Современные подходы к финансированию регионального и местного развития

Размещено на http://allbest.ru

Николаевский национальный университет имени В.А. Сухомлинского

Современные подходы к финансированию регионального и местного развития

Гурина Елена Валентиновна, доктор экономических наук,

доцент, заведующая кафедрой финансов и учета

Даник Наталия Вадимовна кандидат экономических наук, доцент

Summary

Modern approaches for financing regional and local development

Hurina O. V. Doctor of Economic Sciences, Associate Professor, Head of Department of Finance and Accounting, VА. Sukhomlinsky Nikolaev National University

Danik N. V. PhD in Economics, Associate Professor, Associate professor at the Department of Finance and Accounting, V.А. Sukhomlinsky Nikolaev National University

The article deals with study modern approaches for financing of regional and local development, the roles of the main sources of financing have been identified, and changes in financing in the context of decentralization of power have been assessed. The recommendations proposed for the united territorial communities and regions help to optimize their financing and provide the gradual acquisition in financial autonomy.

Key words: united territorial communities, region, regional development, financing, financial decentralization, financial mechanisms, financial autonomy.

Аннотация

В статье изучены современные подходы к финансированию регионального и местного развития, определены роли основных источников финансирования и проведена оценка изменений в финансировании в условиях децентрализации власти. Предложенные для объединенных территориальных общин и регионов рекомендации способствуют оптимизации их финансирования и предусматривают постепенное обретение финансовой автономии.

Ключевые слова: объединенные территориальные общины, регион, региональное развитие, финансирование, финансовая децентрализация, финансовые механизмы, финансовая автономия.

Постановка проблемы

Одним из наиболее значимых барьеров на пути регионального и местного является недостаточный уровень финансового обеспечения, что в сочетании с неэффективным механизмом формирования и распределения финансовых ресурсов приводит к негативным последствиям.

Регионы Украины функционируют в современной рыночной среде, которая требует высокого уровня социализации, стимулирования региональных инициатив развития, формирования региональной конкурентоспособности и демонстрации экономических преимуществ.

Обеспечению эффективного регионального и местного развития способствует формирование оптимальной модели их финансирования. В этих условиях особенно тщательно следует подходить к разработке и реализации финансовых механизмов обеспечения процессов экономического и социального развития регионов, включая объединенные территориальные общины (ОТО).

Анализ последних исследований и публикаций. Являясь актуальными, вопросы децентрализации, включая её финансовую часть, находятся в поле зрения финансовых аналитиков, экономистов, менеджеров, общественных деятелей и организаций.

Теоретические аспекты формирования финансовой политики регионального и местного развития, бюджетной децентрализации, реформирования межбюджетных взаимоотношений, риски и проблемы, как на общегосударственном, так и на региональном уровне освещены в работах В. Андрущенко, Т. Безверхнюк, Е. Бобровской, А. Гальчинского, Ю. Глущенко, А. Даневича, Я. Жалило, В. Зайчиковой, Н. Карлина, О. Кириленко, Т. Крушельницкой, В. Лозицкого, И. Луниной, А. Сунцовой, В. Стоян, М. Трещова, С. Юрия и многих других.

Механизмы имплементации международного опыта финансовой децентрализации описаны в трудах Б. Данилишина, О. Россоляк, Т. Сало, С. Юрия и других.

Несмотря на значительное количество публикаций, рассматривающих вопросы финансовой децентрализации, учитывая перманентный характер развития ее процессов, вопросы оценки финансовой автономии местных бюджетов остаются недостаточно изученными и требуют более глубокого рассмотрения.

Цель статьи. Целью данного исследования является анализ источников финансирования регионального и местного развития, определение факторов, влияющих на усиление финансовой автономии и разработка рекомендаций по повышению эффективности их дальнейшего развития и обретения финансовой независимости.

Изложение основного материала

Среди ряда инструментов государственной региональной политики важнейшими считаются финансовые рычаги. Размер финансирования регионального развития коррелирует с наличием средств, выделяемых на развитие территорий и общин, а его эффективность зависит от способности регионов рационально распределять и потреблять выделенные денежные средства.

Во время процессов децентрализации власти в Украине, которая началась в 2014 г., произошли существенные изменения в законодательном поле, в том числе, относительно определения ответственности за развитие регионов. Согласно новым условиям, власть на местах несет ответственность за мобилизацию и аккумулирование средств необходимых для развития и удовлетворения потребностей на региональном и местном уровне. С учетом таких изменений, только от высокого уровня квалификации местных властей, от их способности и воли к управленческим сдвигам, от умения организации и реализации проектной деятельности, зависят возможности привлечения финансовых ресурсов на локальный и региональный уровни. Мы поддерживаем мнение М. Небавы о том, что «региональное развитие стимулирует экономически незащищенные общины к улучшению своего экономического, социального, культурного и экологического благополучия, реализуя весь потенциал ресурсов региона и его жителей» [1].

Обретению финансовой автономии на региональном и местном уровне способствует бюджетная децентрализация, особенно в части передачи источников бюджетных поступлений. К финансовым ресурсам местного и регионального развития относятся: денежные средства, формируемые за счет местных бюджетов; денежные средства, которые перераспределяются между бюджетами (межбюджетные трансферты); денежные средства, выделяемые Государственным фондом регионального развития (ГФРР); денежные средства международных финансовых доноров (проектное финансирование), выделяемые на финансирование заявленных проектов в социальной и экономической сферах; субвенции, выделяемые на формирование и развитие инфраструктуры территориальных общин.

Следует отметить, что в современных условиях пассивное отношение регионов к собственному развитию ставит их в прямую зависимость от государственного финансирования, и как следствие, приводит к риску недофинансирования или несвоевременного финансирования. Сегодня государственная поддержка регионального развития должна быть построена на принципах стимулирования регионов, а не на полном их содержании.

Усиление бюджетной автономии не гарантирует достаточность денежных средств, а наоборот, актуализирует необходимость привлечения финансовых ресурсов из всех возможных источников финансирования.

Учитывая это территориальные общины и регионы должны повысить свою активность по самоорганизации и самодостаточности финансирования. По нашему мнению, на местных и региональных уровнях должны создаваться локальные и региональные фонды развития, денежные средства в которых могут привлекаться как за счет предприятий, так и за счет инвестиционных доноров. Только многогранность финансового механизма регионального экономического развития может способствовать преодолению диспропорций в развитии и способна обеспечить конкурентоспособность местных общин и регионов.

Роль местных бюджетов и межбюджетных трансфертов в финансировании регионального развития. Финансовая независимость и автономия является основой самостоятельности региона. Уровень сформированности местного и регионального бюджета определяет способность выполнять функции местного самоуправления. Универсальным показателем уровня

самостоятельности местных бюджетов и их независимости от источников финансирования центральной властью из государственного бюджета является показатель удельного веса собственных доходов в доходах государственного бюджета. Количественный показатель финансовой автономии характеризует степень зависимости источников дохода на местном уровне от эффективности деятельности и принятия собственных решений. Оценочным индикатором финансовой независимости локальных бюджетов в условиях децентрализации является уровень доходов местных бюджетов в перераспределении ВВП, а критерием оптимальности - их наибольший удельный вес.

Несмотря на стремительно реализуемую с 2014 г. реформу децентрализации, особенно в части финансовых полномочий, при распределении бюджетных средств, всё еще сохраняется тенденция централизации средств на уровне государственного бюджета и наблюдаются колебания удельного веса собственных доходов местных бюджетов в доходах сводного бюджета и перераспределении ВВП (рис. 1).

Рис. 1. Динамика уровня местных бюджетов в доходах сводного бюджета и перераспределении ВВП.

Источник: [2; 3; 4]

Согласно приведенным данным, за анализируемый период, с учетом колебательной динамики изучаемых показателей, по нашему мнению, еще рано говорить о финансовой устойчивости и автономии местных бюджетов.

Анализируя опыт европейских стран в части перераспределения ВВП через местный уровень, следует отметить, что Украина по приведенным показателям находится наряду с такими странами как Польша (14%), Италия (13,9%), Хорватия, Чехия (12,6%), Латвия (11,5%), Франция (11,1%) с уровнем характеризуемого показателя в среднем в пределах 11-14% [5].

Согласно данным официальной отчетности Государственной казначейской службы, за 2019 г. общий объем поступлений в местные бюджеты (с учетом всех видов трансфертов) составил 560,53 млрд. грн., что на 194,49 млрд. грн. больше, чем за 2016 г. и на 328,8 млрд. грн. больше показателей 2014 г. Из этой суммы доходы общего фонда составляют 519,53 млрд. грн. (+178,17 млрд. грн. относительно 2016 г. и +322,5 млрд. грн. относительно 2014 г.), специального - 41,0 млрд. грн. (+16,32 млрд. грн. относительно 2016 г. и +6,3 млрд. грн. относительно 2014 г.). На протяжении 2019 г. поступления в общий фонд местных бюджетов Украины (без учета межбюджетных трансфертов) составили 275,17 млрд. грн., что на 104,52 млрд. грн. больше по сравнению с 2016 г. и в 4 раза выше показателей 2014 г. Данная позитивная динамика, безусловно, свидетельствует о преимуществах финансовой децентрализации. Об усилении платежеспособности местных бюджетов так же можно судить по сокращению в 25 раз объема кредитов, выданных за счет средств единого казначейского счета, на погашение временных кассовых разрывов местных бюджетов в 2020 г. по сравнению с 2014 г. [4].

За анализируемый период также наблюдается незначительное снижение зависимости местных бюджетов от межбюджетных трансфертов. Так, на протяжении 2014-2015 гг. более 60% поступлений общего фонда местных бюджетов составляли

Согласно данным таблицы 1 в структуре доходов местных бюджетов среди собственных доходов наибольший удельный вес имеют налоговые поступления. Наименьшее значение данный показатель имел в 2014 и 2015 гг., а наибольшее - в 2019 г. Неналоговые поступления в целом имеют устойчивую тенденцию к сохранению значения показателя в пределах 5-6,8%.

Следует отметить, что только в 2019 г. удельный вес официальных трансфертов в доходах местных бюджетов был ниже удельного веса собственных доходов, что свидетельствует об укреплении финансовой автономии местных бюджетов и снижении уровня их зависимости от государственного бюджета.

Рост удельного веса местных налогов и сборов в местных бюджетах является наиболее значимым результатом децентрализации. Тот факт, что выравнивание бюджетов осуществляется по оценке доходов, а не расходов, конечно, указывает на стимулирующую роль бюджета и побуждает территориальные общины развивать местную инфраструктуру и поощрять предпринимательский сектор.

Трансферты, начиная с 2016 г. их удельный вес постепенно снижался и в 2019 г. составил 47% [2].

В 2019 г. прямые межбюджетные отношения с государственным бюджетом имели 806 объединенных территориальных общин (с учетом 27 городов областного значения, в которых произошло присоединение). За 2019 г. доходы общего фонда объединенных территориальных общин (без учета трансфертов из государственного бюджета) составили 39,4 млрд. грн., что в пересчете на одного жителя по всем объединенным территориальным общинам (ОТО) составляет в среднем 4737,7 грн. Из 806 ОТО в 266 (33% от общего количества) показатель доходов на одного жителя превышает средний показатель по всем ОТО.

В результате принятия Бюджетного кодекса Украины, бюджетная классификация доходов была изменена.

Так, доходы местных бюджетов состоят из: налоговых и неналоговых поступлений, доходов от операций с капиталом и официальных трансфертов. В структуре доходов местных бюджетов наибольший удельный вес соответствует налоговым поступлениям.

Следует отметить рост данного показателя за исследуемый период с 37,7% в 2014 г. до 48,3% в 2019 г. Неналоговые поступления имеют колебательную динамик3; 4у и за исследуемый период демонстрируют общую тенденцию к снижению с 5,3% в 2014 г. до 4,7% в 2019 г. (табл. 1)

Таблица 1 Структура доходов местных бюджетов Украины за 2013-2019 гг., %

Источник: [2; 3; 4]

Роль Государственного фонда регионального развития (ГФРР) в финансировании регионального развития. На сегодняшний день регионам, территориям и общинам предоставляется значительная финансовая поддержка за счет средств Государственного фонда регионального развития. Согласно статье 24-1 Бюджетного кодекса Украины, ежегодный объем ГФРР должен составлять не менее 1% от доходов общего фонда Государственного бюджета.

Однако, в 2016-2019 гг., вследствие внесенных изменений, действие этой нормы было приостановлено. При формировании Государственного бюджета-2020, 1% финансирования на проекты ГФРР был сохранен, но внесенные изменения в связи с пандемией СОУГО-19, скорректировали действие данной нормы. В целом, за период 2014-2020 гг. результатом деятельности фонда является рост показателей финансирования. В частности, с 1,65 млрд. грн. в 2014 г. до 6,6 млрд. грн. в 2020 г. (с учетом изменений, внесенных в Государственный бюджет-2020 в связи с пандемией СОУГО-19 - 4,9 млрд. грн. на финансирование фонда и 1,7 млрд. грн. на социально-экономическое развитие отдельных территорий). Также, на уровне Правительства за указанный период было поддержано всего 3730 проектов и программ регионального развития общей стоимостью 18,689 млрд. грн. [6].

На протяжении 2015-2019 гг. больше всего средств было направлено в Донецкую область (2,33 млрд. грн., профинансировано 313 объектов), Луганскую область (1,242 млрд. грн., профинансировано 268 объектов),

Днепропетровскую область (1,178 млрд. грн.) и в г. Киев (1,29 млрд. грн., профинансировано 26 объектов). Наименьший объем средств получили Черкасская область (487 млн. грн.), Кировоградская и Николаевская область (по 388 млн. грн.) [6].

Финансирование инициатив за счет ГФРР открывает огромные возможности для регионов и территориальных общин, предоставляет им широкие полномочия и обеспечивает финансовую автономию. Направлениями использования средств могут быть реконструкция или строительство объектов социальной инфраструктуры, учреждений образования и здравоохранения, центров предоставления административных услуг и тому подобное.

Согласно приведенным статистическим данным, на протяжении 2015-2019 гг. в общей структуре финансирования, на образование было выделено 44,8%, на ЖКХ и инфраструктуру - 22,5%, на медицинские заведения - 16,2%, на ремонт дорог - 7,9%, на социально-культурную сферу - 5,5%, на детские и спортивные площадки - 3,2% [6].

На финансирование за счет средств ГФРР могут быть поданы проекты, которые имеют сметную стоимость от 1 до 5 млн. грн. С целью упорядочения процедур представления, отбора и финансирования проектов были внесены некоторые изменения, касающиеся сроков отбора проектов, порядка их регистрации и рассмотрения. Результатом внесенных изменений можно считать введённые рамочные условия для реализации проектов, четкие требования к тем, кто подает проекты, условия и критерии соответствия проектов критериям «проект развития» и другие.

Разработанные возможности финансирования проектов и программ за счет средств ГФРР способствуют повышению темпов развития депрессивных регионов, количество которых на сегодняшний день, к сожалению, растет.

Предпосылкой достижения весомых результатов является последовательность действий, скоординированность, системность, комплексность и поддержка тесных взаимосвязей между институциями на уровне государства, региона или территориальной общины.

Роль международных финансовых доноров в финансировании регионального развития. В 2014 г. между Украиной и Европейским союзом была начата реализация Программы поддержки секторальной политики, целью которой является содействие социальной, экономической и территориальной сплоченности Украины и повышению благосостояния граждан.

Заключенное Соглашение направлено на достижение целей Государственной стратегии регионального развития Украины.

В соответствии с проектным и программным подходом, методикой и практикой ЕС в Украине введено пять программ регионального развития, направленных на привлечение инвестиций и развитие региональной инфраструктуры:

1. Программа регионального развития «Инновационная экономика и инвестиции».

2. Программа регионального развития «Сельское развитие».

3. Программа регионального развития «Развитие человеческого потенциала».

4. Программа регионального развития «Развитие туризма».

5. Программа регионального развития «Всеукраинская солидарность».

Общий объем финансирования, предусмотренный ЕС на выполнение этих программ (в рамках выполнения Дополнительного соглашения 1 «О финансировании программы поддержки секторальной политики - Поддержка региональной политики Украины», подписанное 19 июля 2016 г.) - 55 млн. евро (50 млн. евро - бюджетная поддержка и 5 млн. евро - дополнительная поддержка) [7].

Роль государственно-частного партнерства в финансировании регионального развития. На сегодняшний день значительное торможение регионального развития вызывает неразвитость инфраструктуры. По нашему мнению, к эффективным рычагам, которые способны обеспечить региональное развитие, следует отнести механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП).

Чукаева И.К. проанализировала и обобщила мировую практику по внедрению механизмов ГЧП и определила следующие их формы:

1. Контракты, как административный договор, заключаемый между государством и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности.

2. Аренда в ее традиционной форме (договор аренды) и в форме лизинга.

3. Концессия (концессионное соглашение) - специфическая форма отношений между государством и частным партнером, особенность которой заключается в том, что государство в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, являющегося предметом концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока функции, которые оговариваются в соглашении и наделяет его с этой целью соответствующими правами, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии.

4. Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все же отличается от нее. Различия заключаются, прежде всего, в различной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессии, как уже упоминалось, концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок распределения продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении.

5. Совместные предприятия - распространенная форма партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала они могут быть либо акционерными обществами, или совместными предприятиями с долевым участием сторон.

Держателями акций в АО могут быть государственные органы и частные инвесторы.

6. Контракты жизненного цикла. Западные страны рассматривают контракты жизненного цикла (Life Cycle Contracts / LCC) как разновидность концессий. Бизнес-партнер получает ежегодный доход только в том случае, если он поддерживает инфраструктурный объект на определенном уровне. Контрактная модель КЖЦ позволяет государственным заказчикам перевести все проектные, строительные и эксплуатационные риски на сторону частного бизнеса, сконцентрироваться только на основных параметрах объекта и контроле достижения заданных параметров [8].

По приоритетности отраслей для заключения договора о ГЧП, следует отметить, что каждая страна по своему усмотрению формирует перечень первоочередного реагирования. В качестве примера - в США приоритеты отдаются автодорогам, в Германии - образованию, в Великобритании - здравоохранению и образованию, в Канаде, Франции и Италии - здравоохранению.

Наиболее успешными проектами ГЧП в зарубежных странах на местном уровне являются проекты водоснабжения и водоотведения (Чили, Армения), управление твердыми бытовыми отходами (Канада), строительство жилья (Польша и Великобритания), уличное освещение (Великобритания). Страны с переходной экономикой, как правило, отдают преимущества автодорогам, строительству мостов, тоннелей, подземного сообщения (метро) и аэропортов.

Проекты, которые разрабатываются должны отвечать определенным требованиям: во-первых, результатом проекта должен быть положительный социально-экономический эффект для местной общины, который может проявляться в уменьшении фискального воздействия на местный бюджет или предусматривать незначительное софинансирование.

Во-вторых, проект должен быть инвестиционно привлекательным, в нем следует предусмотреть приемлемые показатели экономической и финансовой эффективности.

К проекту должно быть разработано техникоэкономическое обоснование, до введения проекта должны быть разработаны механизмы преодоления барьеров для выхода частного партнера на рынок (отсутствие необходимости получения большого количества лицензий, разрешений и т.д.), срок реализации проекта не должен превышать 2-3 года. В-третьих, возврат средств, внесенных частным партнером в качестве инвестиций, должен быть обеспечен в форме платы за потребление / пользования услугами. В-четвертых, в проекте не должны присутствовать масштабные строительные работы, которые требуют значительного инвестирования в смежную отрасль.

Следовательно, с учетом выше изложенного, по нашему мнению, к наиболее привлекательным сферам, в которых могут реализовываться проекты ГЧП на местных уровнях, можно отнести: организацию производств, проекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения и транспортировки тепла, развитие альтернативных источников электроэнергии; развитие туризма, организацию отдыха, рекреацию, духовное и физическое развитие; управление недвижимым и коммунальным имуществом; оборудование парковочных мест.

Таким образом, на основе вышеизложенного можно сделать вывод, что основным источником финансирования местного и регионального развития являются средства государственного и местного бюджетов.

Средства, полученные из посторонних источников, считаются дополнительными. Анализ доходной части сводных бюджетов свидетельствует о том, что местные бюджеты в подавляющем большинстве являются дотационными, они финансово зависят от бюджетов вышестоящих уровней. межбюджетный региональный финансовый денежный

При таком состоянии, территориальные общины превращаются в пассивных участников бюджетного процесса, теряют самостоятельность и волю к преодолению депрессивных последствий в экономической, социальной, демографической, экологической и других сферах. Практика хозяйствования сегодня свидетельствует о необходимости оптимизации источников наполнения местных бюджетов, расширения дополнительных источников финансирования, поиска частных финансовых ресурсов для удовлетворения потребностей сбалансированного регионального развития.

Выводы и предложения

Преимущественное большинство проблем эффективного развития лежит в плоскости финансовых вызовов, преодоление которых возможно только при условии объединения всех усилий на разных уровнях законодательной и исполнительной власти. Считаем, что достижению целей финансовой автономии и урегулированию вопросов финансовой независимости местных бюджетов способствует укрепление и расширение собственных источников дохода через ряд мероприятий:

- активизации работы, направленной на мобилизацию собственных ресурсов и поиск дополнительных источников финансирования с целью обеспечения эффективного функционирования и дальнейшего развития;