Оцінювання потенціалу фінансової достатності процесів децентралізації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оцінювання потенціалу фінансової достатності процесів децентралізації в Україні

Пиртко Мар'ян Сергійович

здобувач вищої освіти третього (наукового) рівня, Національний університет водного господарства і природокористування

Summary

EVALUATION OF THE FINANCIAL SUFFICIENCY POTENTIAL OF DECENTRALIZATION PROCESSES IN UKRAINE

Pirtko M.S.

third-level higher education student, National University of Water Management and Environmental Management

The article deals with the concept of a capable united territorial community. The factors affecting the financial capacity of the territorial communities are identified. The groups of financial indicators, which assess the capacity of territorial communities, are considered. The situation of the united territorial communities of Ukraine in 2019 was investigated. The main legislative initiatives to improve the status of individual territorial communities are considered. The results of the activities of the united territorial communities of Rivne region are analyzed. The main characteristics of a financially viable territorial community are identified, in particular: a large area of territory; high population density; availability of hospitals, schools, cultural and art institutions, transport infrastructure; formally extracting valuable minerals; there is a large number of commercial enterprises engaged in manufacturing and trading activities; developed tourist infrastructure; border area; significant natural resources (water, land, minerals, etc.). Problems that impede the process of decentralization and further active integration of territorial communities in Ukraine have been identified.

Key words: decentralization, united territorial community, capable territorial community, financial capacity of territorial community.

Анотація

В статті розглянуто поняття спроможної об'єднаної територіальної громади. Визначені фактори, що впливають на фінансову спроможність територіальних громад. Розглянуто групи фінансових показників, за якими оцінюється спроможність територіальних громад. Досліджено ситуацію щодо спроможності об'єднаних територіальних громад України у 2019 році. Розглянуто основні законодавчі ініціативи щодо поліпшення стану окремих територіальних громад. Проаналізовано результати діяльності об'єднаних територіальних громад Рівненської області. Визначено основні характеристики фінансово спроможної територіальної громади, зокрема: велика площа території; висока щільність населення; наявність лікарень, шкіл, закладів культури і мистецтва, транспортної інфраструктури; офіційно здійснюється видобуток цінних корисних копалин; присутня велика кількість комерційних підприємств, що здійснюють виробничу і торговельну діяльність; розвинута туристична інфраструктура; прикордонна територія; значні природні ресурси (водні, земельні, корисні копалини тощо). Ідентифіковано проблеми, які перешкоджають процесу децентралізації та подальшому активному об'єднанню територіальних громад в Україні.

Ключові слова: децентралізація, об'єднана територіальна громада, спроможна територіальна громада, фінансова спроможність територіальної громади.

Постановка проблеми

Рішення уряду в 2014 р., що запустили механізм децентралізації, мали зважений та політично обґрунтований характер. Наступні кроки повинні були розвинути і поглибити ці процеси. До них чинний тоді Президент відніс «удосконалення законодавства про місцеві вибори у зв'язку з утворенням об'єднаних територіальних громад, впровадження реформ у сфері освіти, секторальні реформи» [1]. Проте будь-які потрібні зміни не реальні без належного їх фінансового забезпечення, оскільки «наявність економічно активних суб'єктів підприємницької діяльності, достатня кількість кваліфікованих трудових ресурсів, розвинена промислова та соціальна інфраструктура - все це та багато іншого є основою для успішного розвитку громади» [2]. Відповідно, вивчення питань, які розкривають механізм формування фінансово спроможних об'єднаних територіальних громад, є достатньо актуальним.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Дослідженням проблем, пов'язаних із формуванням фінансово спроможних територіальних громад, займалися такі вітчизняні науковці як Полякова С. В. [3], Щеглюк С. Д. [4], Павлюк А. П. [5], Н. Мацедонська та Л. Клівіденко [6]. Проте, враховуючи складність та неоднозначність деяких методичних аспектів, ця проблема потребує подальшого дослідження.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. У переважній більшості публікацій децентралізація розглядається виключно як позитивне явище, що сприяє покращенню соціально-економічної ситуації в крані. Одночасно рідко звертається увага на деякі суперечливі моменти та проблемні місця, що супроводжують економічні процеси розвитку об'єднаних територіальних громад, особливо їх ресурсного забезпечення.

Мета статті

Метою написання статті є оцінювання поточного стану об'єднаних територіальних громад України з точки зору забезпечення їх фінансової спроможності, а також факторів, що її визначають.

Виклад основного матеріалу

фінансовий територіальний децентралізація україна

Згідно із інформацією, представленою на українському державному сайті «Децентралізація влади», що є офіційним он-лайн джерелом, на якому висвітлюються всі питання, пов'язані із проведенням децентралізації в Україні, спроможною територіальною громадою вважається «така громада, в якій фінансові, інфраструктурні та кадрові ресурси є достатніми для вирішення її органами місцевого самоврядування питань місцевого значення, передбачених законодавством, в інтересах громади» [7]. Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад», дещо розширюється зміст цієї дефініції і зазначається, що це «територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об'єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров'я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці».

З 2017 року Державна аудиторська служба України почала проводити фінансовий аудит об'єднаних територіальних громад. Станом на 1 жовтня 2019 року на її офіційному сайті в публічному доступі оприлюднені аудиторські звіти про проведення державного фінансового аудиту в сорока двох об'єднаних територіальних громадах. У середньому, в одній області аудитом охоплено від одну до п'яти об'єднаних територіальних громад, з яких найбільше громад перевірено в Чернівецькій та Житомирській областях [8].

Експерти порівняли фінансові показники об'єднаних територіальних громад кожної області. Показники в межах кожної області систематизували за чотирма групами:

- доходи на душу населення (співвідношення обсягу надходжень доходів загального фонду без трансфертів до кількості мешканців відповідної об'єднаної територіальної громади);

- рівень дотаційності бюджетів (співвідношення обсягу базової чи реверсної дотації до суми доходів загального фонду об'єднаної територіальної громади без урахування субвенцій з державного бюджету);

- питома вага видатків на утримання апарату управління у фінансових ресурсах об'єднаної територіальної громади (відсоткова частка видатків на утримання апарату управління органів місцевого самоврядування у сумі доходів загального фонду без урахування трансфертів з державного бюджету);

- питома вага заробітної плати у видатках загального фонду (відсоткова частка проведених із загального фонду бюджету видатків на заробітну плату з нарахуваннями до обсягу видатків загального фонду бюджету без урахування трансфертів, перерахованих з бюджету об'єднаної територіальної громади до інших бюджетів) [9].

806 об'єднаних територіальних громад експерти згрупували за критерієм чисельності населення. Крім цього, для більш коректного порівняння всі міста обласного значення, у яких відбулася процедура об'єднання чи приєднання згідно Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», були виділені в окрему групу. Таким чином було сформовано п'ять груп об'єднаних територіальних громад з чисельністю населення:

- понад 15 тис. жителів;

- від 10 до 15 тис. жителів;

- від 5 до 10 тис. жителів;

- менше 5 тис. жителів;

- міста обласного значення [10].

1. Остання група однозначно кількісно є найбільшою від чотирьох попередніх і, враховуючи також найвигідніше розташування щодо використання всіх ресурсів області, потенційно найбільш спроможна.

Основні показники, що характеризують діяльність об'єднаних територіальних громад України у 2019 році, представлені у табл. 1.

Таблиця 1

Показники об'єднаних територіальних громад України у 2019 році

* із розрахунку на 1 мешканця по всіх ОТГ середній дохід становить 3381,4 грн./особу Джерело: напрацювання власне на підставі [10]

Отже, найбільша кількість об'єднаних територіальних громад у 2019 році була представлена групою 4, а саме «населення до 5 тис. осіб» - 292 територіальні громади, на другому місці перебуває група 3 «населення від 5 до 10 тис. осіб» - 267 територіальні громади. 4 група продемонструвала і один із найкращих рівень доходу на 1 мешканця: у 104 громадах з 292 (у 35,6%) дохід на 1 мешканця перевищує середній рівень доходу всіх територіальних громад. На першому місці за цим показником перебуває група 5: у 14 із 27 об'єднаних територіальних громад (51,6%) дохід на 1 мешканця перевищує середній рівень доходу всіх територіальних громад.

Таким чином, територіальних громад із більшою кількістю людей є набагато менше, що може свідчити про відсутність потреби об'єднуватись і так фінансово спроможним громадам і ще з кимось. Наприклад, група 1 представлена всього 96 територіальними громадами, проте є найбільшою по чисельності населення від усіх досліджуваних громад (24,4%).

Щоб зменшити кількість неспроможних громад експерти пропонують їх приєднувати «до інших територіальних громад та створення більшої за площею і чисельністю ОТГ». Вони вважають, що «навіть за умови відсутності у такої ОТГ на поточний момент економічних перспектив для розвитку, таке об'єднання надасть можливість оптимізувати територіальну структуру місцевих рад, підвищити ефективність управління територією, покращити інвестиційну привабливість (за рахунок наявності більшої території та більшої кількості трудових ресурсів) та підвищити рівень доцільності капіталовкладень у громаду» [10]. Це є досить логічним висновком та раціональною рекомендацією, проте експерти не розглядають систему стимулів, яка б сприяла тому, що фінансово спроможні і всім забезпечені громади з високим рівнем розвитку будуть брати на свій баланс неспроможні і нерозвинені. Одночасно і малоймовірною є ситуація об'єднання декількох неспроможних громад. Саме тому рекомендація щодо «їх територіального розширення та відповідного збільшення чисельності населення таких громад» [10], на нашу думку, є безперспективною.

Зростанню фінансової спроможності територіальних громад перешкоджає в першу чергу не відсутність бажання об'єднуватись, а несприятливі макроекономічні фактори. Це підтверджується у [6; 11]. Зокрема, у [6] зазначається, що «місцеві органи ще залежать від державного бюджету» через «об'єктивні і суб'єктивні фактори. До об'єктивних факторів належать: спад економічного розвитку, падіння темпів виробництва, війна, політична нестабільність, інфляція; до суб'єктивних: криза управління Кабінету Міністрів України, недосконала нормативно-законодавча база, тіньова економіка, неурегульований фінансовий механізм, криза банківської системи тощо». В іншому джерелі зазначається, що «нині існують проблеми, які пов'язані із зміцненням місцевих бюджетів, їх матеріальним та фінансовим забезпеченням, із можливістю у повному обсязі виконувати свої функції (економічну, соціальну, управлінську). Це має тісний зв'язок із політичною та економічною кризою в країні. Важливо, щоб у державі проводилися політичні, економічні реформи, відбувалося зростання громадських чинників розвитку. Населення країни має усвідомлювати суть та значення своєї діяльності, бачити кінцевий результат своєї праці, розуміти, що від їхньої праці залежить як їх добробут, так і добробут кожного громадянина, а також стабільний економічний розвиток територіальних одиниць, їх фінансове забезпечення, виконання програми соціально- економічного розвитку» [11].

Результати діяльності об'єднаних територіальних громад Рівненської області у більшості випадків гірші, ніж в середньому по Україні (рис. 1). Зокрема, середній дохід загального фонду на 1 мешканця ОТГ у Рівненській області за 2019 р. склав 2316,2 грн., що менше на 1065 грн., ніж в середньому по Україні. Найкращий показник мала Вараська ОТГ - 7339,3 грн. на 1 мешканця, а найгірший - Старосільська ОТГ (550 грн.).

Схожий підхід спостерігається на всіх щаблях державного управління. Принцип «не будемо давати гроші всім, бо на всіх не вистачить, краще дамо сильнішим» працює на очищення певних територій від працездатного населення, яке поступово буде переміщатись із неспроможних у спроможні територіальні громади, сприятиме підвищенню конкуренції на ринку праці, виникненню з однієї сторони соціальної напруги («понаїхали»), а з іншої - стиранню культурних відмінностей, притаманних певним територіям. Таким чином, поряд із перевагами децентралізація і, зокрема, фінансові механізми, що її супроводжують, не дають можливості зробити однозначні схвальні висновки.

Висновки і пропозиції