюджетної децентралізації

Адміністративна реформа та реформа децентралізації на засадах

принципу субсидіарності є одним із головних напрямів територіальної трансформації в Україні.

Однією з головних проблем адміністративно- територіального поділу України, що зумовили необхідність реформи децентралізації, стала надмірна кількістьадміністративно-територіальних

суб'єктів, що значно ослаблювала ефективність управління територіями, і відповідно низький фінансовий потенціал, дотаційність цих одиниць. Хоча відповідно до іноземного досвіду, управління може бути ефективним і при великій кількості адміністративних суб'єктів, наприклад як в Італії або Іспанії, де кількість муніціпалітетів є значною. Хоча з іншого боку, шляхом оптимізації та зменшенням кількості адміністративних суб'єктів йшло багато країн, таких як Британія або Японія.

Грунти та пріоритети реформи територіальних дивізій були закладені в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, Державній стратегії регіонального розвитку на період до 2020 року та Стратегії сталого розвитку України - 2020.

У момент прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні існувало близько 12 тисяч територіальних громад (у тому числі 10 тис.сільських і 2 тис. міських, селищних). Вполовині громад чисельність жителів становила менше ніж 3 тисячи громадян, з них у 1129 громадах - менш як 500 осіб [7, с. 5].

Більшість сільських громад були дотаційними, з дуже низьким рівнем або ж з повною відсутністю публічних послуг. Рівень дотаційності 5,4 тис. бюджетів місцевого самоврядування становив 70%, а 483 територіальні громади на 90% утримувалися за рахунок коштів з державного бюджету. Лише 5% сільських громад за оцінкою Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад були самодостатніми та спроможними забезпечити свою економічну та господарську діяльність [7].

У 2014 році, Кабінет Міністрів, схваливши вищезазначені концепції та створивши належні матеріальні, фінансові та організаційні умови для забезпечення потенційними громадами та обласних державних адміністрацій реформи децентралізації та делегованих їм повноважень, розпочав реформу, основною ціллю якої було забезпечення доступу та якості публічних послуг.

В 2014-2016 роках було зроблено певні законодавчі кроки щодо забезпечення реформування територіальних суб'єктів в Україні, Верховною Радою України було прийнято Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад», який певним чином врегулював правовідносини, що можуть виникати у процесі добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», що діяла до 19.03.2017, було передбачено, що центральний уряд надає фінансову підтримку ОТГ шляхом надання їм коштів через різного роду субвенції на формування відповідної інфраструктури об'єданої територіальної громади, але у разі, якщо її кордони повністю відповідають кордонам, визначеним перспективним планом формування територій громад в областях [7. с.7].

Відповідно до ст. 64 Бюджетного кодексу України (стаття 64 БКУ повно визначає перелік доходів та їх видів, які можуть отримувати об'єднані територіальні громади як власні заощадження) та нової (зміненої) статті 10 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», об'єднані територіальні громади, кордони яких повно відповідають кордонам, що є визначені перспективним планом формування територій, можуть переходити на прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом та отримувати матеріальну підтримку у вигляді субвенції на формування інфраструктури об'єднаної територіальної громади.

Як зазначалося, згідно п. 1. ст. 10 вищезазначеного Закону - «держава здійснює фінансову підтримку добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст та приєднання до об'єднаних територіальних громад шляхом надання об'єднаній територіальній громаді коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально-економічного розвитку такої територіальної громади».

Згідно п. 3. ст.10 зазначеного закону - «загальний обсяг фінансової підтримки розподіляється між бюджетами об'єднаних територіальних громад пропорційно до площі об'єднаної територіальної громади та кількості сільського населення у такій територіальній громаді з рівною вагою обох цих факторів».

Обсяг фінансової підтримки, що є затвердженим в Законі України про держбюджет на відповідний рік, розподіляється між бюджетами об'єднаної територіальної громади, що утворені у відповідності до перспективного плану формування цієї території громад пропорційно площі та кількості населення об'єднаної територіальної громади.

Зазвичай субвенцію надають для створення або модернізації інфраструктури ОТГ, або вона може бути спрямованою на нове будівництво, рено- вацію, капітальний ремонт важливих об'єктів, що належать до комунальної форми власності (у тому числі на виготовлення проектної та містобудівної документації).

Головною умовою для надання субвенцій на відновлення інфраструктури громадам є наявність проекту в плані розвитку цієї громади, а також надання висновку обласної державної адміністрації на дану проектну заявку, яка погоджена як проектна заявки спеціально утвореною для їх розгляду комісією при Міністерстві регіонального розвитку. Також повинно бути присутнім рішення відповідної ради ОТГ про затвердження проекту та як наслідок його оприлюднення в місцевих ЗМІ або на офіційному web-сайті.

Як зазначалося, у 2016 році в дію було введено нову профільну субвенцію, що посприяла реалізації реформи місцевого самоврядування, це була субвенція з центрального бюджету місцевим бюджетам

70 на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад. Деякі науковці вважають дану субвенцію одним із видів інвестиційної субвенції [3, с. 406-407].

Історія процесу надання субвенції на інфраструктуру

Постановою Кабінету Міністрів від 16.03.2016 № 200 було затверджено розподіл субве- нцій на 2016 рік з центрального бюджету до бюджетів громад на формування інфраструктури 159 ОТГ, а також було затверджено формулу розподілу цієї субвенції. Формула базувалася на показниках кількості населення та площі територій ОТГ. Сенс даної формули полягає втому, що чим більша кількість громадян та площі території ОТГ в загальній кількості, тим більше громада отримує коштів субвенції. Тобто, дана формула була спрямована на об'єднавчий стимул для громад, їх укрупнення [6, с. 244].

У 2016 році субвенції до місцевих бюджетів було перераховано в повному обсязі відповідно до затвердженої в центральному бюджеті сумі, на 1 мільярд гривень. Також було забезпечено досить високий рівень освоєння цих коштів - 944,7 млн грн, або 94,5 відсотка [7, с.22].

Але, відсутність законодавчо визначених чинників та методології нарахування обсягу (точної суми) субвенції на відновлення інфрастуктури об'єднаних територіальних громад надалі стала однією з причин затвердження в державному бюджеті на 2017 рік на 30% менший обсяг фінансів, якщо рахувати пропорційно до кількості створених та но- востворених громад за 2016-2017 р. р., чим за попередній рік, що призвело до створення ризиків незабезпечення урядом рівномірного і стабільного фінансування розвитку інфраструктури ОТГ, їх сталого розвитку [6, с. 245].

У 2016 році заради цієї мети для 159 ОТГ (1,4 млн жителів) було спрямовано 1,0 млрд грн. У 2017 році було заплановано надати 1,5 млрд гривень для 366 громад (3,1 млн осіб), [1, с. 33]. Як було зазначено вище, порядок та умови надання інфраструк- турної субвенції визначено постановою КМУ від 16.03.2016 №200 [6, с. 244].

Станом на 29 вересня 2017 року спеціальна комісія, утворена при Міністерстві регіонального розвитку, погодила 1693 проекти об'єднаних територіальних громад, які повинні бути спрямованими на відновлення інфраструктури та повинні бути реалізованими до кінця поточного року за кошт відповідної субвенції. Вартість проектів складала 1, 36 млрд. грн. (91% від запланованих коштів на інфра- структурні субвенції на 2017 рік).

Як зазначалося, уряд надавав та надає підтримку об'єднаним територіальним громадам, зокрема у питаннях відновле та розбудови інфраструктури їх територій. Для цього у Державному бюджеті на 2017 рік було передбачено 1,5 млрд грн. Ці кошти повинні були бути спрямованими на розвиток та розвиток та відновлення інфраструктури вже 366 створених об'єднаних громад у 2017 році.

Пізніше, 12 жовтня 2017 року спеціальна комісія при Мінрегіоні погодила вже 1787 інфраструк- туриних проектів об'єднаних територіальних громад, які повинні були бути реалізованими до кінця 2017 року за кошти субвенції наданої на формування інфраструктури. Загальна вартість погоджених комісією проектів становила 1, 42 млрд. грн або 94% від запланованої субвенції на розвиток інфраструктури на 2017 рік. Із запланованих 366 ОТГ, що мали отримати інфраструктурну субвенцію, свої проекти на той час подали 360 громад. За даними Міністерста регіонального розвитку, відповідні фінанси субвенцій були розподіленими між ОТГ Закарпатської, Запорізької, Івано-Франківської, Львівської, Харківської та Чернівецької областей.

На 2017 рік більше ніж 90% фінансів субвенцій на відновлення інфраструктури були розподіленими між ОТГ Вінницької, Донецької, Миколаївської (по 1% залишку коштів), Чернігівської (2% залишку), Кіровоградської (3% залишку), Дніпропетровської, Житомирської, Хмельницької, Черкаської (по 4% залишку), Рівненської, Тернопільської (по 7% залишку), Волинської (8% залишку) та Херсонської ( 9% залишку) областей. Третина коштів субвенції на той час не були розподіленими між ОТГ Одеської області (залишок у 32%). На 2017 рік жодної проектної заявки не надійшло від об'єднаних територіальних громад Київської області. Для них урядом передбачалося більше ніж 6 мільйонів гривень субвенції на розвиток інфраструктури. Взагалі згідно статистики формування об'єднаних територіальних громал, адміністративної реформи в Україні, Київська область по всім показникам є однією з таких областей, що відстає у порівнянні з іншими. Взагалі децентралізація влади має і свою проблематичну сторону. Наприклад, в деяких об'єднаних територіальних громадах штат співробітників був розширений до такого рівня кількості співробітників, яку зазвичай мають Обласні Державні Адміністрації. Тобто, подібна проблематика ще підлягає опрацюванню, оскільки повинні бути затверджені певні правила чи формули щодо можливої, необхідної кількості співробітників апаратів ОТГ.

Також останні 6 ОТГ, які не подали жодного проекту на розгляд спеціальною комісією при Мінрегіоні на 2017 рік, ними були Лихівська ОТГ (Дніпропетровська обл.), Чижівська (Житомирська обл.), Калитянська та Пісківська ОТГ (Київська обл.), а також Недогарківська та Новоаврамівська об'єднані територільні громади (Полтавська обл.)

Розподіл у 2018 році цих субвенцій проведено Кабінетом Міністрів України (згідно з розпорядженням від 04.04.2018 № 201-р) між місцевими бюджетами 665 ОТГ, що вже мали взаємовідносини з центральним бюджетом, на суму 1,9 млрд грн, але з урахуванням вимог ст. 10. ч. 3. Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», згідно чого загальний обсяг фінансової підтримки розподілявся пропорційно до площі ОТГ та кількості сільського населення.

За оперативною інформацією, розміщеною на офіційному веб-сайті Казначейства України, за сі- чень-жовтень 2018 року місцевим бюджетам перераховано 1 477 млн грн субвенції, що становить 77,7% плану на рік. За даними звіту Казначейства про виконання місцевих бюджетів за січень-вере- сень 2018 року касові видатки місцевих бюджетів за субвенцією становили 592,9 млн грн, що становить 31,2% плану на рік.

У більшій кількості випадків, чим більшою була кількість громад в областях за 2016-2017 р. р., тим більшою була і сума виділеною субвенції. Тобто, зростання зазначених субвенції для ОТГ у 2017 порівняно з 2016 роком напряму залежало від зростання чисельності ОТГ, кількості її населення та території. Але по факту, незважаючи на зростання кількості громад у 2017 році, кошти, виділені на новостворені адміністративно-територіальні одиниці (ОТГ) в загальному показнику, зменшились [1, с.14].

У 2018 було запланова стільки ОТГ - 666, до 2020 року запланована кількість є 892 ОТГ. Сума субвенції, закріплена у проекті бюджету на 2018 рік перебувала на рівні 1,9 млрд. грн. [1.с,7]. На 2019 рік сума субвенції також складає 1,9 млрд. грн., тобто, кількість ОТГ за 2019 рік зросте, сума субвенції залишиться тієй ж, а пропорційно сума субвенції громадам стане меншою [6, с. 245].

Фактично дана ситуація могла негативно вплинути на подальший розвиток інфраструктури ново- створених ОТГ. Також дане явище можна пояснити і тим, що 159 громад з 2016 року вже вдруге отримали субвенції на формування інфраструктури, а 207 новостворених ОТГ у 2017 році через своє пізніше створення, незначну територію та чисельність населення, фінансово програли тим ОТГ, що вдруге отримували субвенцію та мали високі чисельно-кількісні просторові та людські індикатори [1. с. 15].

Рис. 1. Статистика використання субвенцій громадами на листопад 2018 (інфраструктура, дороги).

Стосовно середнього розміру субвенції у розрахунку на 1 кв. км площі ОТГ, у 2017 році, враховуючи площу сформованих ОТГ, найбільший середній розмір інфраструктурної субвенції коливався в межах 33-44 тис. грн у таких областях, як Закарпатська, Івано-Франківська та Чернівецька. У 2016 році середні показники були більшими - 53-90 тис.грн. Аутсайдерами рейтингу стали Кіровоградська, Чернігівська та Луганська області (2016 рік - близько 19 тис. грн, 2017 рік - у середньому 13 тис. грн) [1. с. 15].

Задля забезпечення рівномірного розподілу субвенції між ОТГ, що були створеними в різні роки, 30.03.2018 року у ВРУ було зареєстровано розроблений Міністерством регіонального розвитку проект Закону № 8213 «Про внесення змін до статті 10 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», зміни стосувалися фінансової підтримки урядом ОТГ [4, с.3].

У проекті йшлося про те, що субвенція на 2019 і наступні роки буде розподілятися між бюджетами ОТГ пропорційно площі території та населення конкретної об'єднаної територіальної громади, але вже із щорічним зменшенням такої фінансової підтримки на 20%, із розрахунку на одного жителя [4, с.3]. Слід зазначити, що в країні відсутня чітка опрацьована цифра коштів, яка була б закріпленою за субвенцією та яка могла б припасти на одного жителя чи певну кількість території. Скоріш за все законодавець виходив із середньостатистичної цифри щодо субвенції, яка припадала на 2016-2017 р.р., та проектів, які були запропонованими та втіленими ОТГ за даний період [6, с. 246].

Також передбачалося, що уряд здійснюватиме фінансову підтримку об'єданих територіальних громал шляхом надання їм субвенцій протягом 5 років починаючи з року наступного після об'єднання [4, с.3]. Дане твердження є цікавим в силу того, що кількість субвенції є обмеженою в роках, а політика щодо фінансування ОТГ може поступово, але кардинально змінитися за даний період.

72

Фактично ОТГ зобов'язані ефективно планувати свій розвиток, здійснювати і формувати відповідні проекти. Але поки що існуюча модель розподілу фінансів інфраструктурної субвенції повно не дає їм такої можливості. Можливо ні уряд, ні ОТГ напевно не знають, скільки реальних фінансів підтримки з бюджету вони хочуть, можуть та повинні отримувати, оскільки по-перше, немає чітко централізованого (урядом) або децентралізованого (громадами) визначення суми для подібної субвенції на середній кількісний показник людей та території, окрім вартості поданих проектів, по-друге, всі ці показники, сума субвенції, все це в кишеньково- ручному порядку залежить від кількості створених за рік ОТГ і суми, централізовано передбаченої на субвенцію урядом. Тобто, на нашу думку реальну фінансово-бюджетну децентралізацію громадам було надано внаслідок делегування їм 60% ПДФО та інших видів податків, що є дуже замало, в порівнянні з іншими європейськими країнами, в яких у відання громад передано і ПДВ. Встановлення гарантованого центральним урядом середнього розміру інфраструктурної субвенції є вкрай важливим питанням, яке може дати громадам можливості спланувати свої бюджети та більш ефективно використовувати кошти субвенції [4, с.3].

Деякі дослідники зазначають, що більшість су- бвенцій із центрального бюджету локальним бюджетам у 2012-2016 р. р. мала характер поточного споживання, господарської діяльності, оскільки у цей період на інвестиційні потреби було спрямовано загалом 10% відсотків субвенцій. Тобто, у 2012 році на інвестиційні цілі було спрямовано 7% субвенцій, а в 2016 році 2,27% було спрямовано на інвестиції (на оновлення та розширення фондів комунальної власності). Також зазначалося, що в дану періодику показники інвестиційних субвенцій мали спадну тенденцію. [3, с. 407].

По-перше, фінансування інфраструктури ОТГ за рахунок субвенцій з центрального бюджету здійснюється за умов розробки органами місцевого самоврядування (громадами) цільового проекту відповідно до проектно-цільового підходу. Подруге, документація щодо проекту складається за формою проектної заявки, яка затверджена наказом Мінрегіону № 82 від 05.04.2016 [4, c. 4].

Процедура затвердження проекту

Зазвичай розроблений проект (проектна заявка) (після отриманого висновку ОДА згідно п.6 постанови КМУ від 16.03.2016 № 200) подається на розгляд та узгодження до спеціальної комісії, що є утвореною при Мінрегіоні, окремим рішенням виконкому представницького органу відповідної ОТГ (міста, селища, села) [4, с. 4].

Формування переліку проектів і проектних заявок на проекти, видатки на них, здійснюються за рахунок коштів інфраструктурних субвенцій. Внесення змін до відповідних проектів здійснюються відповідними виконавчими комітетами міських, селищних, сільських рад при ОТГ. Ці виконкоми подають зазначений перелік проектів разом з проектними заявками ОДА протягом 5 робочих днів після отримання висновку щодо відповідності наданих проектів до плану соціально-економічного розвитку ОТГ [4, с. 12].

Перелік проектів з проектними заявками та висновками ОДА на певний, передбачений обсяг коштів, подаються виконкомами міських, селищних, сільських рад спеціальній комісії при Мінгре- гіону протягом 2 місяців з дня набрання чинності постанови КМУ, яка затверджуєт розподіл субвенцій на відповідний рік [4, с. 12].

Зазначена комісія протягом 10 робочих днів з дня надходження переліку проектів з проектними заявками погоджує його та може надати відповідним виконавчим комітетам відповідних рад зауваження задля доопрацювання або повторного подання проектів для їх погодження [4, с. 12].

Після погодження комісією переліку проектів зазначений перелік затверджується зазначеними радами та оприлюднюється у місцевих засобах мас- медіа або на офіційних веб-сайтах відповідних органів ОТГ [4, с. 12].

Затвердження проектів будівництва, проведення їх експертизи, здійснюються відповідно до Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою КМУ від 11 травня 2011 р. № 560 [4, с. 12].

На даному етапі, не дивлячись на те, що уряд взяв курс на децентралізацію, місцеві бюджети все- одно характеризуються високим рівнем централізації бюджетних потоків. Тобто не відомо, чим керується уряд при затвердженні тієї чи іншої суми, передбаченої на субвенції на відновлення інфраструктури. Наприкінці 2014 року структура міжбюджетних трансфертів законодавчо реформувалася на користь програмно-цільових трансфертів, на надання різного роду субвенцій громадам.

Пріоритетами вітчизняної економічної та бюджетної політики є сталий розвиток територій. Держава впливає та бере активну участь в активізації інвестиційних процесів бюджетного сектору. На сьогодні експерти вважають, що зазначені субвенції на відбудову інфраструктури та проекти, затверджені ОТГ, ще досі не є інвестиційними, а скоріше складають господарську діяльність ОТГ. Так, звісно, дорога не вважається таким проектом, що може приносити прибуток, хоча на подібну проблематику можна подивитися і з іншого боку. Фактично у громад з'явилися кошти на прості речі, такі як освітелення вулиць, надання різного роду послуг, розбудову локальної дороги, але іноді така діяльність не вважається інвестиційною. Хоча на думку дослідника складно в даному випадку виділити яка діяльність є інвестиційної, оскільки фінансування інфрастурктури, це все ж таки є інвестицією, яка спричиняє свій вплив на довгі роки. Скоріше за все дану проблематику слід виділяти як інвестиції у публічному, державному секторі.

Деякі експерти зазначають, що досліджуючи главу 16 БКУ, субвенції можливо розподілити на субвенції поточного споживання та субвенції інвестиційного характеру. Хоча слід зазначити, що визначити, що є інвестицією в державному секторі практично неможливо, це потребує методичної розробки. Оскільки відбудова дороги не може принести прямого прибутку, якщо на ній не збудують автобан. Але даний тип фінансування, відбудову чи розбудову дороги, можливо вважати за інвестицію, оскільки подібне фінансування несе непряму, але інвестицію, у ремонт автомобілів в подальшому. Також складно проаналізувати наприклад чи може стати туристичний проект інвестицією, оскільки не відомо, чи принесе він прямий прибуток громаді, чи залишеться просто комунальним закладом з низькою прибутковістю. Так чи інакше, з прибутком або без, подібне фінансування, як видатки, так і прибутки, залишиться у віданні публічного (комунального) сектору, громади.

Тобто, перш ніж законодавчо виділяти інвестиційну субвенцію, що є вкрай актуальним та можливо необхідним, саме поняття необхідно методологічно опрацювати. Зазвичай поняття «субвенції інвестиційного характеру (інвестиційної субвенції)» розуміється як такий собі міжбюджетний трансферт, що надається для свого запровадження з метою збереження, відтворення або розширення основного фонду державної або комунальної форми власності. Також виділяють інвестиційні субвенції широкого кола об'єктів інвестування, як широкоп- рофільні, що викликають певний науковий інтерес, так і вузькопрофільні інвестиційні субвенції [3, с. 406].

У Бюджетному Кодексі України серед інвестиційних субвенцій, що надаються з центрального бюджету локальним, виділяється субвенція на виконання інвестиційних проектів та субвенцію на забезпечення інфраструктури у населених пунктах. Особливості їх запровадження регламентуються постановами Кабінету Міністрів України [3, с. 406].

Досліджуючи правову базу, що регулює івес- тиційні субвенції, було виявлено, що постанови Кабінету Міністрів регламентують надання трьох інвестиційних субвенцій, таких як субвенція з центрального бюджету локальним бюджетам на виконання інвестиційних проектів, субвенції з центрального бюджету локальним бюджетам щодо здійснення соціально-економічного розвитку окремих територій та субвенціїї з державного бюджету локальним бюджетам на формування інфраструктури ОТГ. На практиці тільки останні два типи субвенцій виділяються з центрального бюджету України [3, с. 408].

У вітчизняному просторі інвестиційні субвенції ніяк не виокремлюють у правових документах серед інших субвенцій, хоча на думку деяких експертів задля активізації інвестиційних процесів за рахунок бюджетних коштів було б доцільно закріпити такий їх статус. На даному етапі реформи децентралізації інвестиційні субвенції поки що не грають важливої ролі в формуванні локальних бюджетів та фінансуванні їх видатків. Тобто, структура надання вещезаначених субвенцій із центрального бюджету локальному зміщується в бік широ- копрофільних субвенцій, що мають характер передбачуваності та стабільності свого надання [3, с. 410].

Висновки

В даній роботі було проаналізовано основні законодавчі ініціативи та практики щодо фінансування та самофінансування об'єднаних територіальних громад, а саме, було наведено річні звіти та показники за 2016-2018 р. р. надання громадам (ОТГ) субвенції на відновлення інфраструктури.

Так, відповідно до ініціатив уряду, на сьогодні новостворені громади, починаючи з 2016 року, можливо вперше отримали хоч якісь кошти на відновлення інфраструктури, що є позитивним фактором як щодо певного роду автономізму громад, їх самофінансування, так і господарської та інвестиціної діяльності, яку вони ведуть. Але, слід зазначити, що починаючи з 2016 року, кількість виділених коштів, пропорційно до кількості новостворених громад, зменшувалась.

Також в роботі була наведена формула обрахування громад субвенціями на відновлення інфраструктури. Дана формула визначає, що чинниками, що впливають на кількість виділених коштів громаді, є показники кількості території та населення. На нашу думку дуже складно судити чи є така формула об'єктивною, скоріше за все вона є сприйнят- ною для громад, ОДА та уряду.

Але, і досі невідомо, якими вимірювальними засобами користується уряд, коли виділяє ту чи іншу суму на дану субвенцію, оскільки згідно плану, кількість новостворених громад з кожним роком росте. Тобто, слід зазначити, що субвенція на відновлення інфраструктури, є централізованим засобом фінансування громад урядом, а по-друге, невідомо яким чином приймається рішення про виділення тієї чи інщої загальної суми на субвенцію даного типу.

Тобто, в даному випадку, спираючись на показники, можна визначити що немає чітко визначеної суми, яка повинна бути витрачена на певний квадратний кілометр громади, а по-друге, можна визначити, що згідно наведених показників, в такий засіб уряд повно не забезпечує пропорційну бюджетну політику щодо громад, оскількі в полі філософії децентралізації, пропоційними коштами є ті, які громада заробила на своїй території сама, а не які було розподілено централізовано органом вище, що є також і дещо спірним, оскільки в державному управлінні повинен бути присутній баланс централізації та децентралізації. Хоча на думку деяких дослідників децентралізація є більш справедливою.

Тобто, для жвавої, успішної децентралізації, під саму децентралізацію слід розвивати, розбудовувати пропорційну регіональну економіку в громадах та регіонах, яка буде приносити чесні та рівні кошти органам самоврядування, а не зосерджувати регіональну політику лише у полі перерозподілу бюджетних коштів, що є актуальною проблемою для України в полі того, що територіально економіка півночі, півдня, сходу та заходу значно різняться.

Слід зазначити, що будь які реформи, включно із реформою децентралізації, слід проводити не заради самих реформ та настання правової держави як наслідок, а перш за все становлення правової держави як цілі, заради якої в саму країну змогли б зайти іноземні інвестори та корпорації, що змогли б інвестувати свої фінанси в нові технології, знання та створювати пропорційно розподілені по території України нові виробництва, перш за все в найбільш незабезпечених, ^індустріалізованих регіонах. Тобто, правова держава є вагомим та необхідним поняттям для економічних перетворень. Ключова роль в таких перетвореннях залежить від наявності правової держави.

Тобто, ціллю будь якої реформи, в силу подібних тверджень, повинна виявлятися в своєму ядрі ціль збагачення населення та громади, а також сталого розвитку територій. Цікавішим підходом є створення нової, вільної, ринкової, морально не застарілої та менш регуляторної української економіки в Європі та такої нової економічної доктрини, якій буде передувати правова держава, а не навпаки. Тобто, поняття правової держави та економічних реформ є нерозривними поняттями. Тому тема економіки децентралізації і виявляється вкрай актуальною.

Список використаної літератури

громада інвестиційний фінансовий

1. Аналіз розподілу субвенції на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад у 2016-2017 роках. Financial and economic analyses office in the VRU. Грудень 2017. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://feao.org.ua/wp-con- tent/uploads/2015/11/2017-12-21 -subvenciyi-infra- struktury-2016-2017.pdf

2. Ангела Бочі. Особливості формування та виконання бюджету об'єднаних територіальних громад / Бочі Ангела, Овчаренко Тетяна, Поворозник Василь. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://icps.com.ua/assets/uploads/images/images/eu/t_ ormuvannya_vikon_budjet_final.pdf

3. Баташова А. В. Особливості застосування інвестиційних субвенцій в Україні / А. В. Баташова, Т. В. Стеценко, В. Г. Яременко // Гроші, фінанси, кредит. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.market-infr. od.ua/j ournals/2018/17_2018_ukr/67 .pdf

4. Використання коштів субвенції на формування інфраструктури ОТГ. Запорізький відокремлений підрозділ установи “Центр розвитку місцевого самоврядування”. Запоріжжя, 2018. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://lgdc.org.ua/sites/default/files/library/vykorystan nya_koshtiv_subvenciyi_na_formuvannya_infrastrukt ury_otg.pdf

5. Децентралізаціявладив

Україні: оцінювання результатів формування та розвитку самодостатніх громад : монографія / за заг. та наук.ред. С. М. Серьогіна, І. А. Чикаренко. - Дніпро :ДРІДУ НАДУ, 2018. - 260 с.

6. Курілов Ю. Ю. // Формула обрахування суб- венцій на формування інфраструктури: сталий розвиток та децентралізація // Ю. Ю. Курілов. Формування ефективних механізмів державного управління та менеджменту в умовах сучасної економіки: теорія і практика : матеріали VI Міжнародної заочної науково-практичної конференції 30 листопада 2018 р. / за ред. В. М. Огаренка, О. В. Покатаєвої та ін. - Запоріжжя : КПУ, 2018. - 243 - 247 c. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://virtuni.ed- ucation.zp.ua/info_cpu/sites/de- fault/files/_упр%20_10-11-

2018__на%20сайт%20(1)_0^

7. Рахункова палата. Звіт про результати ау

диту ефективності використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад. Київ 2017. С. 39. [Електронний ресурс]. -Режимдоступу:http://www.acrada. gov.ua/doccatalog/document/16752660/Zvit_ 13- 2_2017.pdf?subportal=main

8. Маршук Л.М. Міжбюджетні трансферти у фінансовому вирівнюванні адміністративно -територіальних формувань / Л.М. Маршук, Д.А. Лупіна // ЕКОНОМІКА І СУСПІЛЬСТВО. Випуск. - 10. - 2017. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http ://economyandsociety.in.ua/j ournal/10_ukr/109.pd f

9. Чикаренко І. А. Формування системи управління інноваційним розвитком територіальних громад : монографія / І. А. Чикаренко. - Дніпропетровський :ДРІДУ НАДУ, 2014. - 338 с.

Размещено на Allbest.ru