Интеграция стратегического и бюджетного планирования на базе организационно-финансового механизма бюджетного программирования муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Интеграция стратегического и бюджетного планирования на базе организационно-финансового механизма бюджетного программирования муниципальных образований

Шеломенцев А.Г. ,

Сятчихин С.В.

Цель. Разработка организационно-финансового механизма бюджетного программирования муниципальных образований.

Методы. В процессе исследования применялись общенаучные методы исследования, приемы формальной логики, экономико-статистические методы и методы графического представления данных.

Результаты. На основе анализа существующих механизмов в сфере бюджетного программирования, а также собственных выводов разработан организационно-финансовый механизм бюджетного программирования муниципальных образований. В качестве ключевых процессов обоснованы целеполагание, программирование, бюджетирование и конкурентная оценка. Выявлены организационные связи между процессами.

Научная новизна. В отличие от имеющихся разработанный механизм характеризуется партнерством местного сообщества с органами государственной власти и местного самоуправления, а также системной увязкой программирования и бюджетирования.

Ключевые слова: бюджетное программирование, местное самоуправление, муниципальные программы, программный бюджет, стратегическое планирование.

финансовый механизм бюджетный процесс

В настоящее время наметилась тенденция внедрения программного бюджета на всех федеральном, региональном и муниципальном уровнях в условиях формирования системы стратегического планирования. Однако возникает проблема организации программирования и бюджетирования в текущих условиях интеграции стратегического и бюджетного планирования муниципальных образований. В статье предлагается решение указанной проблемы - на основе обобщения и анализа существующих механизмов разработан организационно-финансовый механизм бюджетного программирования муниципальных образований.

Основным направлением реформирования бюджетных отношений стало применение программно-целевого подхода к управлению общественными финансами. При этом, с одной стороны, стратегическое планирование включает программирование, на основе которого, в частности разрабатываются и реализуются муниципальные программы, с другой стороны, в рамках бюджетного планирование обеспечивается процесс внедрения программных бюджетов, в том числе и на муниципальном уровне. Очевидно, что оба этих процесса должны быть интегрированы между собой, чтобы программный бюджет функционировал на базе качественных муниципальных программ.

Реализация стратегического планирования на практике предполагает формирование системы, т. е. механизма взаимодействия между субъектами стратегического планирования, в том числе на основе финансового обеспечения [1]. Вместе с тем система стратегического планирования предполагает увязку программирования и бюджетирования на основе соответствующего механизма.

А. М. Хамидулиной предлагаются принципы формирования организационно-экономического механизма управления сбалансированным развитием муниципальных образований: принцип интеграции плановых и рыночных механизмов в территориальном управлении, принцип приоритета стратегических целей над тактическими и оперативными, принцип релевантности, принцип социальной ориентации, принцип демократизма [2].На основе предложенных принципов выделены критерии сбалансированности.

Е. А. Качанова предлагает организационно-экономический механизм трансформации финансов муниципальных образований [3]. Предложенный механизм объединяет весь ресурсный потенциал муниципальных образований, включает инструменты государственного и рыночного регулирования, а также различные формы обеспечения механизма. Механизм позволяет обеспечить институциональное регулирование полномочий органов власти, их ответственное поведение, а также бюджетную эффективность.

И. В. Терентьева в целях обеспечения бюджетной конкуренции и противодействия оппортунистическому поведению исполнителей муниципальных программ обосновывает необходимость внедрения механизма ранжирования муниципальных программ для их финансирования из местного бюджета [4].

И. А. Тажитдинов предлагает использовать на практике организационно-ролевой механизм, позволяющий организовать взаимодействие между субъектами программы на основе определения их ролей в проекте, разграничении ответственности между ними и ресурсной интеграции, взаимодействие между различными территориями, а также оперативное управление [5].

Г. С. Копыченко рассматривает стратегическом планирование социально-экономического развития муниципальных образований как механизм управления конкурентоспособностью территорий и предлагает его усовершенствовать путём включения современных принципов взаимодействия стейкхолдеров и методов долгосрочного прогнозирования форсайт на основе принципов стандарта взаимодействия [6].

Анализ и обобщение существующих механизмов в области бюджетного программирования муниципальных образований позволили установить, что имеющиеся в настоящее время подходы основаны на разграничении программирования и бюджетирования, а также не позволяют включить действующие институты гражданского общества в процесс бюджетного программирования муниципальных образований.

Целью нашего исследования являлась разработка организационно-финансового механизма бюджетного программирования муниципальных образований.

На основе проведённого анализа существующих механизмов авторами разработан организационно-финансовый механизм бюджетного программирования муниципальных образований как комплекс инструментов и институтов стратегического взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и местного сообщества на основе организационных связей, обеспечивающих разработку и реализацию программного бюджета на основе формирования муниципальных программ, бюджетных обязательств и ассигнований, а также их конкурентной оценки в целях социально-экономического развития территории на стадиях целеполагания, программирования, бюджетирования и конкурентной оценки (Рисунок 1).

На основе исследования существующих подходов к бюджетному программированию муниципальных образований автором обоснованы принципы функционирования механизма: оптимальное сочетание административных, квазирыночных и инициативных инструментов; сбалансированность интересов всех заинтересованных сторон; интеграция программирования и бюджетирования; адаптивность к условиям конкретного муниципального образования; согласованность деятельности в области бюджетного программирования на уровне муниципальных образований; координация информационных потоков.

Изучение методических подходов к бюджетному программированию муниципальных образований позволило включить в состав механизма процессы целеполагания, программирования, бюджетирования и конкурентной оценки, обусловленные функциями организации, целеполагания, прогнозирования, планирования, программирования, бюджетирования, стимулирования, контроля, информационной функцией.

Процессы целеполагания, программирования, бюджетирования и конкурентной оценки основаны на институциональном обеспечении. Как справедливо отмечают Ю. А. Ковальчук, С. Г. Поляков и И. М. Степнов, с помощью институтов можно добиться повышения определённости между участниками общественных отношений и координации ресурсного распределения [7]. Институциональное обеспечение процессов включает на федеральном и региональном уровнях законы, подзаконные акты и методические документы, а на муниципальном уровне подзаконные акты и методические документы.

Процесс целеполагания предполагает увязку стратегического и бюджетного планирования и направлен, с одной стороны, на определение стратегических целей бюджетного программирования муниципальных образований и задач муниципальных программ, с другой стороны, на определение параметров местных бюджетов.

В отдельных муниципальных образованиях уже приняты нормативные правовые акты, регламентирующие процесс согласования документов стратегического планирования [8].

Согласно ч. 5 ст. 11 ФЗ от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ на уровне муниципального образования разрабатываются следующие документы стратегического планирования: стратегия социально-экономического развития муниципального образования; план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период; бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период; муниципальные программы.

По мнению специалистов Института экономики города, прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный период и прогноз социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период носят разный характер, что обуславливает необходимость разработки обоих документов [9].

Специалисты Института экономики города полагают, что прогноз социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период, стратегия социально-экономического развития муниципального образования и план мероприятий по её реализации в большей мере относятся к инструментам стратегического планирования, в то время как прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный период и бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период - к инструментам бюджетного планирования.

Кроме того, в состав механизма авторами предлагается включить бюджетные стратегии муниципальных образований. В настоящее время вопросы формирования и реализации бюджетных стратегий не урегулирован в действующем законодательстве. Ранее предлагалось урегулировать эти вопросы в ст. 170 ¹ БК РФ [10], согласно которой предлагалось обеспечить формирование бюджетных стратегий на уровне Российской Федерацией, субъектов Российской Федерациина срок не менее 12 лет, а на уровне муниципальных образований в случае принятия соответствующего решения на срок не менее 6 лет [11]. Однако в конечном итоге изменения не были внесены в бюджетное законодательство. Хотя действующее законодательство не ограничивает муниципальные образования в разработке и реализации бюджетных стратегий.

Стратегическое планирование, программирование, бюджетирование и оценка муниципальных программ в настоящее время в основном носит административный характер, а местные инициативы используются лишь в порядке исключения. Поэтому для обеспечения контроля со стороны местного сообщества за деятельностью исполнителей муниципальных программ автором предлагается разделить процессы программирования, бюджетирования и конкурентной оценки на административные и инициативные компоненты с целью установления партнерства местного сообщества с органами государственной власти и местного самоуправления, под которым понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, бизнес-сообщества, общественных организаций и населения для решения вопросов местного значения на взаимовыгодной основе.

В качестве форм партнерства выступают введение института общественного контроля, средств самообложения граждан, инициативного бюджетирования, оценки регулирующего и фактического воздействия, муниципально-частного партнерства и т.д..

Согласно ст. 3 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» процесс программирования включает разработку и реализацию муниципальных программ, которые одновременно являются инструментами стратегического и бюджетного планирования на уровне муниципальных образований.

Субъектами программирования выступают участники стратегического планирования.

Согласно ч. 3 ст. 9 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в качестве участников стратегического планирования, в том числе и программирования, на уровне муниципального образования выступают участники административного программирования - органы местного самоуправления, а также в установленных случаях муниципальные организации.

Однако в качестве участников инициативного программирования выступают не только муниципальные организации, но и местное сообщество: население, бизнес-сообщество и общественные организации.

В соответствии со ст. 8 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» одной из основных задач стратегического планирования является создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования.

Вместе с тем согласно ч. 7. ст.11 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в процесс разработки муниципальных программ могут быть включены объединения профсоюзов и работодателей, общественные, научные и иные организации.

Бизнес-сообщества также являются участниками программирования на муниципальном уровне, так участвуют в системе получения поддержки малому и среднему бизнесу, напрямую взаимодействуя с органами местного самоуправления (местную администрацию) или косвенно путём лоббирования через представительные органы местного самоуправления. Вопросы муниципальных программ касаются интересов бизнес-сообществ, так как от их решения зависит не только формы поддержки предпринимательству в муниципальном образовании, но и развития необходимой бизнесу инфраструктуры в долгосрочном периоде.

Следовательно, принятие и реализация муниципальных программ непосредственно касаются интересов местного сообщества, поэтому население и бизнес-сообщество муниципального образования должны непосредственно участвовать в выработке документов стратегического планирования. Вместе с тем это является и формой осуществления местного самоуправления. Поэтому необходимо совершенствование существующего законодательства путём наделения полномочиями местных сообществ по вопросам стратегического планирования.

Особое место занимает институт общественного контроля, в рамках которого осуществляется наблюдение за деятельностью органов местного самоуправления субъектами общественного контроля, в том числе и гражданами.

Таким образом, состав участников программирования не ограничен участниками стратегического планирования. А вопросы участия граждан, хозяйствующих субъектов не получили достаточное отражении в действующем институциональном обеспечении программирования.

Вместе с тем программирование базируется на использовании совокупности инструментов административного и инициативного программирования.

Инструменты административного программирования включают организационные, экономические, контролирующие, экспертные, аналитические инструменты.

В качестве организационных инструментов выступают: внесение муниципальных программ в реестр муниципальных программ; согласование проектов муниципальных программ с органами местного самоуправления, ответственными за экономическое развитие и финансы, и контрольно-счетными органами; утверждение проектов муниципальных программ нормативными правовыми актами местной администрации; утверждение бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных программ (подпрограмм).

Экономическими инструментами программирования являются: конкурсный отбор участников муниципальных программ; согласование проекта муниципальных программ с ответственными исполнителями, соисполнителями и участниками муниципальных программ.

В состав контролирующих инструментов входят: общественный контроль в рамках программного цикла; мониторинг реализации муниципальных программ; рассмотрение результатов мониторинга реализации муниципальных программ.

Экспертные инструменты программирования включают: проведение независимой экспертизы проектов муниципальных программ; проведение независимой экспертизы отчетов о реализации муниципальных программ.

В качестве аналитических инструментов программирования выступают: оценка рисков, угроз, возможностей; подготовка предложений (обоснования) о разработке муниципальных программ; разработка проектов муниципальных программ; оценка эффективности (результативности) муниципальных программ; подготовка отчетов о реализации муниципальных программ; расчет бюджетных ассигнований на реализацию муниципальных программ; разработка детального плана-графика реализации муниципальных программ на очередной финансовый год.

Инструментами инициативного программирования являются: инициативное согласование; предварительные консультации; общественное обсуждение проектов муниципальных программ; рассмотрение проектов муниципальных программ в представительных органах местного самоуправления; общественный контроль; размещение на официальных сайтах муниципальных образований сведений о муниципальных программах, ходе их реализации и оценке эффективности реализации муниципальных программ.

Направления программирования включают направления административного и инициативного программирования.

Направления административного программирования определяется существующими приоритетами социально-экономического развития РФ и субъектов РФ, условиями и факторами, потенциалом, а также приоритетамисоциально-экономического развития муниципального образования.

Направления инициативного программирования определяется проблемами социально-экономического развития и вопросами местного значения муниципального образования.

Процесс бюджетирования обеспечивает распределение финансовых ресурсов из бюджетных и внебюджетных источников по муниципальным программам. Процесс бюджетирование включает административное и публичное бюджетирование.

Участниками административного бюджетирования являются органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Участниками инициативного бюджетирования являются граждане, общественные организации, бизнес-сообщество, а также институты общественного контроля.

Население участвует в бюджетировании через: участие в выборах депутатов в представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые отстаивают интересы избирателей; общественный контроль (ч. 1 ст. 3 ФЗ от 21.07.2014 № 212-ФЗ) [12]; финансирование муниципальных программ с помощью средств самообложения граждан и проектов инициативного бюджетирования.

В свою очередь бизнес-сообщество через лоббирование обеспечивает защиту своих интересов, в том числе финансирования муниципальных программ, а также участвует в муниципально-частном партнёрстве.

Общественные организации участвуют в бюджетирования путём лоббирования и реализации проектов инициативного бюджетирования.

Вместе с тем бюджетирование базируется на использовании совокупности инструментов административного и публичного бюджетирования.

В качестве инструментов административного бюджетирования выступают инструменты: установления приоритетов расходов; пересмотра приоритетов расходов; перевода расходов по программам; бюджетного финансирования; повышения результативности; повышения эффективности; административной оценки; административного контроля; увязки финансирования и результатов.

Инструментами публичного бюджетирования являются публичные слушания, муниципально-частное партнёрство, самообложение граждан, проекты инициативного бюджетирования и т.д..

Использование инструментов публичного бюджетирования позволит не только усилить давление на исполнителей муниципальных программ с целью повышения результативности и эффективности их деятельности и получить более достоверную информацию о результатах использования финансовых ресурсов в процессе реализации муниципальных программ, но и способно влиять на доверие со стороны местного сообщества с целью повышения его участия в финансировании муниципальных программ.

Бюджетирование опирается на финансирование за счёт источников и объёмов бюджетного и внебюджетного финансирования.

Административное бюджетирование предполагает бюджетное финансирование за счёт средств местного бюджета.

Публичное бюджетирование основано на использовании внебюджетных средств: средств самообложения граждан: средств, привлекаемых в рамках муниципально-частного партнёрства и проектов инициативного бюджетирования.

С точки зрения эволюционной теории конкуренция влияет на поведение экономических агентов посредством выявления характера выгод и издержек при принятии решения об инновациях, способов влияния потребительских предпочтений или правил регулирования на достигнутые результаты, характера механизмов поиска инноваций во внешней среде [13].

В связи с этим предлагается включить в состав механизма процесс конкурентной оценки бюджетного программирования муниципальных образований.

Конкурентная оценка предполагает анализ результатов бюджетного программирования муниципальных образований в рамках административной и общественной оценок. Административная оценка включает оценку программирования и оценку бюджетирования, а общественная оценка - оценку регулирующего воздействия, оценку информационной прозрачности и общественный контроль. По результатам проведённых типов оценки проводится сравнительная оценка, на основе которых осуществляется выбор муниципальных программ, финансируемых за счёт источников и объёмов конкурентного финансирования.

Обобщение и анализ нормативной и методической базы стратегического планирования, программирования, бюджетирования и оценки муниципальных программ позволили определить организационные связимежду процессами.

Организационная связь целеполагания и программирования предполагает, с одной стороны, определение ключевых параметров муниципальных программ, с другой стороны на их основе обеспечивается достижение стратегических целей и задач социально-экономического развития муниципальных образований.

Организационная связь целеполагания и бюджетирования включает, с одной стороны, определение ключевых параметров местных бюджетов, с другой стороны на их основе осуществляется финансирование достижения стратегических целей и задач социально-экономического развития муниципальных образований.

Организационная связь программирования и бюджетирования предполагает, с одной стороны, формирование местного бюджета на основе программной структуры, с другой стороны, за счёт финансовых ресурсов местного бюджета обеспечивается разработка и реализация муниципальных программ.

Организационная связь программирования и оценки заключается, с одной стороны, во включении в оценку результатов программирования, с другой стороны, на основе результатов оценки принимаются решения о необходимости корректировки программирования на этапах программного цикла.

Организационная связь бюджетирования и оценки предполагает, с одной стороны, включение в оценку результатов бюджетирования, с другой стороны, на основе результатов оценки принимаются решения о необходимости корректировки финансирования процесса программирования.

Организационная связь оценки и целеполагания проявляется с одной стороны, в необходимости корректировки документов стратегического и бюджетного планирования на основе результатов оценки, с другой стороны, на основе установления обратной связи обеспечивается контроль за реализацией принятых решений по результатам оценки.

Предложенный механизм характеризуется системной увязкой программирования и бюджетирования, а также партнерством местного общества с органами государственной власти и местного самоуправления.

Таким образом, разработанный организационно-финансовый механизм бюджетного программирования муниципальных образований позволяет усовершенствовать управление доходами и расходами местных бюджетов, что в конечном итоге способствует оптимизации разработки и реализации программных бюджетов в системе стратегического планирования муниципальных образований. В перспективе муниципальные образования могут адаптировать разработанный механизм к условиям социально-экономического развития конкретных территорий.

Литература

1.О стратегическом планировании в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (часть I). Ст. 3378.

2.Хамидулина А. М. Организационно-экономический механизм управления сбалансированным развитием муниципальных образований региона: на примере Республики Татарстан: автореф. дисс. канд. экон. наук. Казань, 2012. 26 с.

3.Качанова Е. А. Стратегические приоритеты формирования финансов муниципальных образований в условиях реформирования бюджетного устройства: автореф. дисс. д-ра. экон. наук. М., 2013. 45 с.

4.Терентьева И. В. Методика ранжирования муниципальных программ для целей бюджетного финансирования // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2013. № 4. С. 55-65.

5.Тажитдинов И. А. Теоретико-методологический подход к стратегическому управлению развитием социально-экономических систем на основе межтерриториальных взаимодействий: автореф. дисс. д-ра. экон. наук. Екатеринбург, 2014. 43 с.

6.Копыченко Г. С. Управление конкурентоспособностью муниципальных образований: автореф. дисс. канд. экон. наук.. М., 2015. 27 с.

7.Ковальчук Ю. А., Поляков С. Г., Степнов И. М. Роль государственного регулирования и институциональной среды в условиях инновационной экономики // Инновации. 2013. № 3. С. 18-25.

8.Об утверждении Порядка разработки документов стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования город Благовещенск: Постановление Администрации города Благовещенска Амурской области от 15 апреля 2011 года № 1650 // Благовещенск. 2011. № 15.

9.Пузанов А. С., Попов Р. А., Ланцев Д. М. Методические рекомендации по оптимизации стратегического планирования на муниципальном уровне. М.: Фонд «Институт экономики города», 2015. 28 с.

10.Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

11.Проект Федерального закона № 407473-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»[электронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/ (дата обращения 03.12.2016).

12.Об основах общественного контроля в Российской Федерации: Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.

13.Ковальчук Ю. А., Степнов И. М. Трехфакторная модель поведения экономических систем в условиях свободной конкуренции // Современная инновационная экономика: анализ проблем и стратегия развития сборник материалов II Международной научно-практической конференции. 2013. С. 6-10.

Размещено на Allbest.ru