Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления (на примере муниципальных образований Московской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления (на примере муниципальных образований Московской области)

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проведение в России реформы местного самоуправления, отправной точкой которой стало принятие Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», - дело исключительной важности и сложности.

Новый закон призван способствовать повышению эффективности действующей системы местного самоуправления, развитию экономики муниципальных образований, формированию стабильной и устойчивой финансовой базы местного самоуправления.

Реформа местного самоуправления, разграничение полномочий между различными уровнями власти, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления требуют дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

В настоящее время одной из главных проблем местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов. За муниципальными образованиями закреплены в основном все вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. Именно местные органы власти ответственны за работу жилищно-коммунального хозяйства, за качество услуг здравоохранения, образования, культуры, за благоустройство территории и многое другое.

Существующий механизм межбюджетных отношений, при котором отчисления от федеральных и региональных налогов, а также финансовая помощь местным бюджетам устанавливаются индивидуально под расходы, прогнозируемые вышестоящими органами власти, сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции и не стимулирует местное самоуправление увеличивать собственные доходы своих бюджетов. Тем самым снижаются побудительные мотивы органов местного самоуправления к развитию собственной экономической базы.

Финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус муниципальных образований в федеральном государстве. Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы. В условиях, когда местная власть не может опираться на свои финансовые ресурсы, она не в состоянии решить стоящие перед ней задачи. Без стабильной основательной финансовой базы невозможно реальное местное самоуправление.

Несмотря на то, что Федеральный закон № 131-ФЗ укрепил самостоятельность и расширил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, он не решил вопроса о создании полноценной, стабильной финансовой базы местного самоуправления. Одна из слабых сторон закона о местном самоуправлении - недостаточная проработка финансово-бюджетных вопросов. Закон ставит организационное самоуправление во главу угла, в то же время проблемы финансово-бюджетной обеспеченности местного самоуправления во многом остались нерешенными.

Между тем, на этапе завершения реформационных процессов, в условиях стабилизации и подъема экономики бюджетная система страны должна развиваться в направлении роста числа самодостаточных местных бюджетов и, соответственно, сокращения числа дотационных районов.

Для эффективной работы муниципальных образований по исполнению возложенных на них полномочий недостаточно только укрепления их финансовой базы, необходима также грамотная политика местных органов власти в области управления муниципальными финансами.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью разработки конкретных предложений по укреплению доходной базы муниципальных образований, а также по повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствованию перспективного бюджетного планирования.

Проведенный анализ действующего законодательства в области бюджетных отношений позволил предложить ряд мероприятий по формированию полноценной финансовой базы местного самоуправления, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы.

В представленной работе даны конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие законодательные акты, направленные на укрепление института местного самоуправления в Российской Федерации.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы местных бюджетов в России и в СССР в разное время исследовали: А.Д. Александрова, М.В. Васильева, Л.С. Величко, С.А. Вешняков, Г.Герасимова, В.А. Голощапов, О.Н. Горбунова, В.С. Демченко, Р. Кудряшов, Н.С. Максимова, В.И. Матвеева, В. Менчинский, И.Г. Морозов, Г.Б. Поляк, И.Н. Смирнов, С.П. Солянникова, Я.Н. Степанов, В.Н. Твердохлебов, М.Ф. Ужвенко, Б.И. Филимонов, Я.Б. Хесин, С. Чугунов, В.А. Шаврин, Н.А. Ширкевич.

Однако вопросы организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях в силу их новизны и специфики, связанной с особенностями местного самоуправления, разработаны гораздо меньше. В связи с проводимой в стране муниципальной реформой вопросам укрепления местных финансов уделяется все больше внимания. Исследованиями этих проблем занимаются: А.Г. Андреев, К.С. Вартапетов, В.Г. Игнатов, А.Г. Игудин, И.В. Караваева, С.А.Карчевская, А.М. Лавров, В.Н. Лексин, Н.В. Львов, В.С. Мокрый, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, А.Ю. Пантелеев, С.П. Сазонов, К.И. Таксир, С.А. Трунов, Н.К. Фролова, В.Б.Христенко, А.В.Чернявский, А.Г. Шишкин и другие.

Основы теории построения бюджетной системы были заложены такими зарубежными экономистами как А. Вагнер, К. Виксель, А. Лаффер, А. Маршалл, Д. Рикардо, П. Самуэльсон и др.

Проблема укрепления финансов муниципальных образований в рыночных условиях недостаточно исследована в экономической литературе. В связи с этим, а также с учетом основных задач проводимой в стране реформы местного самоуправления имеется необходимость в разработке методологических основ и практических рекомендаций, направленных на укрепление доходной базы муниципальных образований и повышение качества управления муниципальными финансами.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - разработка научных и практических рекомендаций по укреплению доходной базы муниципальных образований, по совершенствованию механизма формирования и исполнения местных бюджетов.

Постановка данной цели обусловила необходимость решения ряда задач, выполнение каждой из которых явилось определенным этапом в реализации цели исследования. В качестве таких задач можно выделить следующие:

- проанализировать существующую систему межбюджетных отношений между субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления и разработать предложения по ее совершенствованию;

- исследовать существующие методы формирования и исполнения местных бюджетов и обосновать необходимость их совершенствования;

- определить основные направления укрепления доходной базы муниципальных образований;

- выявить проблемы организации бюджетного процесса в условиях двухуровневой системы местного самоуправления и разработать конкретные предложения по исполнению бюджетов городских и сельских поселений;

- осуществить анализ системы казначейского исполнения бюджетов, определить ее место и роль в системе управления муниципальными финансовыми ресурсами и на этой основе обосновать необходимость создания муниципального казначейства в составе финансового органа муниципального образования;

- обосновать необходимость разработки перспективного финансового плана как главного элемента управления муниципальными финансами в процессе реализации программ социально-экономического развития муниципального образования.

Предмет исследования. Предметом исследования является совокупность финансово-экономических отношений, складывающихся между государством и муниципальными образованиями в процессе формирования и исполнения местных бюджетов.

Объект исследования. Объектом исследования являются бюджеты муниципальных образований и их межбюджетные отношения с субъектами Российской Федерации (на примере муниципальных образований Московской области).

Теоретическая и методологическая основа исследования. Теоретической основой проведенного исследования послужили научные труды отечественных, а также зарубежных ученых и практиков, изучавших различные проблемы организации бюджетных отношений в целом и на уровне муниципальных образований.

Методологической основой исследования является комплексная система научных методов, использованных при изучении предмета исследования. При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались, в частности, историко-логический, аналитический, системный методы, а также методы статистического анализа, экономико-математического моделирования и прогнозирования.

Информационно-эмпирической базой исследования явились: программные и нормативно-законодательные документы Государственной Думы, Совета Федерации Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, органов государственной власти Московской области и других регионов, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, материалы научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам бюджетной и налоговой политики, материалы конференций по проблемам организации местного самоуправления, формирования и исполнения местных бюджетов, аналитико-статистические обзоры, справочные и аналитические материалы, методологические и инструктивные материалы.

Научная новизна исследования состоит в разработке научно-практических основ формирования финансовой базы муниципальных образований, предложений по внесению изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов Российской Федерации, в подготовке концептуальных подходов к организации исполнения бюджетов поселений через систему финансово-казначейских органов муниципальных районов.

Полученные в результате исследования выводы и рекомендации позволят расширить потенциал теоретических и практических знаний по исследуемой проблеме и разработать концептуальные подходы к организации бюджетных отношений в муниципальных образованиях, имеющих важное экономическое, социально-культурное и политическое значение в соответствии с ролью местного самоуправления как основы конституционного строя Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие наиболее существенные результаты исследования, обладающие научной новизной:

- выявлены причины неэффективности межбюджетных отношений между региональными и местными бюджетами и внесены предложения по их дальнейшему реформированию, в частности, разработаны предложения по совершенствованию методики выравнивания бюджетной обеспеченности и методики расчетов нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогнозов бюджетов муниципальных образований Московской области;

- выявлена несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов и сформулированы предложения по дальнейшему совершенствованию разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы с тем, чтобы оно в максимально возможной степени было адекватно разграничению расходных полномочий, в их числе: отказ от перекрестного перераспределения финансовых потоков и др.;

- разработана система мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, что позволит обеспечить сбалансированность бюджетов поселений и муниципальных районов в условиях введения Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в полном объеме;

- разработаны предложения по совершенствованию взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми органами и органами государственной статистики с целью формирования и исполнения местных бюджетов, в частности, целесообразно закрепить постановлением Правительства Российской Федерации положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики, видов налогов, налогоплательщиков, по каждому муниципальному образованию;

- обоснована необходимость концентрации у финансовых органов муниципальных районов соответствующих функций и полномочий по исполнению местных бюджетов, в том числе бюджетов городских и сельских поселений, что возможно в рамках реализации варианта исполнения бюджетов муниципальных образований, при котором казначейское исполнение местных бюджетов, в том числе бюджетов поселений, осуществляется районными муниципальными финансово-казначейскими органами на основе установленных на федеральном уровне стандартов казначейского исполнения бюджетов всех уровней;

- разработана и предложена для практического применения схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и сельских поселений через районное (муниципальное) финансово-казначейское управление и проект соглашения между поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом района;

- обоснована необходимость разработки перспективного финансового плана муниципального образования, как главного инструмента оценки финансовых ресурсов муниципалитета в процессе реализации программ социально-экономического развития территории, а также предложена методика разработки, применения и мониторинга перспективного финансового плана муниципального образования.

Практическая значимость работы заключается в том, что положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при разработке методики межбюджетного регулирования между субъектом и муниципальными образованиями, а также при формировании и исполнении бюджетов муниципальных образований.

Результаты научного исследования, а также выводы могут быть использованы Министерством финансов Российской Федерации при разработке концепций реформирования межбюджетных отношений, Администрацией Московской области при составлении проектов бюджетов.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях и колледжах.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждались на региональных семинарах и совещаниях по проблемам формирования и исполнения местных бюджетов в 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 годах, а также на семинарах, проводимых автором со слушателями института повышения квалификации Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации и Одинцовского гуманитарного университета.

Результаты исследования реализованы при формировании и организации исполнения местного бюджета в Одинцовском муниципальном районе и ряде других муниципальных образований Московской области, что подтверждено справкой о внедрении.

Публикации. По теме диссертации опубликованы три работы общим объемом 2,0 печатных листов, в том числе две работы опубликованы в издании, рекомендованном ВАК РФ.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Диссертация содержит 166 страниц текста и имеет 13 рисунков, 9 таблиц, 15 приложений.

Список литературы включает 135 наименований.

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются цель и задачи, предмет и объект, научная новизна и практическая значимость исследования.

В первой главе «Развитие межбюджетных отношений в условиях муниципальной реформы» рассмотрены теоретические основы муниципальной реформы, формирование двухуровневой системы местного самоуправления, обосновывается необходимость наделения муниципальных образований конкретным кругом полномочий, материальными и финансовыми ресурсами. Выявлен ряд противоречий существующей системы межбюджетных отношений между субъектом и органами местного самоуправления, оказывающих отрицательное влияние на экономическое развитие местного самоуправления, даны предложения по их реформированию.

Во второй главе «Анализ формирования и исполнения местных бюджетов» проанализирован действующий механизм формирования доходов и расходов муниципальных бюджетов, выявлены причины его неэффективности, даны предложения по пересмотру методов формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований. Рассмотрена проблема несбалансированности местных бюджетов, вызванная несоответствием доходных и расходных полномочий муниципальных образований. Обоснована необходимость разработки мероприятий по укреплению доходной базы муниципальных образований.

В третьей главе «Основные направления совершенствования формирования и исполнения местных бюджетов в условиях муниципальной реформы» разработана система мер по укреплению доходной базы муниципальных образований, даны предложения по внесению дополнений и изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации и ряд других законодательных актов Российской Федерации.

С целью повышения качества управления муниципальными финансами обоснована необходимость создания и сохранения муниципальных казначейств, разработана и предложена для практического применения схема организации казначейского исполнения бюджетов городских и сельских поселений через районное (муниципальное) финансово-казначейское управление, а также подготовлен проект соглашения между поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом района.

Предложена методика разработки, применения и мониторинга перспективного финансового плана муниципального образования, как главного инструмента оценки финансовых ресурсов муниципалитета в процессе реализации программ социально-экономического развития территории.

В заключении обобщены основные результаты исследования, сформулированы основные выводы и рекомендации, полученные автором в результате выполненной работы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В соответствии с целями и задачами исследования в диссертации рассматриваются следующие проблемы.

Первая проблема, - несовершенство существующей системы межбюджетных отношений, преобладание в ней дестимулирующих компонентов для всех уровней бюджетной системы и необходимость ее дальнейшего реформирования.

Успешная реализация проводимой в стране муниципальной реформы невозможна без дальнейшего реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. Наиболее сложным в процессе реформирования бюджетной системы является совершенствование механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Следует отметить, что принятие ряда федеральных законов (№№ 184-ФЗ, 95-ФЗ, 131-ФЗ, 120-ФЗ, 198-ФЗ и др.), а также законов субъектов Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений коренным образом изменило бюджетные полномочия федеральных, региональных и местных бюджетов.

Впервые, за всю историю развития бюджетной системы к регулированию взаимоотношений между федеральным, региональным и муниципальным бюджетами применен системный подход: прописаны формулы расчета региональных фондов, индекса налогового потенциала, индекса бюджетных расходов, уровня бюджетной обеспеченности, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Предусмотрена возможность замены дотаций из указанных фондов дополнительными нормативами отчислений по налогу на доходы физических лиц.

Однако, несмотря на это, существующая система межбюджетных отношений между субъектом и органами местного самоуправления имеет ряд противоречий и существенных недостатков, оказывающих отрицательное влияние на экономическое развитие территорий местного самоуправления.

Действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей, между тем, он должен стать важным фактором экономического роста с опорой муниципальных образований в первую очередь на собственные силы и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам привлекать средства вышестоящих бюджетов.

Применяемая в Московской области методика выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований не заинтересовывает их ни в наращивании налогового потенциала их территорий, ни в экономии бюджетных средств, так как самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, исходя из действующей методики расчета, имеют муниципальные образования - «доноры» с самой низкой стоимостью бюджетных услуг на душу населения, то есть чем выше индекс налогового потенциала (ИНПi) муниципального образования и ниже индекс бюджетных расходов (ИБРi), тем выше уровень расчетной бюджетной обеспеченности (БОi) данного муниципального образования (БОi = ИНПi/ИБРi), то есть, чем меньше район «зарабатывает» и больше «тратит», тем больше у него шансов получить средства из региональных фондов финансовой поддержки, что можно проследить по данным таблицы 1.

Таблица 1. Расчет уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований Московской области

Наименов муниципальнобразований	Доходы на душу населен (руб./год)	Расходы на душу населен (руб./год)	Индекс налоговпотенциала ИНПi	Индекс бюджетн расходов ИБРi	Уровень бюджетной обеспеченни БОi	Субвенция из бюджетов муниципальнобразований (тыс. руб.)
1	2	3	4	5	6=(4:5)	7
1. Одинцовский м.р.	3446	2914	1,2644	0,7355	1,7190	234370
2. Домодедовский м.р.	3733	3802	1,3697	0,9597	1,4272	87760
3. Красногорский м.р.	3244	3995	1,1902	1,0083	1,1805	59154
4. Ленинский м.р.	4346	4319	1,5945	1,0900	1,4629	125400
5. Дзержинский м.р.	4376	3186	1,6058	0,8041	1,9969	52533
6. Котельники г.о.	5491	3967	2,0149	1,0011	2,0126	28531
7. Лобня г.о.	4204	3269	1,5428	0,8251	1,8697	-
8. Подольск г.о.	3501	3729	1,2845	0,9412	1,3648	-
9. Химки г.о.	3913	4022	1,4357	1,0150	1,4145	129583
10. Егорьевский м.р.	2219	5046	0,8143	1,2735	0,6394	-
11. Зарайский м.р.	2010	5365	0,7377	1,3541	0,5448	-
12. Коломенский м.р.	1782	5926	0,6537	1,4955	0,4371	-
13. Лотошинский м.р.	1884	6724	0,6915	1,6970	0,4075	-
14. Павлово-Посадский м.р.	1819	4001	0,6674	1,0097	0,6610	-
15. Серебряно-Прудский м.р.	1672	7927	0,6135	2,0008	0,3066	-
16. Серпуховский м.р.	2497	6582	0,9142	1,6613	0,5503	-
17. Шаховской м.р.	1935	7230	0,7100	1,8249	0,3891	-
Московская область	2725	3962	1,000	1,000	1,000	906974

Как видно из данной таблицы, именно у районов с высоким налоговым потенциалом и низкими доходами на душу населения изымаются средства для перераспределения в другие муниципальные образования.

По нашему мнению, в целях объективного выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, необходимо в тех районах и городских округах, где стоимость бюджетных услуг на душу населения ниже среднеобластного показателя, доводить ее хотя бы до среднеобластного уровня. Тогда ИБРi по данному образованию будет равен 1, а уровень бюджетной обеспеченности будет зависеть только от соотношения налоговых доходов на одного жителя и аналогичного показателя в среднем по муниципальным районам и городским округам данного субъекта Российской Федерации. Тем самым субвенция из бюджетов данных муниципальных образований будет уменьшена, а высвобождаемые средства будут направлены на доведение стоимости бюджетных услуг данных муниципальных образований до среднеобластного уровня. В противном случае уровень бюджетной обеспеченности вышеуказанных муниципальных образований искусственно завышается, а следовательно, необоснованно завышается субвенция из бюджетов муниципальных образований (отрицательный трансферт), подлежащая перечислению в бюджет субъекта.

Так как конечной целью любого бюджетного процесса является предоставление качественных услуг населению, то, по нашему мнению, при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности за основу надо брать стоимость бюджетных услуг на душу населения с учетом социально-экономических, географических и других объективных факторов, влияющих на их стоимость. Жители любого района Московской области должны получать стабильный гарантированный государством минимум бюджетных услуг, независимо от места их проживания. А при существующей методике межбюджетного регулирования в районах с высоким налоговым потенциалом стоимость бюджетных услуг на душу населения значительно ниже среднеобластной. Средства же из фондов финансовой поддержки получат в основном районы с низким налоговым потенциалом и высокой стоимостью бюджетных услуг на душу населения.

Неизбежным отрицательным эффектом такой гипертрофированной системы перераспределения финансовых ресурсов стало, с одной стороны, иждивенчество тех местных властей, которые привыкли жить на средства финансовой помощи из вышестоящего бюджета; с другой стороны, результатом действующей практики межбюджетных отношений на всех уровнях является отсутствие достаточных стимулов к экономическому росту и повышению налогового потенциала на территориях, являющихся донорами вышестоящих бюджетов. «Трансфертной идеологии» можно и нужно противопоставить модель более эффективного управления налоговым потенциалом и бюджетным процессом на федеральном, региональном и местном уровне, включая все аспекты формирования и исполнения бюджетов всех уровней власти.

Реформирование межбюджетных отношений должно включать: во-первых, пообъектное закрепление расходных полномочий за каждым уровнем бюджетной системы и определение размеров соответствующих расходов на основе разработанных и утвержденных нормативов расходов по каждому виду бюджетных услуг; во-вторых, оптимизацию распределения налогов в целях минимизации встречных потоков финансовых средств.

При формировании межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием необходимо следовать не только принципу выравнивания, но и принципу стимулирования органов местного самоуправления в наращивании налогового потенциала на своих территориях. Все силы государственных органов власти должны быть направлены на повышение эффективности деятельности региональных и местных органов власти по стимулированию экономического развития, предоставлению населению качественных бюджетных услуг, независимо от их местожительства.

Вторая проблема, - низкая степень самостоятельности местных органов власти в формировании своих бюджетов.

Недостаток законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается недостатком ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики.

Федеральный закон № 131-ФЗ радикально изменил систему взаимоотношений между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления, установил новые подходы к организации местного самоуправления на территории Российской Федерации и новые принципы функционирования финансовой системы муниципальных образований. Наиболее значимым нововведением стало наделение муниципальных образований полномочиями по решению вопросов местного значения. За муниципальными образованиями закреплены в основном вопросы, связанные с жизнеобеспечением населения, которые требуют значительных финансовых и материальных ресурсов. В соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации данные полномочия должны финансироваться только за счет средств местных бюджетов.

Вместе с тем, проведенный в работе анализ финансового обеспечения полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом (на примере ряда муниципальных образований Московской области) свидетельствует о том, что закрепленные за местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации доходные источники не обеспечивают в полном объеме реализацию закрепленных полномочий.

На наш взгляд, первым и основным шагом, способствующим укреплению финансовой самостоятельности муниципальных образований, является увеличение их собственных доходов и дальнейшее совершенствование межбюджетных отношений между различными уровнями власти.

Проведенный в работе анализ позволил сделать вывод о необходимости законодательно обеспечить право и обязанность местных органов власти более широко принимать, в рамках федерального законодательства, самостоятельные решения по организации бюджетного процесса, по формированию расходов и доходов своих консолидированных бюджетов. До тех пор, пока местные власти не обладают достаточной налогово-бюджетной автономией и заинтересованностью, они не будут в полной мере задействованы в эффективном управлении общественными финансами, в реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития соответствующих территорий. Только реальные, законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для поддерживаемой четкими правовыми механизмами ответственности местных органов власти за результаты своей финансовой и социально-экономической политики.

Предоставление муниципалитетам реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, должно стать ключевой задачей реформы местного самоуправления.

Третья проблема, - несовершенство действующего механизма формирования доходов и расходов бюджетов муниципальных образований и определение путей его совершенствования.

Проведенный в диссертации анализ динамики поступления налоговых и неналоговых доходов в бюджеты всех уровней с территории муниципального образования (на примере Одинцовского муниципального района) свидетельствует о тенденции явного усиления централизации доходов в областном и федеральном бюджете и существенного снижения доходов в местном бюджете.

Пропорции деления всех налоговых и неналоговых доходов, собираемых в районе, между звеньями бюджетной системы - федеральным, областным и местным бюджетами - в 2002 году выглядели следующим образом: 27,9% : 47,9% : 24,2%. Это же соотношение в 2005 году составляло: 35,2% : 52,8% : 12,0%. После принятия федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ и внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации ситуация немного изменилась. Так, в 2006 году в бюджете района оставалось уже 20,9% всех доходов, в 2007 году - 21,1%. Однако, основная часть доходов все также перераспределяется в вышестоящие бюджеты. Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Одинцовского муниципального района за 2002-2007 годы представлен на рисунке 1.

Рис. 1. Объем поступлений налоговых и неналоговых доходов на территории Одинцовского муниципального района за 2002 -2007 годы.

В то же время постоянно растут безвозмездные поступления из областного бюджета в местный бюджет в виде дотаций, субвенций, субсидий и т.п. Если в 2002 году они составляли в бюджете Одинцовского района 178,7 млн. рублей или 16,3 % от объема доходов бюджета, то в 2005 году финансовая помощь из областного бюджета составила уже 679,4 млн. рублей или 39,8 % от общего объема доходов бюджета Одинцовского района, в 2006 году - 711 млн. рублей - 21,0%, в 2007 году безвозмездные поступления из вышестоящего бюджета в бюджет района составили 1196 млн. рублей или 22% от объема доходов бюджета (рисунок 2).

Рис. 2. Доходы бюджета Одинцовского муниципального района в 2002 - 2007 годах

Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не заинтересовывает местные органы власти в зарабатывании денег и в наращивании налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков: сначала доходы с территории муниципального района поднимаются «вверх» и зачисляются в областной бюджет, а затем спускаются «вниз» в бюджет района в виде безвозмездной финансовой помощи.

С целью совершенствования разграничения доходных источников по уровням бюджетной системы, по нашему мнению, следует отказаться от перекрестного перераспределения финансовых потоков, то есть в случае, если муниципальное образование за счет доходов, собираемых на территории, может обеспечить возложенные на него полномочия, в том и числе и государственные, то нет необходимости изымать средства с территории, чтобы затем вернуть их в виде субвенций и субсидий.

Принятие федеральных законов по перераспределению федеральных налогов, по отмене ряда региональных и местных налогов существенно ослабило доходную базу местных бюджетов. Так, вследствие изменений в налогово-бюджетном законодательстве в 2001-2005 годах, бюджет Одинцовского муниципального района потерял более 800,0 млн. рублей.

Перечисленные выше факторы вносят нестабильность в процессы формирования доходной базы местных бюджетов и делают невозможным планирование бюджетов на перспективу.

Таким образом, назрела острая необходимость в пересмотре принципов формирования доходов местных бюджетов в сторону увеличения налоговых поступлений с целью заинтересованности местных органов власти в дальнейшем развитии производства и увеличении налогового потенциала их территории.

Принципиально важно закрепление за местными бюджетами доходных источников, обеспечивающих стабильность поступления доходов. Вот почему в местном налогообложении основной упор должен быть сделан на имущественные и доходные налоги (земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на доходы физических лиц, единый налог на вмененный доход и др.).

Изменение объема налоговых доходов, передаваемых с 2006 года местному уровню власти, согласно Федерального закона № 120-ФЗ от 20.08.2004 и дополнений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации, способствовали некоторому улучшению ситуации с формированием доходов местных бюджетов.

За бюджетами муниципальных районов, городских округов, а также городских и сельских поселений закреплен на постоянной основе определенный перечень (хотя и очень незначительный) налогов (налог на доходы физических лиц - 30%, единый налог на вмененный доход - 90%, земельный налог - 100%, налог на имущество физических лиц - 100%, единый с/х налог - 60%).

Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Московской области в 2007 году представлена на рисунке 3.

Рис. 3. Структура поступлений собственных доходов в бюджеты муниципальных образований Московской области в 2007 году

В структуре доходов муниципальных образований все еще значительную часть составляют неналоговые доходы, поступления которых носят нерегулярный характер (арендная плата за землю; аренда муниципального имущества; потери, связанные с изъятием сельскохозяйственных угодий и др.) - 22,1% и дотации, субсидии и субвенции из вышестоящего бюджета - 24,4%, размер которых зависит исключительно от межбюджетных отношений между субъектом и муниципальным образованием.

Несмотря на то, что в результате внесения изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации муниципальные бюджеты, наконец-то, получили стабильные гарантированные источники, проблема формирования полноценной финансовой базы муниципальных образований до настоящего времени не решена.

В целом формирование доходной базы местных бюджетов относится к предметам регулирования налогового и бюджетного законодательства, и в этом смысле отдельный федеральный закон не может преодолеть символического характера местных налогов как основы доходной части местных бюджетов и независимости экономической базы местного самоуправления.

В долговременной перспективе никакие реформы местного самоуправления не дадут ощутимых результатов без укрепления твердых или гарантированных источников местных бюджетов.

Проведенный в диссертации анализ формирования расходной части бюджетов муниципальных образований свидетельствует о преимуществах использования нормативного подхода в практике бюджетного планирования и финансирования социальной сферы, а также о настоятельной необходимости его дальнейшего расширения и совершенствования.

В последние годы, когда почти все объекты социальной сферы переданы в ведение местных органов власти, а также значительно расширен перечень вопросов местного значения, нагрузка на местные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов (рисунок 4), в результате чего местные бюджеты формируются, как правило, с дефицитом.



Рис. 4. Динамика доходов и расходов бюджетов муниципальных образований Московской области за 2002-2006 годы

Как видно из представленного рисунка, в 2006 году расходы бюджетов муниципальных образований возросли по сравнению с 2002 годом на 48,0 млрд. рублей, а собственные доходы местных бюджетов возросли лишь на 40,0 млрд. рублей.

Таким образом, муниципальным образованиям для того, чтобы обеспечить выполнение возложенных на них полномочий в полном объеме, необходимо не только выполнить план по объему доходов бюджета, но и изыскать дополнительные источники для финансирования дефицитов их бюджетов.

До 2000 года механизм определения расходов местных бюджетов был очень прост: расходы на очередной финансовый год планировались от «достигнутого уровня», то есть расходы текущего года определялись на основании расходов предыдущего года и корректировались в соответствии с индексами-дефляторами цен, рекомендуемыми Министерством экономики Московской области, с учетом планируемых по муниципальному образованию доходов. Если в течение года происходили изменения в законодательстве, то бюджет уточнялся.

Существенные изменения в практику планирования расходов консолидированного бюджета Московской области внесли ежегодно принимаемые Законы Московской области «О нормативах расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области, и региональном стандарте предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг».

Однако, методика расчета нормативов расходов бюджета, применяемая в Московской области при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области, имеет ряд существенных недостатков.

Во-первых, нет единого подхода к определению величины нормативов бюджетных услуг в социально-культурной сфере.

Так, например, за базу расчета нормативов, применяемых при формировании прогноза расходов бюджета в разных отраслях бюджетной сферы принимаются:

- в образовании - фактические расходы материальных затрат в отчетном финансовом году;

- в здравоохранении - кассовые расходы материальных затрат отчетного финансового года;

- в системе физкультуры и спорта - прогнозируемые расходы на материальные затраты на прогнозируемый финансовый год.

По нашему мнению, при расчете нормативов бюджетных расходов на очередной финансовый год за базу расчета необходимо принимать прогнозируемые расходы бюджетов муниципальных образований Московской области с обязательным применением поправочного коэффициента расходных потребностей конкретного муниципального образования.

Во-вторых, не совсем понятен принцип дифференцированного подхода к определению нормативов расходов бюджетов муниципальных образований.

Так, например, если в системе образования утверждены единые нормативы бюджетных расходов по всем муниципальным образованиям в разрезе видов учреждений в расчете на одного ребенка (учащегося, воспитанника), то в системе здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, содержания органов местного самоуправления посчитаны групповые нормативы расходов бюджетов муниципальных образований в расчете на одного жителя. То есть муниципальные образования объединены в группы, в которых установлены одинаковые нормативы бюджетных расходов. Однако нормативы разных групп муниципальных образований существенно отличаются друг от друга.

Так например, при определении нормативов затрат на содержание учреждений здравоохранения Одинцовский муниципальный район отнесен ко 2-ой группе, где норматив составляет 253,81 рубля на одного жителя в год. В то же время Ленинский муниципальный район, граничащий с Одинцовским районом, отнесен к 8-ой группе, в которой норматив бюджетных расходов на содержание учреждений здравоохранения составляет 960,92 рубля на одного жителя в год, то есть в 3,8 раза больше, чем в Одинцовском районе.

Хотя Одинцовский муниципальный район и Ленинский муниципальный район социально-демографическими, климатическими, географическими, транспортными и другими условиями, обуславливающими более или менее высокую стоимость затрат на приобретение одинакового набора товаров и услуг существенно не отличаются.

Причем оба района имеют достаточно высокий налоговый потенциал и развитую сеть бюджетных учреждений.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что при применении методики расчета бюджетных расходов на одного жителя, исходя из фактических расходов отчетного года, в наиболее невыгодном положении окажутся районы с наибольшей численностью населения. А так как Одинцовский район занимает первое место в Московской области по численности населения (284,7 тыс. человек), следовательно, при применении действующей в Московской области методики расчета бюджетных расходов, он всегда будет иметь нормативы бюджетных расходов одни из самых низких в Московской области.

При применении данной Методики расчетный показатель общей стоимости бюджетных услуг на душу населения в Одинцовском районе самый низкий в Московской области и составляет 2914 рублей на одного жителя в год при среднеобластном показателе 3962 рубля. А в некоторых районах он составляет 6000 рублей и выше (Серебряно-Прудский район, Лотошинский район, Шаховской район и др.).

Данная Методика совершенно не заинтересовывает районы в зарабатывании денежных средств. Не важно, сколько доходов собрал район в текущем году, на следующий год ему оставят лишь ту часть доходов, которая необходима для обеспечения расходов, посчитанных по утвержденным нормативам, причем не всегда выгодным району.

Таким образом, Одинцовский муниципальный район, являясь традиционным районом-донором, имеет «традиционно» одни из самых низких нормативы бюджетных расходов в Московской области, что на наш взгляд является следствием несовершенства Методики расчета нормативов расходов бюджета, применяемых при составлении прогноза консолидированного бюджета Московской области.

Представляется, что одним из направлений совершенствования структуры расходов бюджетов муниципальных образований является передача средств, ранее направляемых на содержание бюджетных учреждений, на финансирование конкретной бюджетной услуги (обучение учащегося, оказание медицинской помощи, организация культурно-массовых мероприятий и пр.).

Повышение эффективности и качества результатов какой-либо деятельности, в том числе услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями, возможно только в случае, если субъект, на которого направлена эта деятельность, имеет реальную возможность выбирать в условиях конкуренции организацию, ведущую эту деятельность, осуществлять приемку результатов этой деятельности и требовать при этом повышения их качества.

Если конкретное муниципальное учреждение не в состоянии обеспечить жителя качественной услугой, то он вправе получить эту услугу в том учреждении (не обязательно муниципальном), которое предложит качественную услугу в пределах средств, предусмотренных в бюджете муниципального образования.

Для того чтобы правильно и объективно рассчитать потребность муниципального образования в финансовых ресурсах, исключив индивидуальный подход со стороны вышестоящих органов власти, необходимо на федеральном уровне разработать и утвердить систему государственных минимальных социальных стандартов и экономически обоснованных нормативов финансирования социальной сферы.

Любое муниципальное образование независимо от величины его доходной базы обязано обеспечить для населения определенный минимум общественных услуг, гарантируемых государством. Объем и структура этих услуг должны определяться минимальными государственными стандартами, в основе которых лежат минимальные социальные и финансовые нормы и нормативы (соответственно в натуральном и денежном выражении), характеризующие уровень минимально необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными, медицинскими, образовательными и другими услугами. Система государственных минимальных социальных стандартов должна использоваться в качестве нормативной базы при разработке проектов бюджетов и определении размеров финансовой помощи муниципальным образованиям.

Государственные минимальные социальные стандарты призваны обеспечить предоставление населению минимального набора общественных услуг, возможность формирования местных бюджетов на единой правовой базе и общих методологических и методических принципах.

По нашему мнению, расчет минимальных бюджетов муниципальных образований должен производиться только на основе социальных стандартов с учетом объективно сложившихся различий между муниципальными образованиями при помощи корректирующих коэффициентов. Причем минимальные социальные стандарты следует устанавливать в расчете на душу населения или на одного получателя услуг, а не на учреждения, предоставляющие эти услуги. Так как установление нормативов на учреждение ориентирует органы власти не столько на предоставление услуг, сколько на содержание объектов инфраструктуры. Оценка расходных потребностей муниципалитетов в привязке к имеющейся у них сети учреждений ставит жителей разных муниципалитетов в неравное положение. Жители муниципалитетов, лишенных достаточного количества бюджетных учреждений должны иметь право претендовать на дополнительные финансовые средства, которые позволят им получить доступ к равноценным услугам, предоставляемым на соседней территории.

Таким образом, отсутствие четкой, единой методики определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг становится все более острой проблемой при разграничении полномочий между уровнями власти.

А для этого, прежде всего, должно быть ускорено формирование правовой базы, единых методологических основ для определения нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. В Бюджетном кодексе РФ необходимо в обязательном порядке предусмотреть применение государственных минимальных социальных стандартов (нормативов финансовых затрат) в расчетах для определения необходимого объема бюджетных расходов. Их отсутствие сдерживает процесс установления и применения повсеместных социальных стандартов и нормативов для формирования региональных и местных бюджетов, отрицательно сказывается на организации этой работы. Создание единой системы государственных минимальных социальных стандартов - это одно из важных направлений установления объективных межбюджетных отношений на всех уровнях.

Четвертой проблемой, рассматриваемой в данной работе, является проблема несоответствия расходов бюджета муниципального образования его доходам, то есть несбалансированность между законодательно установленными расходными полномочиями и доходными источниками местных бюджетов.

Произведенные в диссертации расчеты (на примере муниципальных образований Московской области) финансового обеспечения полномочий, переданных муниципальному району, городским и сельским поселениям свидетельствуют о существенном недостатке финансовых ресурсов в муниципальных образованиях, то есть о несбалансированности доходов и расходов местных бюджетов или их дефиците, причем реальный дефицит значительно превышает допустимый уровень, установленный статьей 92 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то есть 10 % объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.

Все это свидетельствует о том, что привлечение муниципальными образованиями традиционных источников финансирования дефицита, предусмотренных статьей 96 Бюджетного кодекса не решит проблему несбалансированности их бюджетов, так как по многим городским и сельским поселениям размер их дефицитов значительно превышает объемы доходов.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что Федеральный закон № 131-ФЗ не может быть реализован в полном объеме без обеспечения сбалансированности бюджетов вновь созданных муниципальных образований, то есть без обеспечения соответствия доходов местных бюджетов расходам, рассчитанных исходя из полномочий, возложенных на органы местного самоуправления вышеназванным законом.

Автор считает, что одним из направлений, способствующим достижению сбалансированности местных бюджетов, является дальнейшее укрепление доходной базы муниципальных образований, в том числе увеличение их налогового потенциала.

Говоря о доходах местных бюджетов, нельзя не затронуть проблему взаимодействия органов местного самоуправления, налоговых органов и органов государственной статистики, которая оказывает серьезное влияние на формирование и исполнение местных бюджетов.

По мнению автора недопустимо укрупнение налоговых инспекций и отдаление их от местного уровня власти. На территории каждого муниципального образования необходимо сохранить налоговые органы.

В целях повышения качества и достоверности планирования доходной части местных бюджетов, а также активизации деятельности органов местного самоуправления по сбору налоговых и неналоговых доходов и ликвидации недоимки в бюджеты всех уровней, целесообразно закрепить в Налоговом кодексе положение об обязанности налоговых органов представлять в финансовые органы муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных суммах налогов, суммах задолженности и недоимки в разрезе налогоплательщиков, суммах реструктуризированных платежей по уровням бюджетной системы в разрезе отраслей экономики и видов налогов по каждому муниципальному образованию (муниципальному району, городскому округу, городскому и сельскому поселению).

С целью оперативного получения информации Министерству финансов необходимо централизованно установить специальную программу по электронному обмену информацией между налоговыми органами и органами местного самоуправления.

Необходимо обеспечить допуск финансовых органов муниципальных образований к налоговой тайне путем внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации.