Формування результату використання коштів за програмами капітального будівництва

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 336.531:69

Формування результату використання коштів за програмами капітального будівництва

Олеся Голинська

доцент кафедри економічної та фінансової політики ОРІДУ НАДУ при Президентові України, к.держ.упр., доцент

Галина Куспляк

аспірант ОРІДУ НАДУ при Президентові України

У статті досліджено та проаналізовано проблемні питання планування та використання бюджетних коштів за Програмою «Забезпечення функціонування водопровідно-каналізаційного господарства» на рівні Миколаївської області. З переліку, що затверджено, обрано результативні показники виконання програми. З метою ефективного використання бюджетних коштів запропоновано створити «Електронну базу об'єктів капітального будівництва» за програмами, що фінансуються.

Ключові слова: програма, показники, програмно-цільовий метод, Державний бюджет, місцевий бюджет, капітальне будівництво, об'єкти капітального будівництва, ефективність.

бюджетний будівництво електронний

The paper presents an analysis of the problematic issues in planning and use of budget funds within the program “Functioning of water-supply and sewage sector” in Mykolaiv region. Some indicators of effective implementation of the program were selected from the approved list. The creation of “Electronic database of capital construction facilities” within the sponsored programs was proposed for effective use of budgetary funds.

Keywords: program, performance, program-purpose method, State budget, local budget, capital construction, capital construc-tion facilities, efficiency.

В статье исследованы и проанализированы проблемные вопросы планирования и использования бюджетных средств по Программе «Обеспечение функционирования водопроводно-канализационного хозяйства» на уровне Николаевской области. Со списка, который утвержден, выбраны результативные показатели выполнения программы. С целью эффективного использования бюджетных средств, предложено создание «Электронной базы объектов капитального строительства» по программам, которые финансируются.

Ключевые слова: программа, показатели, программно-целевой метод, Государственный бюджет, местный бюджет, капитальное строительство, объекты капитального строительства, эффективность.

Ефективність використання коштів довгий час залишається однією з найбільш важливих проблем формування та виконання бюджету. З огляду на це, першочерговими завданнями Міністерства фінансів України та місцевих фінансових органів, що здійснюють ці процеси, є визначення пріоритетів при розподілі фінансових ресурсів та забезпечення цільового й ефективного використанням бюджетних коштів.

Стосовно цієї проблематики, слід додати, що в багатьох європейських країнах успішно використовується програмно-цільовий метод складання бюджету (Польща, Австрія, Німеччина, Франція), що допомагає зміцнити до- ходну й видаткову базу, а також підвищити ефективність бюджетного процесу. Застосування програмно-цільового методу дозволяє урядам цих країн зосереджувати увагу на найбільш важливих пріоритетах при розподілі фінансових ресурсів, а його використання дозволяє оцінювати результативність державних програм і чітко бачити, на що витрачаються бюджетні кошти.

Пошук альтернативних варіантів балансу між плануванням бюджетних коштів за програмами галузі капітального будівництва та отриманням ефекту від їх запровадження з використанням інструментів програмно-цільового методу стає дедалі актуальнішим в умовах обмежень ресурсів усіх видів та за соціально-економічної ситуації, що склалася в країні.

Питанню впровадження програмно-цільового методу бюджетного планування присвячені роботи багатьох вітчизняних і зарубіжних вчених. Різні аспекти даної проблеми висвітлено в працях таких науковців: П. Буряк, С. Дорошенко, М. Ливдар, Ц. Огонь, І. Щер- биа, Д. Рожко, Л. Кондусова, И. Усков, С. Фролов, С. Яницька та інші [1-9].

Ці дослідження у своїй сукупності складають значний внесок у теорію, методологію та практику ефективного використання ресурсів місцевих громад та держави в цілому за допомогою впровадження найбільш прогресивних на сьогодні інструментів програмно-цільового методу. Однак слід зауважити, що в науковій літературі все ще недостатньо досліджене питання, пов'язане з ефективністю використання бюджетних ресурсів за програмами галузі капітального будівництва. Відтак, назріла необхідність проведення окремого аналізу визначення результативних показників програм з капітального будівництва.

Метою статті є дослідження ефективності використання коштів у галузі капітального будівництва на прикладі асигнувань з Державного бюджету на рівні Ми-колаївської області, призначенням яких виступає капітальний ремонт системи водовідведення та водопостачання. Для досягнення цієї мети визначено такі завдання:

* дослідити проблемні питання планування та вико-ристання державних коштів за Програмою «Забез-печення функціонування водопровідно-каналізаційного господарства» на прикладі Миколаївської області;

* проаналізувати результативні показники виконання зазначеної Програми;

* здійснити оцінку ефективності використання коштів Державного бюджету та надати відповідні рекомендації.

Із прийняттям Бюджетного кодексу було за-початковано, починаючи з 2002 року, запровадження переходу від постатейного до програмно-цільового методу бюджетування на рівні Державного бюджету. Метою запровадження програмно-цільового методу було встановлення безпосереднього зв'язку між плануванням бюджетних коштів і результатами їх використання на основі визначених цілей та результативних показників. Вищенаведене передбачало розробку відповідного переліку показників результативності - критеріїв оцінки та аналізу бюджетних програм щодо обсягів витрат, досягнення необхідних результатів, рівня ефективності та якості, що характеризують індикатори виконання програми та дають можливість здійснити оцінку використання бюджетних коштів [10].

Загальнодержавна програма розвитку та реконструкції централізованих систем водовідведення населених пунктів України, проект якої розроблено Міністерством ре-гіонального розвитку, будівництва та житлово-комуналь-ного господарства України (Мінрегіон) ще у 2011 році, досі не затверджена. На сьогодні діють дві державні цільові програми, які лише фрагментарно регулюють питання централізованого водовідведення: «Загальнодержавна програма реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2009-2014 роки» та «Загальнодержавна цільова програма «Питна вода України» на 2011-2020 роки» [11; 12]. Ці державні програми не відокремлюють питання водовідведення за конкретними заходами та обсягами фінансування від споріднених питань водопостачання. Крім того, вони не взаємопов'язані між собою щодо конкретних опцій. Отже, недосконале планування програм централізованого водовідведення лише ускладнює стан справ у відповідній галузі.

У 2013 році Уряд ухвалив рішення про фінансування заходів з будівництва, реконструкції та капітального ремонту систем централізованого водопостачання та водовідведення лише в шести областях (Дніпропетров-ська, Донецька, Запорізька, Луганська, Миколаївська, Херсонська) [13]. Уряд не передбачив таких видатків для інших регіонів країни - це порушує визначений ст. 7 Бюджетного кодексу України принцип справедливості й неупередженості, який означає, що бюджетна система України будується на засадах справедливого та неупе- редженого розподілу суспільного багатства між грома-дянами й територіальними громадами [14]. Цей принцип також закріплено у ст. 95 Конституції України [15]. Дотримання даного принципу означає, що в державі повинно бути забезпечено рівний доступ усіх громадян до бюджетних послуг і соціальних гарантій.

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2013 року № 109 «Про затвердження Порядку та умов надання у 2013 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на капітальний ремонт системи централізованого водопостачання та водовідведення», переліки об'єктів будівництва формувалися та затверджувалися Мінрегіоном за пропозиціями обласних державних адміністрацій [16].

Так, рішенням сесії обласної ради Миколаївської області були затверджені асигнування субвенції з Державного бюджету на капітальний ремонт системи централізованого водопостачання та водовідведення (субвенція) у сумі 10 000,0 тис. грн. [17]. Крім того, відповідно до Порядку, з бюджету міста Первомайськ були заплановані кошти на співфінансування об'єктів, що фінансуються за рахунок субвенції з Державного бюджету на капітальний ремонт системи централізованого водопостачання (співфінансування) в сумі 212,4 тис. грн. [16].

Виходячи з наведеного, слід відзначити той факт, що всі ці заходи направлені на виконання Програми економічного і соціального розвитку Миколаївської області на 2011-2014 роки «Миколаївщина-2014» [18], притому, що в рамках реалізації політики регіонального розвитку з питань забезпечення розвитку і реконструкції централізованих систем водопостачання та водовідведення діє Програма «Питна вода Миколаївщини на 2005-2020 роки» [19].

У 2013 році Миколаївська область отримала кошти субвенції у сумі 10 000,0 тис. грн., або 100% від запланованих обсягів фінансування. Виконано робіт на 5 886,1 тис. грн., або 58,9 % від запланованої суми. Фактично сплачено - 1 589,2 тис. грн., або 15,9% від профі- нансованої суми. Так, виникла кредиторська заборгованість за станом на 01.01.2014 в сумі 4 696,9 тис. грн. [20].

Крім того, отримано коштів співфінансування з місцевого бюджету в сумі 212,4 тис. грн., або 100 % від запланованих обсягів фінансування. Виконано 205,8 тис. грн., або 97,9 % від запланованої суми. Фактично сплачено - 7,6 тис. грн., що становить 3,7 % від профінансованих коштів. Так, виникла кредиторська заборгованість за станом на 01.01.2014 у сумі 204,8 тис. грн. [20].

Неповне та несвоєчасне перерахування органами Державної казначейської служби коштів за окремими платіжними дорученнями призвело до неосвоєння коштів і повернення до бюджету в кінці 2013 року:

* коштів субвенції з Державного бюджету в сумі 8 410,8 тис. грн., в тому числі зареєстровані фінансові зобов'язання у сумі 4 696,9 тис. грн. за виконані обсяги робіт;

* коштів співфінансування з місцевого бюджету в сумі 204,8 тис. грн., в тому числі зареєстровані фінансові зобов'язання у сумі 198,3 тис. грн. за виконані обсяги робіт [20].

Через те, що органи Державної казначейської служби не в повному обсязі профінансували виконані роботи з пускових об'єктів, за наявності всіх коштів на розрахунковому рахунку виникла кредиторська заборгованість за станом на 01.01.2014 в сумі 4 895,1 тис. грн., що складає 47,9 % від запланованих асигнувань.

Крім того, станом на 01.12.2014 залишається не- врегульованим питання щодо планування асигнувань на погашення кредиторської заборгованості 2013 року субвенції з Державного бюджету на капітальний ремонт систем централізованого водопостачання та водовідве- дення [21].

Отже, слід визначити, що ефективна й прозора система здійснення і фінансування зазначених заходів не була створена належним чином. Через неналежне управління коштами Державного бюджету головними розпорядниками, а також через недостатність коштів на Єдиному казначейському рахунку, до Державного бюджету повернуто кошти, як невикористані, у кінці бюджетного періоду. Внаслідок чого не було погашено зареєстровану в органах Казначейства кредиторську заборгованість, і не виконано запланованих робіт на об'єктах відповідної галузі. Отже, результат, рівнозначний обсягу запланованого бюджетного фінансування, не досягнуто.

З метою ефективності використання коштів субвенції та співфінансування, спрямованих на забезпечення водопровідно-каналізаційного господарства Миколаївської області, проаналізуємо результативні показники цієї програми.

1. Показники витрат. Показники витрат визначають обсяги та структуру ресурсів, що забезпечують виконання бюджетної програми та характеризують структуру її витрат. Дослідження цього показника можливе за умови наявності фінансування програми в минулих роках. У зв'язку з тим, що на капітальний ремонт системи централізованого водопостачання та водовідведення кошти не передбачались у минулих роках, даний показник не прораховується.

2. Показники продукту. Показником продукту нами обрано індикатор: «Введено потужностей в експлуатацію». Відповідно до запланованих обсягів фінансування у 2013 році, за умови 100 % освоєння коштів, Миколаївська область мала можливість, на кінець періоду, ввести в експлуатацію сім пускових об'єктів з капітального ремонту систем централізованого водопостачання і водовідведення потужністю 18,144 тис. м3/добу [20].

Водночас, із семи об'єктів, які фінансувались за рахунок коштів субвенції та співфінансування, введено в експлуатацію лише три об'єкти загальною вартістю 3 424,9 тис. грн.

Невиконання планових показників з капітального ремонту пов'язане:

* за двома об'єктами - з несвоєчасною поставкою замовленого генеральною підрядною організацією обладнання на об'єкти заводом-виробником;

* за іншими двома об'єктами - з несвоєчасною оплатою авансових платежів Головним управлінням Державної казначейської служби України в Миколаївській області (03.12.2013) при укладанні договору підряду, після проведення тендерних процедур (02.10.2013).

Отже, можна стверджувати, що показники продукту використовується для оцінки досягнення поставлених цілей. Кінцевим результатом у капітальному будівництві є введення об'єкту в експлуатацію

3. Показники ефективності. Показником ефективності ми обрали індикатор: «Вартість капітального ремонту 1,0 тис. мз/добу». Загальна кошторисна вартість семи досліджуваних об'єктів складає 11 076,8 тис. грн., їх потужність - 18,144 тис. мз/добу. Отже, планова середня вартість 1,0 тис. мз/добу складає 610,5 тис. грн. Також можна обрати такий показник, як середні витрати на капітальний ремонт одного об'єкта, що складає 1 582,4 тис. грн. [20].

Так, можна зазначити, що показники ефективності є калькулятивними, відносними, а також носять розрахунковий характер. Базові дані для розрахунку цих показників ми можемо взяти з первинного обліку.

4. Показники якості. Показником якості нами обрано індикатор: «Незмінність співвідношення балансової вартості незавершеного будівництва до кошторисної вартості об'єктів». Станом на початок 2013 року по Миколаївській області в незавершеному будівництві рахувалось дванадцять об'єктів водопостачання та водовідведення на загальну суму 10 922,5 тис. грн. із кошторисною вартістю 29 049,4 тис. грн. На кінець періоду таких об'єктів стало сімнадцять, їх балансова вартість склала 16 383,1 тис. грн. при кошторисній вартості 47 543,2 тис. грн. [20].

Тобто кількість об'єктів незавершеного будівництва у 2013 році в порівнянні з 2012 роком збільшилась на 41,6%, їх балансова вартість - на 49,9%. Співвідношення балансової вартості об'єктів водопостачання та водовідведення незавершеного будівництва до кошторисної вартості збільшилось майже у три рази. Так, у 2013 році розпочато капітальний ремонт нових об'єктів водовідведення та водопостачання, коли в незавершеному будівництві рахувалися об'єкти, що потребують добудови.

Даний показник, на нашу думку, найкращим чином характеризує системність планування та фінансування коштів, відповідність термінів будівництва плановим по-казникам, обґрунтованість початку нового будівництва та його взаємозв'язок із введенням готових об'єктів в експлуатацію.

Проаналізувавши результативні показники відповідної програми, ми дійшли висновку, що жоден із запланованих результативних показників не виконується. При повному виконанні показників програми можна було б стверджувати, що рівень їх виконання є ефективним, але в даному випадку бюджетні кошти, спрямовані на водопостачання та водовідведення, використовуються з недостатнім рівнем ефективності, а мета бюджетної програми, за якою здійснювалось фінансування заходів у відповідній галузі, повною мірою не досягнута.

Ситуація, що склалася в Миколаївській області, на жаль, притаманна іншим регіонам та носить системний характер і повторюється з року в рік. Майже завжди, при зміні керівництва в області, ті напрацювання, що мали місце раніше, на сьогоднішній день втратили свою цінність. Ті об'єкти, що раніше мали стратегічний характер, зараз знаходяться в переліку «недобудов» і залишаються незадіяними, а кошти, що були профінансованими на їх будову, вважаються неефективними капітальними вкладеннями.

Отже, об'єкти, в які вкладені бюджетні кошти в минулих роках, не включено до програм фінансування наступного року, а отже, не мають можливість досягти свого кінцевого результату - введення об'єкту в експлуатацію.

Під програми з капітального будівництва на відповідний бюджетний період підпадають об'єкти, проектно-кошторисна документація яких не затверджена в установленому порядку, та на які не отримано позитивного експертного висновку експертизи, що також «гальмує» процес ефективного використання бюджетних коштів у кінці року.

Крім того, цілісна система нормативно-правового забезпечення питань планування, фінансування та ви-користання бюджетних коштів, передбачених на капітальні видатки, відсутня, що також негативно впливає на досягнення мети бюджетних програм.

Кабінетом Міністрів України у Порядку умов надання субвенції з Державного бюджету на капітальний ремонт системи централізованого водопостачання та водо- відведення не було визначено поняття «пріоритетний об'єкт державного значення» та «пріоритетний об'єкт регіонального значення» [16]. Також не передбачалося жодного критерію, який визначав би пріоритетність об'єктів, що мали фінансуватися за рахунок коштів Державного бюджету. Ці нормативні прогалини надалі призвели до суб'єктивізму у відборі об'єктів фінансування та управління зазначеним процесом у ручному режимі.

Для використання коштів Державного бюджету і визначення критеріїв відбору пріоритетних об'єктів та заходів у 2013 році не забезпечено створення дієвої нормативно-правової бази. Так, коштами Державного бюджету фінансувалися проекти та об'єкти лише одного населеного пункту Миколаївської області - місто Перво- майськ, що також суперечить принципу справедливості та неупередженості.

Виходячи з вищенаведеного, можна зробити висновок, що система планування видатків Державного бюджету, передбачених на державні капітальні вкладення об'єктів водовідведення та водопостачання місцевого рівня, виявилася недосконалою.

Одним із завданням програми, за якої визначено перелік результативних показників, є «Створення електронної бази об'єктів капітального будівництва», що споруджуються за рахунок коштів Державного та місцевого бюджетів. Електронна база об'єктів незавершеного будівництва повинна містити такі показники: область, замовник будівництва, замовник проекту, найменування об'єкта та його місцезнаходження, кошторисна вартість об'єкта, всього освоєно по об'єкту, залишок кошторисної вартості, дата та номер експертного звіту, основна потужність, рік початку/призупинення будівництва, наміри щодо об'єкта будівництва (по групам), назва програми, за якою планується завершити будівництво, джерело фінансування. При цьому кінцевим результатом виконання програми має бути термін закінчення об'єкта капітального будівництва, і, як доказ, оформлені та зареєстровані належним чином свідоцтво або декларація про готовність об'єкта до експлуатації в залежності від категорії складності об'єкта.

У залежності від реальних можливостей бюджетів усіх рівнів, а в окремих випадках і доцільності завершення тих, або інших об'єктів і намірів з їхнього подальшого використання всі об'єкти можна поділити на наступні групи. До 1- ї групи віднести об'єкти незавершені будівництвом прі-оритетних галузей із високим ступенем будівельної готов-ності, за якими планується продовжити будівництво. До 2- ї групи - об'єкти, за якими виготовлено проектно-кошто-рисну документацію та отримано позитивний висновок експертизи. До 3-ї групи - об'єкти, запропоновані до при-ватизації. До 4-ї групи - об'єкти, запропоновані для передачі в комунальну або державну власність. У 5-у групу віднести об'єкти з низьким ступенем будівельної готовності, що передбачається демонтувати, і списати витрати на їхнє проектування і будівництво. 6-а група - завершені будівництвом об'єкти, але не передані експлуатуючим організаціям і тому числяться на балансі замовника, та об'єкти, що не потребують додаткового фінансування.

Здійснення таких заходів надасть можливість ефективно використовувати бюджетні кошти за програмами, що направляються на капітальне будівництво, та значно скоротити обсяги «недобудов».

Перспективи наукових розвідок у даному напрямку полягають у подальшому дослідженні функціональних механізмів державного управління результативністю програм капітального будівництва та проілюструвати їх основну проблематику.

Література

1. Буряк П. Ю. Програмно-цільовий метод як основа вдосконалення планування показників соціальної сфери / П. Ю. Буряк, С. М. Дорошенко // Науковий вісник НЛТУ України. - 2010. - Вип. 20.7. - С. 84-90.

2. Ливдар М. В. Програмно-цільовий метод складання бюджету / М. В. Ливдар // Галицький економічний вісник. - 2009. - № 2. - С. 109-114.

3. Огонь Ц. Г Програмно-цільовий метод та ефективність бюджетних програм / Ц. Г Огонь // Фінанси України. - 2009. - № 7. - С. 20-29.

4. Планування місцевих бюджетів на основі програмно-цільового методу : навч. посіб. / [Під заг ред. І. Ф. Щербини]; ІБСЕД, Проект «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи (ЗМФІ-ІІ) впровадження». - 3-тє видання, виправлене та доповнене. - К. - 2012. - 100 с.

5. Рожко Д. Д. Особливості використання програмно-цільового методу бюджетного планування в Україні / Д. Д. Рожко // Збірник наукових праць Національного університету державної податкової служби України. - 2010. - №1. - С. 251-256.

6. Управління фінансовими ресурсами місцевого бю-джету: Монографія / Л. Ф. Кондусова, І. І. Нескородєва, І. І. Алексєєнко та ін. - X. : Вид. ХНЕУ, 2011. - 289 с.

7. Усков И. В. Программно-целевой метод планирования на местном уровне / И. В. Усков // Бизнесин- форм. - 2010. - № 12. - С. 110-116.

8. Фролов С. М. Бюджетний менеджмент і проблеми розвитку прикордонних територій : монографія / С. М. Фролов. - Суми : Вид-во СумДУ, 2010. - 316 с.

9. Яницкая С. Программно-целевой метод бюджетного планирования. Проблемы применения / С. Яницкая // Финансы. Учет Аудит. - 2013. - № 1. - С. 30-32.

10. Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі: розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 № 538-р // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/538-2002-р.

11. Про Загальнодержавну програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 20092014 роки: Закон України від 24.06.2004 № 1869 IV / [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon4. rada.gov. ua/laws/show/1869-15.

12. Про Загальнодержавну цільову програму «Питна вода України» на 2011-2020 роки: Закон України від 03.03.2005 № 2455-IV // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2455-15.

13. «Про внесення змін до Переліків об'єктів, що фінансуються у 2013 році за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на капітальний ремонт системи централізованого водопостачання та водовідведення, та обсягів їх фінансування за рахунок бюджетних коштів: наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 19.08.2013 № 391 // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/ documents/group/law/?print=1&page=14.

14. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456-VI // [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2456-17.

15. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР // [Електронний ресурс] - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov. ua/laws/show/254к/96-вр.

16. Про затвердження Порядку та умов надання у 2013 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на капітальний ремонт системи централізованого водопостачання та водовідведення: Постанова Кабінету Міністрів України від 11.03.2013 № 109 // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon.nau.ua/ doc/?uid=1208.119.0.

17. Про внесення змін до обласного бюджету Ми-колаївської області на 2013 рік: рішення Миколаївської

обласної ради від 29.03.2013 року № 22 // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://oblrada.mk.ua/index.php/ docs/-2013-.

18. Програми економічного і соціального розвитку Миколаївської області на 2011-2014 роки «Миколаїв- щина-2014»: рішення Миколаївської обласної ради від 25.03.11 №3 // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://economy-mk.gov.ua/social-economics-development/ Programa.

19. Програма «Питна вода Миколаївщини на 20052020 роки: рішення Миколаївської обласної ради від 28.03.2008 № 5 // [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://oblrada.mk.ua/index.php/docs/-2008/-28032008.

20. Інформація щодо фінансування об'єктів капітального будівництва управління капітального будівництва Миколаївської облдержадміністрації за 2013 рік.

21. Звіт про кредиторську заборгованість бюджетних установ управління капітального будівництва Миколаївської облдержадміністрації станом на 01.12.2014.

Размещено на Allbest.ru