Податкові доходи у фінансовій децентралізації місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Луганський національний педагогічний університет

ім. Тараса Шевченка

Податкові доходи у фінансовій децентралізації місцевого самоврядування

Бикадорова Н.О.

Постановка проблеми. В ринкових умовах, розбудова яких здійснюється у нашій країні, зростає роль фінансового механізму в економічній системі. Особливої гостроти набувають суперечності взаємовідносин між центром та органами самоврядування з бюджетних питань, які не зменшуються, а в окремих регіонах навіть збільшуються. Аналітичні матеріали свідчать, що основою таких суперечностей, як і в попередні роки, є розрив між власними доходами і видатками місцевих органів влади. Останні мають досить сильний ступінь незалежності щодо розпорядження власними надходженнями - 0,5% валового внутрішнього продукту. Саме тому територіальні громади не можуть забезпечити соціально-економічний розвиток за рахунок власних надходжень. Значна частина коштів надходить до них із державного бюджету, а також через інші канали.

Місцеві органи влади мало що роблять для розширення об'єктів оподаткування, перебудови соціальної сфери. Незважаючи на те, що їм надано право встановлювати місцеві податки і збори, їх питома вага в доходах бюджету становить в середньому в країні 2,5-3%, тоді як західноєвропейських країнах - понад 30%. Тому залишається гострою проблема фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемам наповнення дохідної бази місцевих бюджетів присвячені наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених Андрущенка В.Л., Горвата Т., Дрезденської О.С., Кириленко О.П., Оутса В., Синцової О.О., Тібу Ч., Федосова В.М., Христинка В.П., Юрія С.І., Якобсона Л.І. та інших.

Ціль роботи. Основними завданнями даної роботи є подальший розвиток теоретичного обґрунтування фінансової і бюджетної децентралізації місцевого самоврядування за рахунок податкових надходжень.

Виклад основного матеріалу. З позиції розподілу функцій між рівнями державного управління виділяються такі види децентралізації: політичну, адміністративну й фінансову.

Фінансова децентралізація - це процес розподілу функцій, фінансових ресурсів і відповідальності за їх використання між центральним і локальним рівнями управління. У зарубіжних країнах замість фінансової використовують термін фіскальна децентралізація. Основоположником останньої ідеї був американський економіст Ч. Тібу. На його думку, саме фіскальна децентралізація дає змогу субнаціональним органам управління отримувати автономію щодо фінансування та забезпечення населення суспільними й громадськими послугами. Він довів, що лише при фіскальній автономії субнаціональних органів управління публічні видатки відповідатимуть індивідуальним уподобанням-споживачів згідно з їхніми потребами.

Гіпотеза Ч.Тібу сформульована так: „ ...при наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Паретто-улучшениям, так как она создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся общественных благ и наиболее полной реализации этих предпочтений» [Цит. по 7, с. 252: ]

Значний внесок у розвиток теорії фінансової децентралізації зробив англійській учений-економіст В. Оутс. Він запропонував таке визначення децентралізації як право незалежного прийняття рішень децентралізованими одиницями Регіональні й місцеві органи влади мають можливість самостійно приймати рішення щодо фінансових питань і питань з управління територією.

Основні принципи класичної теорії податково-бюджетної децентралізації були викладені Оутсом [8]. В його роботі проведено аналіз залежності можливих інформаційних переваг децентралізації податково-бюджетної політики при наявності потенційних зовнішніх ефектів (екстерналій), які могли б бути, точніше враховані у випадку централізованої політики. Головне передбачуване ним правило децентралізації полягає в тому, що при відсутності значних екстермалій податкових функцій і функцій виробництва чи фінансування бюджетних витрат мають бути максимально децентралізовані для використання переваг локального волевиявлення виборців на основі більш нових врахованих їх переваг.

При обґрунтуванні питання забезпечення ефективності податково-бюджетної політики робиться висновок, про те що субнаціональні бюджети повинні фінансуватися на скільки це можливо, за рахунок податків, якими оподатковуються лише жителі даного регіону і які збираються тільки для них. При цьому необхідно, щоб витрати мали регіональний характер, а їх побічні ефекти для інших регіонів були мінімальними.

За В. Оутсом децентралізація не впливає на рівень витрат, але децентралізовано прийняте рішення стосовно постачання локального суспільного блага має бути ефективнішим за централізоване або не поступатися йому з точки зору ефективності, тобто при децентралізації доцільне зіставлення суспільних витрат і переваг від надання благ на місцевому рівні. Цей висновок ґрунтується на таких передумовах: блага, пов'язані з децентралізацією суспільних послуг, просторово обмежені; надання споживачами переваги приватним чи суспільним благам, а також їхнє ставлення до різних суспільних благ неоднакове. Якщо ці умови не виконуються, то, на думку В. Оутса, підстав для децентралізації в умовах економічної ефективності немає.

Теорія фінансової децентралізації, як і будь-яка інша, має свої позитивні й негативні сторони, на які при її застосуванні необхідно звернути увагу. Головними перевагами децентралізації є насамперед краще забезпечення потреб місцевого населення органами місцевого самоврядування на локальному рівні. Крім того, сприяння розвитку конкуренції між органами місцевого самоврядування (в унітарних країнах, у федеративних - між регіональним і місцевим рівнями управління), дає змогу громадянам самим обирати для своєї діяльності адміністративні послуги.

Мається на увазі різниця між послугами, що надаються на місцевому рівні й ставками податків. Кожен споживач, змінюючи місце проживання, може підібрати для себе найвигідніші послуги і плату за них (ставки місцевих податків), знайти територію з кращим рівнем забезпечення послугами. Останнім часом до переваг також відносять створення механізму врівноваження владних повноважень на різних рівнях управління з метою запобігання їх втручанню у ринкові відносини.

У класичній теорії суспільного сектору виділяються його три основні функції: (запропоновано Р.Масгрейвом [7, с. 20-21]): стабілізаційна, перерозподільна та аллокаційна виробництва суспільних благ. Стабілізаційна функція передбачає, що макроекономічна стабілізація має бути централізованою, оскільки пропозиція грошей визначається централізовано, регіональні економічні системи відкриті друг для друга на взаємозалежні, що не відворотно призведе до виникнення екстерналій при децентралізованому проведенні такої політики.

Перерозподільна функція передбачає, що регіональна самостійна політика вирівнювання (перерозподілу) доходів у деякої частини їх населення появляються стимули до міграції з одного регіону в інший (існують докази „мобільності ” бідних). Тому основні параметри перерозподільної політики мають визначатися централізовано, водночас частина перерозподільних функцій може бути передана місцевій владі.

Аллокаційна функція передбачає, що децентралізоване виробництво суспільного блага буде ефективнішим ніж централізоване, якщо: вигода від його надання локалізується в основному на даній території; перевага стосовно блага більшою мірою відрізняються між територіями, ніж всередені них; децентралізація не призводить до росту витрат його виробництва; фінансування блага здійснюються переважно децентралізовано, тобто за рахунок тих, хто проживає в даному регіоні.

Отже, проводячи політику фінансової децентралізації досить, важливим для країн є розподіл завдань між різними рівнями управління. По-перше, потрібно чітко визначити, які завдання доцільно закріпити за тим чи іншим рівнем влади. По-друге, слід дотримуватися розподілу цих завдань на постійній основі. По-третє, з розмежуванням завдань значною мірою вирішується питання поділу бюджетних видатків між рівнями управління.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо встановлення джерел доходів передбачають бюджетну самостійність, самостійність щодо встановлення комунальних тарифів і податків. Під бюджетною самостійністю розуміють право органів місцевого самоврядування мати власний бюджет, самостійно його розглядати й затверджувати місцевий бюджет. Самостійність установлення комунальних тарифів -- це право місцевої влади проводити власну тарифну політику щодо комунальних платежів. фінансовий бюджетний децентралізація податковий

Податкова самостійність передбачає право встановлення місцевих податків і їх ставок, пільг і визначення податкової бази. Фіскальна автономія залежить від ролі субнаціональних органів управління в економічній системі держави. Якщо органи місцевого самоврядування проводять політику, що розроблена вищестоящими органами управління, то потреби в фіскальній автономії немає. Коли ж локальний рівень управління здійснює власні видаткові програми, а також самостійно визначає обсяг і якість державних послуг, що ним надаються, то неможливість органів місцевого самоврядування впливати на податкові ставки призведе до неможливості впливу на доходи місцевих бюджетів.

Важливим показником фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Цей показник використовується в практиці багатьох зарубіжних країн. Він розраховується так. Спочатку визначається податкоспроможність територіальної громади (адміністративно-територіальної одиниці.) Податкоспроможність території - це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального оподаткування. Потім так само розраховується показник середньої податкоспроможності в масштабах усієї держави як частка ВВП на душу населення, що може бути об'єктом комунального оподаткування. Співвідношення між податкоспроможністю окремої території та середньою податкоспроможністю в межах країни є коефіцієнтом податкоспроможності. Цей коефіцієнт може бути більшим або меншим від одиниці. Якщо територія має коефіцієнт менший за 1, то така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання. Якщо цей коефіцієнт у території більший за 1, то вона є фінансовим донором.

Отже, рівень фінансової автономії окремої території залежить від її податкоспроможності. Території з малою податкоспроможністю, так звані бідні території, мають об'єктивно зумовлений низький рівень фінансової автономії. І навпаки, території з високою податкоспроможністю, або, як їх ще називають, „багаті” території, мають вищий рівень фінансової автономії. Це ж стосується і територій, що мають податкоспроможність на рівні середніх показників.

Коефіцієнт податкоспроможності є показником автономії місцевого органу влади від заходів фінансового вирівнювання його доходів і видатків, котрі здійснюються центральною владою.

Обов'язки щодо видатків передбачають зобов'язання органів місцевого самоврядування у межах своїх функцій самостійно визначати склад цих видатків і здійснювати їх із місцевих бюджетів.

Розподіл функцій між бюджетами певною мірою залежить від державного устрою країни. Саме державний устрій лежить в основі побудови бюджетної системи країни, визначає кількість її рівнів. Наявність двох чи більше рівнів бюджетної системи потребує поділу бюджетів на державний і місцеві. У федеративних країнах останні поділяються на бюджети субнаціонального рівня (штати - у США, землі у Німеччині, кантони у Швейцарії) і власне органів місцевого самоврядування.

Країни з федеративним державним устроєм проводять політику фіскального федералізму - вищої форми фінансової децентралізації. Він означає розподіл повноважень між федеральною владою і владою територіальних одиниць у фінансовій сфері, що ґрунтується на законодавче закріплених нормах. Принципи фіскального федералізму останнім часом дедалі ширше застосовують унітарні держави.

На досягнення оптимального розподілу функцій між різними еталонами влади, який би забезпечив ефективне використання обмежених фінансових ресурсів спрямований бюджетний федералізм, його теорію розробляють зокрема російські вчені. Так Якобсон Л.І. вважає, що „Бюджетный федерализм предполагает хотя бы некоторую долю самостоятельности не только в определении потребностей в общественных благах, но и в изыскании ресурсов для их удовлетворения. Лишь тогда можно говорить об относительной независимости бюджетной политики". [8, с. 288].

Проте відомий дослідник західної фінансової думки В.Л.Андрущенко пропонує, на нашу думку, найточніше визначення цього явища. „Бюджетний федералізм - це законодавчо закріплена стратегія розподілу функціональних повноважень та відповідальності державної, регіональної, місцевої влади з компромісним розмежуванням на цій основі доходів і видатків між ланками бюджетної системи на засадах політичної діяльності, соціальної етики, міжрегіональної й міжнаціональної солідарності” [1, с.93].

Таке визначення підкреслює багатофункціональну природу бюджетного федералізму, поняття якого охоплює широке коло політичних, економічних і фінансових питань. Важлива функція бюджетного федералізму - за адекватних пропорцій розподілу зібраних податків забезпечити витрачання завжди обмежених бюджетних коштів на тому рівні державної влади, де вони дають максимальний ефект.

Бюджетний федералізм точніше було б назвати фіскально-бюджетним федералізмом, що означає пряме зарахування податків за встановленими однаковими квотами в бюджети трьох рівнів за належного фінансування потреб усіх бюджетів. Правильно побудований бюджетний федералізм має регулюючий характер, тому що дає змогу оптимізувати зіставлення потреб територій з їхніми фінансовими можливостями. На противагу цьому в разі застосування дозвільних чи розподільчих форм надання бюджетних ресурсів в умовах їх хронічного дефіциту об'єктивно формуються передумови для корупції. Нераціонально організовані відносини бюджетного федералізму спричиняють ситуації, коли місцева влада не бачить для себе фінансової вигоди від економічного піднесення регіонів, якими вона управляє.

У 1991 році, після проголошення незалежності, в Україні постали питання запровадження політики децентралізації, у тому числі й фінансової. Цей процес пов'язаний із значними труднощами правового, економічного, організаційного й кадрового характеру.

Оцінювання рівня фінансової децентралізації доцільно проводити такими показниками: коефіцієнт фінансової децентралізації доходів як відношення доходів місцевих бюджетів України до доходів зведеного бюджету України; коефіцієнт фінансової децентралізації витрат як відношення витрати місцевих бюджетів України до витрат зведеного бюджету України;. коефіцієнт фінансової децентралізації ланок місцевих бюджетів (АР Крим, областей, міст, районів у містах, районів, селищ і сіл) як відношення доходів відповідних бюджетів до доходів всіх місцевих бюджетів України та узагальнюючий коефіцієнт фінансової децентралізації як середнє арифметичне між коефіцієнтами фінансової децентралізації ланок місцевих бюджетів.

Висновки

Отже, ресурси суспільного сектору знаходяться в розпорядженні не тільки центральних, але й територіальних (місцевих) органів. Для виконання своїх функцій кожен з них розпоряджається бюджетом. Між бюджетами різних рівнів на практиці має місце складна система взаємовідносин. Об'єднати ці взаємовідносини та визначити шляхи їх формування, відповідаючи принципу ефективності, призвана теорія фінансової (бюджетної) децентралізації (федералізму). Для її здійснення необхідно щоб місцеві бюджети мали відповідні доходи, серед яких визначальне значення мають фіскально-податкові доходи.

Становище, яке склалося сьогодні, значно обмежує місцеву владу необхідністю виконання державних функцій, адже понад 90 % видатків місцевих бюджетів України пов'язано із виконанням органами місцевого самоврядування делегованих і лише 10 % - власних повноважень. У загальному фонді місцевих бюджетів переважають закріплені доходи над власним (у співвідношенні 85 до 15 %), що може суперечити принципам бюджетного федералізму і бюджетної децентралізації. Невелика частина власних доходів свідчить про неможливість певною мірою задовольняти всі різноманітні потреби, які виконують на місцевому рівні та пов'язані зі створенням нормальних умов для життєдіяльності громадян.

Список використаних джерел

1. Андрущенко В.Л., Кириленко О.П. Федералізм міжбюджетних відносин: зарубіжні моделі та вітчизняні проблеми // Підприємництво, господарство і право. - 2001. - №7. - С.91-94.

2. Горват Т. Державні фінанси в різних політичних системах / Державні фінанси: Теорія і практика перехідного періоду в центральній Європі / Пер. з англ. - К.: Основи, 1998.-с. 115.

3. Дрезденська О.С. Теоретичні засади фінансової децентралізації / О.С. Дрезденська // Фінанси України.- 2002.- №8.- с.19-25.

4. Місцеві фінанси. Підручник. За ред. д.е.н., проф.. О.П. Кириленко, О.Р. Квасовска, А.В. Лучка та інші.-К.: ”Знання”, 2006.- 677с.

5. Сунцова О.О. Вплив рівня децентралізації на доходну базу місцевих бюджетів / Сунцова О.О.// Бюджетно-податкова політика в Україні (проблеми та перспективи розвитку): 3бірник наук. праць за матеріалами науково-практичної конференції. - Ірпінь, 2001.- с. 285-288

6. Фінанси. Підручник. За ред. С.І. Юрія, В.М. Федосова.-К.: ”Знання”, 2008.-611с.

7. Христенко В.П. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: проблемы, перспективы./ В.П.Христенко -М.: Дело, 2002.-608 с.

8. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов // Л.И. Якобсон -М.:Аспект Пресс, 1996.-319 с.

Анотація

Досліджено генезис теорії фінансової і бюджетної децентралізації, показано місце податків у цьому процесі, запропоновано показники оцінки її рівня.

Ключові слова: фінансова децентралізація, бюджетна децентралізація, податки, податкоспоможність, оцінка.

The genesis of the financial and budgetary theory of the decentralization are researched, the place of the taxes is determined in this process, indexes of the estimation of its level are offered.

Key word: financial decentralization ,budgetary decentralization, taxes, tax potencial, estimation.

Исследовано генезис теории финансовой и бюджетной децентрализации, показано место налогов в этом процессе и предложено показатели оценки ее уровня.

Ключевые слова: финасовая децентралізація, бюджетная децентралізація, налоги, налоспособность, оценка.

Размещено на Allbest.ru