Направления трансформации государственного финансового контроля на современном этапе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Направления трансформации государственного финансового контроля на современном этапе

Климанов В.В. - заведующий кафедрой государственного регулирования экономики Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, директор Института реформирования общественных финансов, доктор экономических наук

Казакова С.М. - младший научный сотрудник Научно-исследовательского центра публичной политики и государственного управления Института общественных наук Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, эксперт Института реформирования общественных финансов

В статье обозначены основные предпосылки и тенденции реформирования системы государственного контроля через ретроспективу соответствующих изменений, произошедших с момента закрепления принципа независимости высших органов финансового контроля в странах мира. Более подробно анализируется процесс трансформации государственного финансового контроля в Российской Федерации.

Ключевые слова: финансовый контроль, государственный аудит, высшие органы финансового контроля, Счетная палата РФ

The article outlines the main prerequisites and trends in reforming the state control system through a retrospective of relevant changes that have occurred since the moment when the principle of independence of the supreme audit institutions was consolidated. The process of transformation ofstate financial control in the Russian Federation is analyzed in more detail.

Keywords: financial control, state audit, supreme audit institutions, Accounts Chamber of the Russian Federation

трансформация государственный финансовый контроль

В мировой практике трансформация государственного финансового контроля на современном этапе так или иначе направлена прежде всего на повышение эффективности управления финансовыми ресурсами государства и обеспечение прозрачности и подконтрольности деятельности органов власти.

Обращаясь к истории становления института государственного финансового контроля, следует отметить, что до XX в. функции высших органов государственного аудита во всем мире сводились только к контролю над формированием государственных доходов и над расходованием государственных средств. Современный же облик высших органов государственного аудита сформировался благодаря внедрению принципиально новой модели финансового контроля в государственном секторе, а именно наделению счетных палат независимостью от органов власти. Впервые данный принцип был реализован и закреплен в Конституции Австрии 1920 г., где Счетной палате приписывался статус независимого от федерального правительства и правительств земель органа Послевоенные конституции Запада: Соединенные Штаты. Ирландия. Польша. Литва. Латвия. Эстония. Финляндия. Вып. 1 / В.П. Дурденевский. Л.: Гос-издат, 1924..

Значительным шагом в развитии системы государственного финансового контроля в странах мира послужило создание в 1953 г. Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) Официальный сайт ИНТОСАИ // http://www.intosai.org. Эта организация стала эффективным инструментом для обмена опытом между странами-участницами, развивая и распространяя новые принципы внешнего государственного контроля.

В 1977 г. на IX Конгрессе ИНТОСАИ в г. Лиме участники приняли декларацию руководящих принципов финансового контроля - Лимскую декларацию - где окончательно были закреплены цель и задачи внешнего государственного аудита, принцип независимости высшего органа финансового контроля, его права и полномочия, взаимоотношения с парламентом, правительством и администрацией, а также методы контроля Лимская декларация руководящих принципов контроля // http://www.ach.gov.ru.

Последующее развитие положения Лимской декларации получили в Мексиканской декларации, принятой в 2007 г. на XIX Конгрессе ИНТОСАИ в Мехико. Данным доктринальным документом было принято восемь принципов проведения аудита государственного сектора:

1) эффективная законодательная база, окончательно закрепляющая на национальном уровне и подробно описывающая степень независимости высшего органа государственного аудита;

2) независимость глав и членов высших органов государственного аудита (коллегиальных органов);

3) широкие полномочия и полная автономность при исполнении высшим органом финансового контроля своих функций;

4) неограниченный доступ к информации, касающейся деятельности объектов внешнего государственного аудита;

5) право и обязанность сообщать и отчитываться о результатах аудиторской деятельности;

6) свобода в определении содержания отчетов об аудиторской деятельности, а также порядка их публикации и распространения;

7) наличие эффективных механизмов контроля за выполнением рекомендаций высших органов финансового контроля;

8) финансовая и управленческая административная автономия, а также наличие соответствующих квалифицированных кадров и материальных ресурсов для эффективной деятельности по внешнему аудиту в государственном секторе Мексиканская декларация о независимости // http://www.roskazna.ru.

И хотя эти декларации носят рекомендательных характер, все государства, подписавшие их, придерживаются их положений в построении нормативной правовой базы осуществления государственного финансового контроля. Действительно, при отсутствии реализации этого принципа в системе органов государственного финансового контроля теряется сам смысл контроля Гнездова Ю.В. Принципы государственного финансового контроля бюджет-ной сферы в современных экономических условиях // Государственный аудит. Право. Экономика. 2016. № 2. С. 43-48..

На примере Счетной палаты Российской Федерации можно проследить происходящие изменения в национальной системе государственного финансового контроля.

Порядок образования Счетной палаты установлен п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации: высший орган финансового контроля формируется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Принципы осуществления государственного аудита, а также независимый статус, структура, функции и организация деятельности Счетной палаты установлены Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41 -ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (Федеральный закон № 41-ФЗ).

С момента принятия первого закона «О Счетной палате Российской Федерации» Федеральный закон от 11 января 2011 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Россий-ской Федерации». роль и функции Счетной палаты как высшего органа финансового контроля, так же, как и понимание внешнего государственного аудита в государственном управлении в целом, существенно изменились.

Так, в новой редакции Федерального закона № 41-ФЗ внешний государственный аудит стал осуществляться не только на основе принципов законности, объективности, независимости и гласности, но и на основе принципов эффективности и открытости. Аудит эффективности в данном случае предполагает проверку деятельности всех распределителей государственных средств и государственных институтов в целях оценки экономности и продуктивности использования средств, результативности достижения цели и выполнения задач Рябухин С.Н. Аудит эффективности. М.: Экономика, 2009.. В том числе в рамках проведения аудита эффективности складываются межбюджетные контрольные правоотношения как правоотношения контрольных и подконтрольных субъектов по поводу полномочий и доходов (их распределения) и межбюджетных трансфертов (их передачи и использования) Ибрагимов Р.Г. Особенности осуществления финансового контроля в сфере межбюджетных правоотношений // Вестник Московского университета. Сер. 26. Государственный аудит. 2018. №4. С. 118-134..

За последующие годы изменения в законодательстве связаны в основном с расширением сферы компетенции Счетной палаты за счет таких полномочий, как:

- организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- проведение стратегического аудита в целях оценки реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально-экономического развития Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования Российской Федерации;

- подготовка рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования Российской Федерации, а также по их составу и количественным значениям;

- предоставление федеральным органам исполнительной власти рекомендаций по составу и порядку формирования данных при создании и модернизации ими федеральных государственных информационных систем;

- развитие возможностей и методов аудита эффективности, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития Российской Федерации;

- оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств;

- обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Кроме того, в ноябре 2014 г. был дополнен перечень документов, являющихся объектами экспертизы Счетной палаты (были добавлены законопроекты, приводящие к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, документы стратегического планирования и доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции), а также обновлена область действия контрольных полномочий Палаты (в качестве объектов аудита были включены юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов).

В мае 2019 г. в закон были внесены изменения, которые расширили перечень объектов внешнего государственного аудита - туда вошли хозяйственные товарищества и общества с участием государственных корпораций, государственных компаний и публично -правовых компаний в их уставных капиталах. Кроме того, поправками предлагается предусмотреть «полномочия Счетной палаты осуществлять внешний аудит (контроль) в отношении юридических лиц в части использования ими средств, источником которых являются субсидии из федерального бюджета».

Таким образом, обзор изменений закона о Счетной палате показывает тенденции к экспансии сферы государственного финансового контроля и полномочий высшего органа внешнего государственного аудита. Это соответствует и общемировым трендам.

В мировой практике среди глобальных трансформаций системы государственного финансового контроля следует отметить прежде всего переход от аудита результатов той или иной деятельности в государственном секторе к аудиту текущей деятельности и, соответственно, промежуточных результатов.

Ранее проведение контрольных мероприятий осуществлялось только по окончании финансового года, что не в полной мере способствовало раскрытию всех аспектов финансово-хозяйственной деятельности во многих отраслях государственного сектора. Даже различные нарушения пресекались уже по факту их совершения, что значительно усложняло процедуру их предотвращения в будущем и своевременного реагирования. Применение текущего контроля позволило также больше дисциплинировать объекты контроля по части расходования бюджетных средств, поскольку теперь аудиторские мероприятия имеют место быть в любой моме нт финансового периода Дудева И.Р., Политое И.В. Эволюция государственного финансового кон-троля в России // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2017. № 7. Вып. 1А. С. 238-248..

Внедрение стратегического аудита приобретает особую актуальность на современном этапе преобразования института государственного финансового контроля. Стратегический аудит в первую очередь выступает в качестве особого вида контроля, направленного на выявление соответствия затраченных финансовых ресурсов степени достижения стратегических целей, принятых программными документами, а также как инструмент управления, позволяющий оценивать и корректировать принятые стратегические решения Ангелина И.А. Стратегический аудит в системе государственного финансо-вого контроля // Теория и практика общественного развития. 2013. № 3. С. 194-198.. Дискуссии некоторых руководителей контрольно -счетных органов стран мира, экспертов и аудиторов сводятся к тому, что внешний финансовый контроль постепенно переходит от чисто финансового контроля и контроля эффективности именно к стратегическому аудиту.

Так, в Китае руководством и основой аудиторской работой является Национальная стратегия, поэтому государственный аудит фокусируется на разработке и реализации политики, принимая во внимание факторы общей ситуации и макроэкономические проблемы, учитывает вс е риски и оценивает реализацию национальных целевых показателей. Государственный аудит в Китае меняется вслед за новой государственной стратегией и должен обеспечить ее выполнение Государственный аудит становится стратегическим // http://www.ach.gov.ru.

Главное контрольно-финансовое управление США, самостоятельно или по запросу Конгресса, осуществляет аудит эффективности и стратегическую оценку федеральных программ, политики и операций государства, обладая весьма существенными ресурсами и широкими полномочиями Толчинская М.Н., Ахмедова Л.А. Развитие государственного аудита в Россий-ской Федерации // Финансы и кредит. 2015. № 14. С. 42-54..

В России сфера ответственности Счетной палаты была дополнена полномочиями по проведению стратегического аудита в целях оценки реализуемости, рисков и результатов достижения целей социально -экономического развития Российской Федерации, предусмотренных документами стратегического планирования. В Стратегии развития Счетной палаты РФ на 2018-2024 гг Палата выступает в роли стратегического партнера государства, помогая органам власти, государственным и общественным организациям формировать стратегическое видение и перспективную картину социально-экономического состояния страны. Такие изменения, как уже отмечалось ранее, получили свое развития после принятия Федерального закона от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В настоящее время сфера стратегического аудита, как отметил Председатель Счетной палаты РФ А.Л. Кудрин, постоянно совершенствуется и расширяется и в ближайшем будущем составит более 50% от всей работы контрольного органа Кудрин А. За шесть лет доля стратегического аудита в деятельности Счетной палаты превысит 50% // http://www.ach.gov.ru. На повестке дня - вопросы трансформации финансового контроля и государственного аудита в контексте достижения национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации на период до 2024 г. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. №204 «О нацио-нальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации и на пе-риод 2024 года».

Следует отметить также, что полномочия высших органов финансового контроля в ряде развитых и развивающихся стран мира ограничиваются не только направлением рекомендаций и предписаний в проверяемые объекты, но и собственно, мандатом наложения дисциплинарных, административных и даже уголовных санкций. В большинстве случаев такие органы внешнего государственного аудита имеют конституционный статус суда (например, Суды счетов Греции и Счетная палата Франции).

В России Счетная палата, хотя и не обладает полномочиями накладывать санкции, однако может направлять руководителям объектов аудита обязательные предписания, при невыполнении или ненадлежащем выполнении которых по согласованию с Государственной Думой может быть принято решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов контроля Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №41-ФЗ «О Счетной палате Россий-ской Федерации».. Тем не менее, недостаточность правового регулирования, правовые пробелы и отсутствие санкций за совершаемые нарушения могут повлечь неблагоприятные последствия для бюджета.

Нельзя не отметить также расширение общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, государственных учреждений и предприятий, осуществляемого путем публикации и распространения результатов аудиторской деятельности. Такая процедура позволяет предотвратить возможные ненадлежащие и незаконные действия со стороны распределителей бюджетных средств и обеспечивает прозрачность системы финансового менеджмента. Многие эксперты в сфере государственного финансового контроля приходят к выводу, что в связи с высоким уровнем коррумпированности государственной власти в России давно назревает разработка принципиально новой методологии в части организации и осуществления антикоррупционного государственного финансового контроля, как основополагающей части борьбы с коррупцией в органах государственной власти Салихов З.А., Фёдоров П.Ф. Об усилении государственного финансового кон-троля в аспекте антикоррупционной политики государства // Вестник Московского университета. Сер. 26. Государственный аудит. 2018. № 3. С. 43-51..

Кроме того, в условиях внедрения цифровых технологий в государственном секторе актуальными становятся вопрос ы дистанционного аудита и развития консультационных услуг, а также взаимодействия институтов государственного контроля и бизнеса.

Таким образом, вопросы совершенствования и усиления государственного финансового контроля остаются не менее актуальными, чем раньше, несмотря на уже проделанные качественные изменения.

Если говорить об опыте Российской Федерации, можно выделить ряд особенностей (или проблем), которые до сих пор находятся на повестке реформирования системы государственного финансового контроля.

Прежде всего, это неполнота правовой основы государственного финансового контроля: в России есть статья в Бюджетном кодексе РФ, а также отдельные законы об органах финансового контроля, однако отсутствуют нормативно-правовые акты, закрепляющие принципы организации специализированных органов, а также механизмы их взаимодействия.

Отсутствуют также четкие разграничения между внешним и внутренним государственным финансовым контролем, что приводит к дублированию функций контролирующих структур. Несмотря на то, что внутренний государственный финансовый контроль и внешний государственный аудит обязаны тесно взаимодействовать в целях более эффективного использования ресурсов, эти два направления существенно различаются по объектам, субъектам и результатам деятельности. Если Федеральное казначейство выполняет функции строго в рамках финансового контроля над государственными финансами и имуществом и их использованием, то у Счетной палаты задачи шире, поскольку деятельность структуры носит общегосударственный характер. Поэтому в настоящее время, для того чтобы минимизировать дублирования функций внешнего и внутреннего финансового контроля в деятельности Счетной палаты меньше должно уделяться внимания финансовому аудиту государственных счетов и больше - мониторингу за надлежащим выполнением функций Федеральным казначейством.

Национальные системы финансового контроля развитых и развивающихся стран мира в той или иной степени подвержены трансформации в рамках повышения эффективности государственного финансового контроля. Обобщая все вышесказанное, можно отметить основные тенденции или условия происходящей трансформации:

- совершенствование нормативно-правовой базы реализации государственного финансового контроля, своевременно отвечающее изменениям, происходящим в национальной экономике;

- четкое законодательное разграничение функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля;

- обеспечение независимости и профессионализма контролирующих органов посредством наделения необходимым объемом полномочий и компетенций;

- расширение перечня объектов государственного финансового контроля, а также доступа к любой информации, касающейся объектов финансового контроля;

- смещение акцентов с последующего на предварительный финансовый контроль и стратегический аудит;

- переход к риск-ориентированному подходу в планировании и осуществлении контрольной и аудиторской деятельности;

- совершенствование системы санкций за совершение правонарушений в финансово-бюджетной сфере.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Ангелина И.А. Стратегический аудит в системе государственного финансового контроля // Теория и практика общественного развития. 2013. № 3.

2. Гнездова Ю.В. Принципы государственного финансового контроля бюджетной сферы в современных экономических условиях // Государственный аудит. Право. Экономика. 2016. № 2.

3. Дудева И.Р., Политов И.В. Эволюция государственного финансового контроля в России // Экономика: вчера, сегодня, завтра. 2017. № 7. Вып. 1А.

4. Ибрагимов Р.Г. Особенности осуществления финансового контроля в сфере межбюджетных правоотношений // Вестник Московского университета. Сер. 26. Государственный аудит. 2018. № 4.

5. Послевоенные конституции Запада: Соединенные Штаты. Ирландия. Польша. Литва. Латвия. Эстония. Финляндия. Вып. 1 / В.П. Дурденевский. Л.: Госиздат, 1924.

6. Рябухин С.Н. Аудит эффективности. М.: Экономика, 2009.

7. Салихов З.А., Фёдоров П.Ф. Об усилении государственного финансового контроля в аспекте антикоррупционной политики государства // Вестник Московского университета. Сер. 26. Государственный аудит. 2018. № 3.

8. Толчинская М.Н., Ахмедова Л.А. Развитие государственного аудита в Российской Федерации // Финансы и кредит. 2015. № 14.

Размещено на Allbest.ru