Экологическое налогообложение и альтернативные источники финансирования природоохранных мероприятий

Следует констатировать, что в настоящий момент комплексный подход к определению понятия экологический налог и/или экологическое налогообложение в российской науке и практике отсутствует. В соответствии с определением Европейского агентства по окружающей среде (European Environmental Agency) экологические налоги - это все налоги, налоговая база по которым оказывает специфическое воздействие на окружающую среду¹. В бюджетах большинства развитых стран экологические налоги играют значительную роль, доля экологических налогов в структуре ВВП стран ОЭСР составляет около 3% (от 0,4% в Исландии и США до 9,7% в Венгрии) Хуторова Н.А. Международный опыт использования инструментов экологического налогообложения в системе экологического менеджмента // Лесной вестник. 2012. № 9. С. 144-150. Кириенко А.П., Батурина О. В., Головань С.А. Использование налоговых льгот в регулировании состояния окружающей среды: международный опыт и перспективы в России // Известия ИГЭА. 2014. № 1(93). При этом в европейской практике целью экологического налогообложения является не реализация фискальной функции, а стимулирование организаций к рациональному природопользованию. Концептуальной основой экологизации налоговых систем европейских стран стала идея двойного выигрыша, в соответствии с которой введение экологических налогов не создавало дополнительного налогового бремени для организаций - налогоплательщиков, а происходило за счет снижения отчислений, связанных с социальными выплатами по наемным работникам Environmental taxes: recent developments in tools for integration // Environmental issues series. 2000. №18. Р. 119-124..

В России платежи за пользование природными ресурсами представляют собой совокупность обязательных в силу закона платежей двух видов: за природопользование и за негативное воздействие на окружающую среду. Порядок их исчисления и уплаты установлен федеральными и региональными законами, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Комплексный характер природоресурсных платежей должен проявляться в многообразии их функций, важнейшими из которых являются компенсационная, стимулирующая, фискальная и экологическая. При этом следует отметить, что большое внимание уделяется налогам, связанным именно с использованием природных ресурсов (налог на добычу полезных ископаемых, плата за пользование акваторией и участками морского дна, лесные подати, водный и земельный налоги). В России как таковой экологический налог отсутствует, под экологическим налогообложением следует понимать плату за негативное воздействие на окружающую среду¹, утилизационный сбор Установлена Федеральным законом от 10.01.2002 г. №7-ФЗ (ред. От г.) «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп., вступ. в силу с г.), ст. 16. Установлен Федеральным законом от 24.06.1998 г. №89-ФЗ (ред. от 28.12.2016 г.) «Об отходах производства и потребления», ст. 24.1. и экологический сбор Установлен Федеральным законом от 24.06.1998 г. №89-ФЗ (ред. от 28.12.2016 г.) «Об отходах производства и потребления», ст. 24.5.. Можно с уверенностью говорить, что в России в отношении экологического налогообложения реализуется принцип «загрязнитель платит», отмеченный в 1-й Программе действий Европейского союза по охране окружающей среды в 1973 году Environmental taxes: recent developments in tools for integration // Environmental issues series. 2000. №18. Р. 119-124.. В отличие от природоресурсных платежей экологические налоги и сборы не играют существенной роли в реализации фискальной функции налогов, теоретически они должны стимулировать организации, осуществляющие негативное антропогенное воздействие на окружающую среду, к применению политики сбережения ресурсов, повышению уровня экологической эффективности, решению широкого круга социальных проблем населения, проживающего в экологически неблагоприятных регионах и, в целом, реализации экологически ориентированного поведения.

Соглашаясь с концепцией регулирующей функции экологических налогов, нельзя обойти вниманием вопрос об источниках проведения природоохранных мероприятий. Согласно данным Федеральной службы государственной статистики на охрану окружающей среды выделяется менее 1% бюджетных средств, за счет которых финансируется решение экологических задач, включенных в состав государственных программ. Такая практика не дает должного эффекта и не является достаточно результативной в обеспечении устойчивого экологического развития, не говоря уже о решении глобальных проблем, таких как предотвращение, нейтрализация или сокращение последствий техногенного воздействия на окружающие ландшафты, образование техногенных пустошей, массовая вырубка лесов, техногенные факторы сокращения видового и количественного состава животного мира. При этом в качестве позитивного фактора следует отметить, что в 2017 г., объявленном годом экологии в России, в консолидированном бюджете статья расходов «Охрана окружающей среды» увеличена с 59,4 млрд. рублей в 2016 г. до 76,5 млрд. рублей, что по-прежнему составляет менее 0,5 процентов расходов бюджета.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ региональные и муниципальные бюджеты осуществляют расходы на охрану окружающей среды, которые включают в себя проведение следующих мероприятий:

- экологический контроль;

- сбор, удаление отходов и очистка сточных вод;

- охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания;

- прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды;

- другие вопросы в области охраны окружающей среды.

В настоящее время Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено наличие целевых фондов, в которых на различных уровнях бюджетной системы аккумулировались бы средства, направляемые на охрану окружающей среды. Следовательно, источником таких фондов должны являться природоресурсные платежи и экологические налоги. В силу отсутствия целевых фондов на проведение природоохранных мероприятий, источником их финансирования фактически являются местные бюджеты в целом. Местные бюджеты наполняются за счет налоговых (земельный налог, налог на имущество физических лиц, а также доля налога на доходы физических лиц, зачисляемого в местный бюджет), неналоговых (плата за негативное воздействие на окружающую среду, доходы от использования имущества и финансовая помощь вышестоящих бюджетов) и прочих (безвозмездная помощь и т.д.) доходов. Что делает ситуацию с формированием источников финансирования природоохранных мероприятий на муниципальном уровне удручающей.

В этой ситуации закономерным представляется вопрос о реформировании подходов к формированию источников на проведение природоохранных мероприятий. Увеличение платы за загрязнение окружающей среды в настоящее время приведет к необоснованному увеличению фискальной нагрузки на субъекты экономической деятельности Башкирова Н.Н., Лесовая С.Н. Подходы к формированию источников для проведения природоохранных мероприятий на экологически неблагоприятных территориях // Вестник Московского университета. Серия 26: Государственный аудит. 2017. №3. С. 37-46., что в ситуации, когда не удается преодолеть последствия мирового экономического кризиса, негативным образом скажется на общем инвестиционном и налоговом климате.

В странах, ориентированных на проведение природоохранных мероприятий и поддержание экологического равновесия популярным является изыскание средств на проведение природоохранных мероприятий посредством самообложения граждан (Партисипаторное участие граждан в софинансировании природоохранных мероприятий). В настоящее время страной с самой большой практикой партисипаторного бюджетирования остается Бразилия, активное участие граждан в софинансировании природоохранных мероприятий на местном уровне традиционно в Швейцарии, Ирландии, Норвегии и Швеции. В основном проекты партисипаторного бюджетирования ориентированы на участие граждан в финансировании мероприятий муниципального уровня, связанных с утилизацией твердых бытовых отходов. Однако в России практика самообложения граждан Wapler B. Participatory Budgeting in Brazil: Contestation, Cooperation and Ac-countability. Pennsylvania State University Press, 2010. Возможность введения платежей самообложения граждан установлена в ст. 41 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), в п.1 ч. 1 ст.55 и ст.56 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон №131-ФЗ). Согласно ст.56 Закона №131-ФЗ под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения представляется затруднительным в силу специфики налоговой дисциплины Башкирова Н.Н. Налоговая дисциплина в палитре современных экономических проблем // Налоги и налогообложение. Палитра современных проблем. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. и имеющего место определенного правового и налогового нигилизма граждан России.

Одним из способов решения данной проблемы без увеличения налоговой (фискальной) нагрузки на градообразующие предприятия, является реформирование сложившейся модели налогового федерализма в России. Чрезмерная концентрация налоговых доходов на федеральном уровне без соответствующих изменений в расходных полномочиях не стимулирует регионы к расширению собственной налоговой базы, снижает заинтересованность к увеличению бюджетных поступлений и рационализации бюджетных расходов. В настоящее время по-прежнему акцент делается на дотационные формы регулирования межбюджетных отношений; проблемы депрессивных районов не только остались, но и усугубились; не решены проблемы регулирования финансовых потоков по всей вертикали бюджетной системы. Ориентация на большее налоговое самообеспечение может служить мощным стимулом деятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления по развитию финансово-экономического потенциала территорий.

Для этого целесообразным представляется изменение нормативов отчисления в региональные и муниципальные бюджеты как по ресурсным платежам (налогу на добычу полезных ископаемых и плате за негативное воздействие на окружающую среду), так и по ключевым налогам (например, НДС), в настоящий момент поступающим в полном объеме в федеральный бюджет РФ. Данная мера приведет к увеличению самостоятельной обеспеченности муниципальных образований, возможности формирования ресурсной базы для проведения на местном уровне природоохранных мероприятий при сохранении фискальной нагрузки на предприятия рассматриваемого региона.

В поиске подходов к решению проблемы обеспечения ресурсной базы для проведения природоохранных мероприятий целесообразно обратиться к рассмотрению международного опыта построения системы экологического налогообложения. Отличительной особенностью европейских стран является значительное количество экологических налогов, являющихся нейтральными для бюджета, т.е. в исторической ретроспективе при их введении произошло снижение на соответствующие суммы отчислений в социальные фонды и произведены корректировки в подоходном налогообложении.

На основе анализа и творческого осмысления опыта экологического налогообложения в Великобритании Великова Е.Е. Экологические налоги Великобритании // Все о налогах. 2004. №12. Башкирова Н.Н. Возможности применения опыта Великобритании в развитии экологического налогообложения России // Обеспечение экономической безопасности России в современных условиях: Сборник статей. М.: Белый Ветер, 2017. С. 16-22. можно сделать вывод о целесообразности рассмотрения в качестве перспективного направления реформирования системы налогов и сборов в РФ механизма предоставления налоговых вычетов (например, по налогу на прибыль организаций).

Налоговый вычет может быть предоставлен в том случае, если организация, осуществляющая в силу специфики своей деятельности негативное воздействие на окружающую среду, вкладывает средства в проект сохранения окружающей среды, в частности, в проведение самостоятельно финансируемых мероприятий по экологическому контролю и прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды. Отметим, что данная мера не приведет к прямому увеличению доходов бюджетов бюджетной системы РФ, но позволит эффективно использовать механизмы государственно - частного партнерства в решении экологических проблем.

Интересен анализ льгот, имевших место в российской практике в исторической ретроспективе. В соответствии с действовавшим в период с 1991 по 2001 гг. Законом «О налоге на прибыль предприятий и организаций» при исчислении налога на прибыль облагаемая прибыль при фактически произведенных затратах и расходах за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, уменьшалась на сумму в размере 30% от капитальных вложений на природоохранные мероприятия. В настоящее время при формировании налоговой базы по налогу на прибыль в полном объеме принимаются к вычету расходы на рекультивацию земель и иные природоохранные мероприятия Закон РФ от 27.12.1991 г. №2116-1. Подп. 1 п. 7 ст. 254 Налогового кодекса Российской Федерации.. Нельзя не отметить позитивной динамики в развитии налогового законодательства в отношении расходов на природоохранные мероприятия.

В экологоориентированной налоговой системе можно выделить четыре аспекта: отраслевой, технологический, региональный и продуктовый. С позиций перехода экономики к устойчивому типу развития, её экологизации и структурной перестройки система налогов должна предусматривать повышенные налоги на природоэксплуатирующие отрасли и секторы, находящиеся в начале природно-продуктовой вертикали, что снизит эффективность инвестиций в их развитие. Налоги в этой ситуации должны выступать регулятором, с одной стороны, сдерживающим деятельность, оказывающую высокую техногенную нагрузку на окружающую среду, с другой стороны, стимулирующую применение экологосберегающих и экологосбалансированных технологий. В отношении ресурсосберегающих и малоотходных технологий должна применяться гибкая система налоговых льгот и преференций.

В региональном аспекте налогообложения целесообразно предусмотреть налоговые льготы для всех видов деятельности, связанных с реабилитацией территории в экологически неблагоприятных регионах, либо в отношении организаций, несущих повышенные затраты из-за дополнительных экологических издержек.

В качестве источников финансирования проектов, направленных на экологические цели, традиционно выступают бюджетные ассигнования, собственные ресурсы предприятия и заемные средства. Исторически главным и практически единственным источником финансирования в России выступали государственные программы, однако государство, хотя и сохраняет свою важную роль, не может в силу существующих бюджетных ограничений единолично решить проблему финансирования природоохранных мероприятий и экологических проектов. Именно поэтому особенно остро стоит вопрос привлечения частного капитала.

В 1999 г. на Всемирном экономическом форуме в Давосе Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан выдвинул идею Глобального договора в целях устойчивого и справедливого социально-экономического развития. Основные принципы Глобального договора в сфере охраны окружающей среды состоят в следующем:

1. Деловые круги должны придерживаться подхода к экологическим вопросам, основанного на принципе предосторожности.

2. Деловые круги должны предпринимать инициативы, направленные на повышение ответственности за состояние окружающей среды.

3. Деловые круги должны содействовать развитию и распространению экологически безопасных технологий.

В связи с этим все большее значение приобретает так называемое «зеленое» финансирование, которое позволяет перераспределять временно свободные денежные средства таким образом, чтобы в результате достигалась синергия экономического эффекта и экологической пользы. К числу современных источников «зеленого» финансирования можно отнести экологическое кредитование и выпуск экологических облигаций.

Приходится констатировать, что в сложившейся экономической обстановке для российских банков кредитование экологически ориентированных проектов не является приоритетным направлением. Экологический эффект таких проектов не всегда может быть выражен экономически, скорее, в настоящее время более существенной является имиджевая составляющая подобных проектов Экологическое налогообложение. Теория и мировые тренды / И.А. Майбуров, Ю.Б. Иванов, И.В. Багаутдинова, Н.Н. Башкирова, С.С. Быков и др. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018.. Основными факторами, ограничивающими экономическую привлекательность кредитования банками экологических проектов, являются высокие риски, длительный срок окупаемости, отсутствие достаточного и ликвидного залогового актива, отсутствие или слабое развитие системы экологического аудита в системе менеджмента предприятий-заемщиков. На сегодняшний день проблемы кредитования углубились из-за отсутствия доступа к долгосрочным межбанковским кредитам от иностранных банков.

Лидерами пока только формирующейся в России системы экологического кредитования являются крупнейшие игроки финансового рынка, такие как ПАО «ВТБ», ГК «Внешэкономбанк», АО «Альфа-банк», системно внедряющие экологические и социальные принципы кредитования. Перечисленные банки осуществляют кредитование проектов, направленных на существенное снижение техногенной нагрузки на экосистему и внедрение ресурсосберегающих технологий. Наиболее крупными реализованными проектами являются сотрудничество с Фондом дикой природы (WWF) по сохранению популяций снежного барса, амурского тигра, дальневосточного леопарда (сумма финансирования составила 5 млн. долл. ПАО «ВТБ»), строительство Богучанской гидроэлектростанции установленной мощностью 2 997 МВт на р. Ангаре (сумма кредита 28 млрд. руб., ГК Внешэкономбанк), строительство энергоэффективных домов АО «Эталон ЛенСпецСМУ», кредитные линии на 27 млн долл. США, 83 млн. евро и 670 млн. руб. (АО «Альфа-банк) Источник: годовые отчеты, размещенные на официальных сайтах банков..

В настоящее время можно прогнозировать, что сокращение доходности на рынке ипотечного кредитования стимулирует интерес региональных банков к альтернативным проектам, в частности, к кредитованию локальных экологических проектов, обладающих приемлемым соотношением риска и доходности. К числу перспективных направлений кредитования следует отнести проекты по ресурсосбережению, строительству энергоэффективных домов, очистных сооружений, производству экологически чистых строительных материалов, продуктов питания, одежды, экотуризм.

В качестве инновационных инструментов фондового рынка интерес вызывают экологические ценные бумаги (облигации - Green bonds), которые эмитируют компании и банки разных стран, международные финансово-кредитные организации, а также правительства государств. Крупные институциональные инвесторы (банки, пенсионные фонды, инвестиционные компании) проявляют интерес к данным ценным бумагам. Привлеченные средства направляются на финансирование программ снижения антропогенной нагрузки на экосистему. Ресурсы, полученные от выпуска экологических облигаций, направляются на финансирование широкого круга ресурсосберегающих проектов и ликвидацию последствий природных бедствий. денежный софинансирование экологический природоохранный

Являясь низкорискованными и ликвидными долговыми инструментами с высоким кредитным рейтингом, экологические облигации постепенно демонстрируют свою привлекательность, становясь востребованными среди коммерческих банков разных стран, для которых традиционна высокая доля вложений в инструменты с фиксированным доходом. Экологические облигации обладают рядом преимуществ как для компаний, выпускающих эти продукты, так и для инвестиционных банков, организующих выпуск. Так, подобные выпуски позволяют компаниям привлечь инвесторов, которым важно иметь в своем портфеле инвестиции в экологически ответственные компании. Привлекательность выпуска «зеленых» облигаций заключается также и в возможности компаниям диверсифицировать структуру кредитных портфелей. В сравнении с традиционными, привычными облигациями «зеленые» могут иметь более выгодные условия по цене и срочности. Поскольку это узкоспециализированный продукт, который интересен инвесторам именно в качестве вложений в социально ответственные компании, стоимость «зеленых» облигаций может быть ниже. При этом такие облигации позволяют привлечь долгосрочное финансирование, поскольку инвесторы понимают, что экологические проекты являются длительными. Стоит отметить, что облигации, средства от которых направляются на осуществление проектов, сохраняющих окружающую среду, повышают престиж также и инвестиционного банка, вовлеченного в процесс организации их выпуска.

Следует признать, что в России в настоящее время отсутствует практика выпуска экологических облигаций. К настоящему моменту намерения по эмиссии экологических облигаций были представлены в публикуемых отчетах Сбербанка, ВТБ, Внешэкономбанка в последние пять лет, однако до сих пор выпуска подобных облигаций не произошло. В то же время на международном рынке экологические облигации являются интенсивно растущим сегментом. Экологические ценные бумаги уже эмитируются в различных валютах: в 2016 г. доля китайского юаня составила 35% от общего оборота, американского доллара - 24%, евро - 16%, британского фунта - 8%. По данным Bloomberg, в 2016 году Green Bonds было выпущено на 96 млрд. долларов. Первое место по выпуску «зеленых» бондов занимает Китай (35%), второе - США. Наибольший объем средств от эмиссии направляется на проекты в сфере альтернативной энергетики, промышленности, строительства и транспорта. Согласно оценке Moody's в 2017 г. объем выпуска «зеленых» бондов мог вырасти до 206 млрд. долларов.

Для перехода к более экологически ответственным и эффективным технологиям требуется преодоление финансовых ограничений. Не стоит забывать о том, что на сегодняшний день российский финансовый сектор вынужден функционировать в условиях санкций, ограничения доступа к иностранному фондированию, а российский бизнес ограничен также в доступе к передовым западным технологиям. Переход на принципы зеленой экономики может стать важнейшим вектором развития России, участие в экологических проектах повышает привлекательность страны для иностранных инвесторов. Рейтинговые агентства считают зеленые облигации частью процедуры оценки кредитного рейтинга, таким образом, выпуск таких облигаций в России позволит повысить рейтинги и выйти из международной изоляции. В России в настоящее время нет институционального опыта размещения облигаций для решения острых экологических проблем и опыта реализации корпоративных проектов по замене экологически неблагоприятных технологий. Разработка механизма эмиссии экологических облигаций обеспечит процессы системной экологизации отраслей экономики, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их переходу на экологически чистые или сберегающие технологии.

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы. Недостаточность собственных средств бюджетов всех уровней приводит к невозможности проведения эффективных полномасштабных природоохранных мероприятий, включая экологический контроль и прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды, только за счет бюджетных ассигнований.

1. Одним из способов решения данной проблемы без увеличения налоговой (фискальной) нагрузки на градообразующие предприятия, является реформирование сложившейся модели налогового федерализма в России.

2. На основе анализа и творческого осмысления опыта экологического налогообложения в Великобритании сделан вывод о целесообразности рассмотрения в качестве перспективного направления реформирования системы налогов и сборов в РФ механизма предоставления налоговых вычетов организациям, осуществляющим природоохранные мероприятия или инвестирующим в ресурсосберегающие технологии (например, по налогу на прибыль организаций).

Экологическое финансирование позволяет перераспределять временно свободные денежные средства таким образом, чтобы в результате достигалась синергия экономического эффекта и экологической пользы. К числу современных источников экологического финансирования можно отнести экологическое кредитование и выпуск экологических облигаций. В качестве инновационных инструментов фондового рынка интерес вызывают экологические ценные бумаги, облигации, которые эмитируют компании и банки разных стран, международные финансово-кредитные организации, а также правительства государств.