Роль и место государственных внебюджетных фондов в финансовой системе РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль и место государственных внебюджетных фондов в финансовой системе РФ

Носкова Юлия Евгеньевна Студент 3 курса Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова, юридический факультет «Юриспруденция»

Аннотация

В статье рассматривается один из элементов финансовой системы - государственные внебюджетные фонды. Представлен анализ имеющихся научных позиций по вопросу определения понятия финансовой системы и государственных внебюджетных фондов. Обосновывается роль и место фондов в финансовой системе страны. Проводится анализ бюджетов фондов.

Ключевые слова: финансовая система, государственный внебюджетный фонд, Пенсионный Фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования.

Abstract

The article examines one of the elements of the financial system - state extra budgetary funds. An analysis of existing scientific positions on the definition of the concept of the financial system and state extra-budgetary funds is presented. The role and place of funds in the financial system of the country is substantiated. An analysis of the budgets of the funds.

Key words: financial system, state extra-budgetary fund, the RF Pension Fund, Social Insurance, Compulsory Medical Insurance Fund.

Дискуссионным вопросом среди ученых-юристов уже многое время является вопрос о структурных элементах финансовой системы. К единому мнению исследователи так и не пришли. Однако практически каждый ученый, занимающийся данным вопросом, в качестве структурного элемента финансовой системы выделяет государственные внебюджетные фонды.

Прежде чем перейти к исследованию вопросов, касающихся непосредственно роли и места в финансовой системе государственных внебюджетных фондов, в первую очередь необходимо определить само понятие финансовой системы. Следует обратить внимание, что в финансовой-правовой доктрине до настоящего времени так и нет единой концепции относительно толкования содержании категории «финансовая система».

Понятие финансовой системы в науке финансового права рассматривают в двух смыслах:

- во-первых, как совокупность финансовых институтов, т.е. совокупность различных групп денежных отношений, однородных по методам и формам мобилизации и использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов - экономическая категория;

- во-вторых, как совокупность специальных органов власти государства и местного самоуправления, основной целью создания и существования которых является управление финансами для создания необходимых условий функционирования государства и местного самоуправления, для решения различных вопросов развития общества, в котором действуют товарно-денежные отношения - управленческая категория [6, с. 10].

Финансовая система состоит из совокупности элементов, каждый из которых имеет свои особенности. Как отмечает Ю. А. Крохина: «каждое звено финансовой системы характеризуется тем, что обслуживает определенную сферу распределения и перераспределения национального дохода посредством применения специфических форм и методов аккумулирования и использования фондов денежных средств государства и (или) муниципальных образований» [8, с. 23].

Структурными элементами финансовой системы являются:

- бюджетная система (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты);

- кредит (государственный, муниципальный, банковский);

- обязательное государственное страхование;

- государственные внебюджетные фонды;

- финансы предприятий различных форм собственности [8, с. 23].

Стоит отметить, что при любом научном исследовании финансовой системы неизменным остаётся выделение в качестве самостоятельного элемента государственных внебюджетных фондов. Смыслом создания государственных внебюджетных целевых фондов в начале 1990-х годов было совершенствование финансовой политики, создание условий для эффективного и своевременного финансирования наиболее важных экономических и социальных программ в условиях рыночной экономики. [9, с. 126] Кроме того, в качестве задачи, которая ставилась при создании государственных внебюджетных фондов, можно выделить - разгрузку бюджета от значительной части социальных расходов. В 1990-х годах в период дефицита федерального бюджета, учитывая особую социальную значимость отдельных видов расходов (пенсии и пособия), законодатель обособил отдельные социальные фонды от федерального и региональных бюджетов, тем самым усиливая механизм гарантии и страхования этих денежных средств от возможного их нецелевого использования. Таким образом и были созданы внебюджетные фонды.

В научной литературе часто встречается мнение о том, что Российская Федерация, идя по пути построения социального государства, умело применила опыт зарубежных государств при определении места государственных внебюджетных фондов [4, с. 39.]

Стоит отметить, что наличие государственных внебюджетных фондов является обязательным признаком любого современного демократического социально ориентированного государства. Статья 39 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому гражданину право на социальную защиту: «каждому гражданину гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом» [1, ст. 39].

Для обеспечения данного права в настоящее время в Российской Федерации действуют три государственных внебюджетных фонда:

- Пенсионный Фонд РФ, обеспечивающий управление финансами пенсионного обеспечения;

- Фонд социального страхования РФ, обеспечивающий финансирование обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

- Федеральный Фонд обязательного медицинского страхования, обеспечивающий реализацию государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования граждан.

Понятие внебюджетных фондов в финансовой и экономической литературе рассматривают с двух подходов: функциональный и институциональный.

Функциональный подход рассматривает понятие внебюджетных фондов с точки зрения их функционального назначения. Так, Ю. А. Крохина понятие государственных внебюджетных фондов определяет, как совокупность денежных средств, обособленных от соответствующего бюджета, имеющих собственные доходные источники и предназначенных для материального обеспечения строго определенных публичных мероприятий [8, с. 25].

По мнению В.В. Ковалева, внебюджетные фонды являются специфической формой перераспределения и использования финансовых ресурсов страны для финансирования конкретных социальных и экономических потребностей общегосударственного либо регионального значения [7].

Институциональный подход позволяет рассматривать внебюджетные фонды с точки зрения субъектов, осуществляющих определенные функции по управлению сформированных ими фондами денежных средств. В соответствии с данным подходом внебюджетные фонды рассматриваются как отдельная институциональная единица, которая от своего имени владеет и распоряжается активами и доходами, вступает в экономические отношения с другими хозяйственными единицами, принимает на себя финансовые обязательства, принимает экономические решения, за которые она несет ответственность [5, с. 76]. Ученые, придерживающиеся институционального подхода, свою позицию подкрепляют тем, что в положениях каждого государственного внебюджетного фонда Российской Федерации фонды характеризуется именно как специализированные финансово-кредитные учреждения, что указывает на то, что они являются самостоятельными институциональными единицами. Однако у данного подхода есть свои недостатки. Он отражаешь лишь их организационно - правовую сущность, при этом не затрагивая важные нормы, характеризующие особенности вступления фондов в экономические отношения с государством, хозяйствующими субъектами, гражданами.

По нашему мнению, понятие государственных внебюджетных фондов должно рассматриваться с помощью как функционального подхода, так и институционального.

Специфика государственных внебюджетных фондов как финансовоправовой категории заключается в том, что они обособлены от бюджета и имеют строго целевое назначение для привлечения дополнительных ресурсов в социально значимые сферы государства. Внебюджетные фонды образуются за счет внесения обязательных платежей граждан и организаций, а также добровольных взносов граждан и организаций, поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством РФ. Основным источником доходов внебюджетных фондов являются страховые взносы, под которыми понимаются обязательные платежи на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, на обязательное медицинское страхование, взимаемые с организаций и физических лиц в целях финансового обеспечения реализации прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по соответствующему виду обязательного социального страхования [2, ст. 8]. Расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации [3, ст. 147]. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности, не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и изъятию не подлежат.

Статья 145 Бюджетного Кодекса Российской Федерации регламентирует порядок составления, представления и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов. Проекты бюджетов соответствующих фондов составляются органами управления этих фондов и представляются на очередной финансовый год и плановый период в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, для внесения в установленном порядке в Правительство РФ. Такими органами, осуществляющими координацию деятельности фондов, являются Министерство труда и социальной защиты РФ (- для ФСС и ПФР), Министерство здравоохранения РФ (- для ФФОМС).

По представлению Правительства РФ проекты рассматриваемых бюджетов принимаются в форме законов не позднее принятия федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период. Далее Государственная Дума рассматривает проекты законов о бюджетах соответствующих фондов в трех чтениях. Принятые Государственной Думой федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов в течении 5 дней со дня их принятия передаются на рассмотрение в Совет Федерации, где последний направляет принятие федеральные законы о бюджетах в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение бюджета.

Как и бюджеты всех уровней внебюджетные фонды находятся под контролем финансовых органов. Отчеты об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются органами управления фондами и представляются в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координацию деятельности соответствующего государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, для внесения в установленном порядке в Правительство Российской Федерации. Правительство РФ представляет отчеты в Счетную Палату РФ для их внешней проверки, а также в Государственную Думу и Совет Федерации. По результатам рассмотрения годовых отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральные законы об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации [3, ст. 149].

Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрении и утверждение законодательному (представительному) органу субъекта РФ.

Правовой основой деятельности внебюджетных фондов Российской Федерации являются Конституция РФ, Бюджетный Кодекс РФ, Налоговый Кодекс РФ, Федеральные законы (ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15.12.2001 г. №167-ФЗ; ФЗ «О страховых пенсиях» от 28.12.2013 г. №400-ФЗ, ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в РФ» от 29.11.2010 г. №326-ФЗ, ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24.07.1998 г. №125-ФЗ и т.д.), Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, законы субъектов Российской Федерации. Кроме того, каждый государственный внебюджетный фонд имеет собственное положение (устав): Положение о Пенсионном Фонде Российской Федерации (России), Положение о Фонде Социального Страхования Российской Федерации, Устав Федерального Фонда обязательного медицинского страхования.

Нельзя не отметить значительный объем денежных средств, который концентрируется во внебюджетных фондах РФ. Для примера рассмотрим бюджеты ПФР, ФСС и ФФОМС за 2016, 2017, 2018 гг.

Анализ бюджета ПФР показал, что в 2016 году количество пенсионеров составило 42,9 млн, доходы бюджета - 7 625,2 млрд руб, поступления взносов на обязательное пенсионное страхование - 4 131,5 млрд руб., поступления из средств федерального бюджета РФ - 3 355,3 млрд руб., расходы бюджета ПФР - 7 829,7 млрд руб. На выплату страховых пенсий направлено 6 017,6 млрд рублей, пенсий по государственному обеспечению - 413 млрд рублей, пенсионных накоплений -18,4 млрд рублей. При этом средний размер страховой пенсии по старости в 2016 году составил 13,17 тыс. рублей, социальной пенсии - 8,56 тыс. рублей. При этом, согласно данным Росстата, численность работающего населения составила 76,7 млн. человек.

В 2017 году количество пенсионеров составило 43,5 млн человек. Доходы бюджета составили 8260 млрд руб., что на 634,8 млрд рублей, или на 8,3 % больше, чем в 2016 году. Поступления взносов на обязательное пенсионное страхование составили 4481,9 млрд рублей, что на 350,4 млрд рублей, или на 8,5 % больше, чем в 2016 году.

В целом за 2017 год Пенсионному фонду из федерального бюджета было передано 3677,1 млрд рублей. Доля этих средств в общем объеме доходов Фонда составила 44,5% и по сравнению с 2016 годом увеличилась на 0,5%. Доходы бюджета в части формирования пенсионных накоплений составили 90 млрд рублей. Основную часть этой суммы составили доходы от размещения и инвестирования средств пенсионных накоплений (73,8 млрд рублей), добровольные взносы граждан на накопительную пенсию (5,4 млрд рублей), государственное софинансирование добровольных взносов граждан (5,5 млрд рублей) и поступления из негосударственных пенсионных фондов (4,2 млрд. рублей). Расходы Фонда увеличились в 2017 году на 489,8 млрд. рублей (6,3 %) и составили 8320 млрд. рублей.

Всего на выплату страховых пенсий было направлено 6378 млрд рублей, на выплату пенсий по государственному обеспечению - 432,6 млрд рублей. Выплаты пенсионных накоплений обошлись бюджету ПФР в сумму 17,7 млрд. рублей. По итогам года бюджет Пенсионного фонда исполнен с дефицитом в размере 59,4 млрд. рублей (в 2016 году - 204,4 млрд. рублей), что всецело связано с формированием пенсионных накоплений и объясняется переводом гражданами своих средств в размере 240,5 млрд. рублей из Пенсионного фонда России в негосударственные пенсионные фонды. При этом средний размер страховой пенсии по старости составил 13 762 рублей, социальной пенсии - 8 797 рублей. Число занятого населения составило 76,4 млн. человек.

На 2018 год прогнозируемый общий объем доходов бюджета Фонда составляет в сумме 8266, 5 млрд. рублей, общий объем расходов бюджета Фонда - 8532,1 млрд. рублей, объем дефицита бюджета Фонда - 265,5 млрд. рублей. А число занятого населения составило 76,2 млн. человек.

На плановый период 2019 и 2020 годов прогнозируемый общий объем доходов бюджета Фонда на 2019 год составляет 8621 млрд. рублей, общий объем расходов бюджета Фонда на 2019 год - 8694,8 млрд. рублей, объем дефицита бюджета Фонда на 2019 год - 73, 8 млрд. рублей.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в 2016 году исполнил бюджет по доходам в сумме около 1657млрд. рублей, или 99,8% от размера, утвержденного Федеральным законом (1661, 7 млрд. рублей). По сравнению с 2015 годом доходы увеличились на 84, 08 млрд. рублей, или на 5,3%. Расходы бюджета Фонда за 2016 составили более 1590 млрд. рублей, или 99,7% от размера, утвержденного Федеральным законом, и от уточненной сводной росписи (1594,9 млрд. рублей). Из федерального бюджета в бюджет Фонда поступили межбюджетные трансферты в объеме 25,4 млрд. рублей (100% от размера, утвержденного Федеральным законом). Бюджет Фонда за 2016 год исполнен с профицитом более 67 млрд. рублей.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования в 2017 году исполнил бюджет по доходам в сумме 1 737,2 млрд. рублей или 101,8 % к утвержденным Законом показателям, а по расходам - 1 655,0 млрд. рублей или 95,4 %. Бюджет исполнен с профицитом в размере 82,2 млрд. рублей.

На 2018 год прогнозируемый общий объем доходов бюджета Фонда ОМС составляет 1887, 9 млрд. рублей, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 32, 19 млрд. рублей. Общий объем прогнозируемых расходов составляет 1994,1 млрд. рублей. А объем дефицита бюджета - 106, 2 млрд. рублей.

Бюджет Фонда социального страхования в 2016 году исполнен по доходам - 616,4 млрд рублей, включая межбюджетные трансферты из федерального бюджета в сумме 250,3 млрд рублей, что составляет 100,9 процента к утвержденным показателям, и по расходам в сумме 664,9 млрд рублей (102,6 процента к запланированным объемам), а дефицит бюджета составил 48, 5 млрд. рублей. В 2017 году бюджет ФСС исполнен по доходам 691,8 млрд. рублей, включая межбюджетные трансферты из федерального бюджета в сумме 500,8 млрд. рублей, а расходы - 670,8 млрд. рублей, с профицитом в объеме 21 млрд рублей.

На 2018 год прогнозируемый объем доходов ФСС составляет - 708, 9 млрд. рублей, в том числе за счет межбюджетных трансфертов, получаемых из федерального бюджета в сумме 46, 33 млрд. рублей, объём расходов - 736, 6 млрд. рублей (из них 958 млрд. рублей расходы по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством; 99,4 млрд. рублей расходы по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний), объем дефицита бюджета - 27,7 млрд. рублей.

Таким образом, можно заметить, что на протяжении рассматриваемых периодов бюджет Пенсионного фонда РФ характеризуется стабильным дефицитом, в отличии от бюджетов двух других фондов. Кроме того, отмечается сокращение количества работающих граждан в РФ, и в 2019 году соотношение работающих граждан к пенсионерам составит 1,2, то есть практически один к одному, что естественно грозит к сокращению доходов пенсионеров [10]. Такая ситуация потребовала внесения существенных изменений в пенсионную систему страны.

Так, в 2018 году Президент РФ подписал федеральный закон, направленный на обеспечение сбалансированности и долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы. С 2019 года в России начинается постепенное повышение общеустановленного возраста, дающего право на назначение страховой пенсии по старости и пенсии по государственному обеспечению. Изменения будут происходить поэтапно в течение длительного переходного периода, который составит 10 лет и завершится в 2028 году. В результате пенсионный возраст будет повышен на 5 лет и установлен на уровне 60 лет для женщин и 65 лет для мужчин.

Предполагается, что такие изменения в пенсионной системе позволят обеспечить устойчивый рост страховых пенсий и в долгосрочной перспективе сбалансировать соотношение работающих граждан и пенсионеров.

Таким образом, говоря о месте государственных внебюджетных фондов в финансовой системе страны, можно выделить следующие особенности:

- во-первых, внебюджетные фонды функционируют на основе самостоятельных обособленных ежегодно принимаемых бюджетов;

- во-вторых, фонды характеризуются как отдельные институциональные единицы финансовой системы, являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями;

- в-третьих, фонды сосредотачивают финансовые ресурсы государства для финансирования социально-значимых целей: пенсионное обеспечение, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также здравоохранение;

- в-четвертых, правовое регулирование деятельности фондов носит комплексный характер.

Роль государственных внебюджетных фондов можно определить исходя из их экономического и социального назначения. Внебюджетные фонды являются финансовым инструментом государства. Их экономическая сущность состоит в формировании и обособлении части финансовых ресурсов общества для удовлетворения специфических потребностей граждан. Социальная сущность проявляется в том, что внебюджетные фонды представляют собой одну из наиболее значимых форм образования и использования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения функций государства и местного самоуправления по социальной защите населения. Фонды являются дополнительным инструментом для решения крупных социальных вопросов:

- социальная защита и повышение жизненного уровня населения;

- пенсионное обеспечение;

- социальная ориентация безработных граждан;

- содержание нетрудоспособных;

- сохранение и улучшение здоровья населения.

внебюджетный фонд финансовый пенсионный

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7- ФКЗ, от 05.02.2014№ 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //Российская газета, 25.12.1993, № 237;

2. Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 г. №146-ФЗ (ред. от 25.12.2018) //Российская газета, 06.08.1998, № 148-149;

3. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №145-ФЗ (ред. от 27.12.2018) //Российская газета, 12.08.1998, № 153-154;

4. Бит-Шабо И.В. О роли и месте государственных внебюджетных фондов в финансовой системе Российской Федерации // Ленинградский юридический журнал, 2013, с. 38 - 43;

5. Журкина Н.С. Внебюджетные фонды институциональный подход //Журнал: Финансы и кредит, 2(4), 2013, с. 75-79;

6. Бобринев Р.В. Финансовое право: учебное пособие для студентов вузов всех форм обучения / под ред. Р.В. Бобринева.- Кемерово: Кемеровский институт (филиал) РЭУ им. Г.В. Плеханова, 2016. - 232 с.;

7. Ковалев В.В. Финансы: учебник / под ред В.В. Ковалева. - М.: Проспект, 2009 . - 284 с.;

8. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник / под ред. Ю.А. Крохиной. - М.: Норма: НИЦИНФРА-М, 2014. - 624 с.;

9. Селезнева А.З. Бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие /под ред. А.З. Селезневой. - М.: Магистр, 2011, 509 с.;

10. Сайт: ТААС

Размещено на Allbest.ru