Державний фінансовий контроль в Україні: стан та перспективи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний фінансовий контроль в Україні: стан та перспективи

Позняковська Н.М.

Анотація

УДК 657.4: 336

ДЕРЖАВНИЙ ФІНАНСОВИЙ КОНТРОЛЬ В УКРАЇНІ: СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ

Позняковська Н.М., к.е.н., доцент (Національний університет водного господарства та природокористування, м. Рівне).

У статті проаналізовано сучасний стан та перспективи розвитку державного фінансового контролю в Україні. Запропоновано можливі шляхи їх вирішення, враховуючи досвід країн з ринковою економікою.

Зміст статті

Державний фінансовий контроль є однією з найважливіших функцій управління державними фінансовими ресурсами. Від організації цілісної системи державного фінансового контролю залежить ефективність здійснення державної фінансової політики.

Нині в Україні існує значна кількість державних органів і служб, які наділені повноваженнями здійснювати контроль, зокрема фінансовий. Так, у сфері державного фінансового контролю діють Рахункова палата, Головне контрольно-ревізійне управління України, Державне казначейство України, Державна податкова служба, Державна митна служба України, Державна комісія з цінних паперів і фондового ринку, Фонд державного майна, Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг тощо, а також відповідні служби центральних органів влади.

Діяльність державних органів, які виконують функції контролю, здійснюється без чіткої взаємодії. На практиці фінансовий контроль існує не як єдина система, а у вигляді вирішення окремих проблем, виконання певних завдань, покладених на ці установи. За таких умов відбуваються дублювання, неузгодженість функцій контролюючих установ, що в свою чергу позначається на результативності фінансового контролю, та державного управління у цілому.

Теорія фінансового контролю досліджується у роботах М. Базася, М. Білухи, Ф. Бутинця, Н. Вітвицької, П. Германчука, М. Голованя, Є. Калюги, М. Кужельного, Н. Рубана, І. Стефанюка. Не дивлячись на суттєвий внесок науковців у розробку теорії і практики фінансового контролю, недостатньо уваги приділяється питанням становлення державного фінансового контролю як системи та підвищення ефективності діяльності його суб'єктів.

У Бюджетному кодексі України (2001 р.) задекларовано повноваження Рахункової палати на здійснення зовнішнього контролю та аудиту фінансової та господарської діяльності бюджетних установ - в частині контролю за використанням коштів Державного бюджету України, Головного контрольно-ревізійного управління України - відповідно до його повноважень [1]. Внаслідок змін до 98 статті Конституції України повноваження Рахункової палати розширилися за рахунок включення до її компетенції контролю за надходженням коштів до Державного бюджету України. Поряд з цим, більшу частину доходів Державного бюджету контролює державна податкова служба. Адже її основне завдання - здійснення контролю за додержанням податкового законодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю сплати до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'язкових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законодавством [2].

Інша суперечність - відповідно до Бюджетного кодексу в Україні суб'єктами зовнішнього державного фінансового контролю є Рахункова палата і Головне контрольно-ревізійне управління. Водночас, контрольно-ревізійну службу відносять до органів державного внутрішнього фінансового контролю.

Мета статті - викласти проблеми становлення системи державного фінансового контролю в Україні та обґрунтувати пропозиції щодо її вдосконалення.

На виконання завдань Програми діяльності уряду у частині підвищення ефективності використання державних фінансів Кабінетом Міністрів України затверджена 24.07.2003 р. Стратегія розвитку системи державного фінансового контролю [3], що здійснюється органами виконавчої влади. Визначено основні напрями реалізації державної політики у сфері державного фінансового контролю:

Ц формування цілісної системи контролю;

Ц розвиток нормативно-правової бази діяльності суб'єктів державного фінансового контролю;

Ц удосконалення наукового, інформаційно-технічного та кадрового забезпечення.

З того часу було розроблено понад десятка законопроектів, у яких тим чи іншим шляхом пропонувалося реформувати систему державного фінансового контролю. Ці проекти закону про фінансовий контроль не визначили належним чином поняття державного фінансового контролю та системи його органів, їх повноваження та функції [4].

У науковому колі тривають дискусії щодо встановлення суб'єктів фінансового контролю. Нині зберігається різний підхід до обґрунтування видів фінансового контролю за суб'єктами. Більшість науковців до останнього часу поділяли фінансовий контроль за суб'єктами на державний, муніципальний, незалежний і контроль власника.

До суб'єктів державного фінансового контролю вчені відносять Рахункову палату України, Державну податкову адміністрацію України, Державне казначейство України, Державну контрольно-ревізійну службу України, Фонд державного майна України, Міністерство економіки України, Міністерство праці та соціальної політики України, Державний комітет статистики України, Антимонопольний комітет України, Національний банк України, інші (спеціалізовані) органи контролю [5, 6, 7].

Муніципальний контроль здійснюється радами депутатів різного рівня та їхніми комісіями, незалежними профспілками, партіями відповідно до повноважень, наданих законодавством [5, 7].

До незалежного контролю відносять аудиторів та аудиторські фірми, що діють на підставі Закону України "Про аудиторську діяльність" [5, 6, 7].

Суб'єктами контролю власника науковці називають контрольно-ревізійні служби міністерств, відомств, об'єднань - для відомчого контролю; утворені власником (підприємством, установою) органи - для внутрішньогосподарського контролю. Проте реформа системи державного контролю в Україні, що розпочалася у новому столітті, враховує пріоритети національної внутрішньої і зовнішньої політики, а саме входження України до європейського політичного, економічного і правового простору.

Так, відповідно до Угоди про партнерство між Україною і Європейським співтовариством від 14 червня 1994 року наша держава взяла на себе зобов'язання здійснити адаптацію законодавства до європейських стандартів. З метою виконання взятих зобов'язань було прийнято Закон України від 18 березня 2004 року "Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу" [8].

Однією з найважливіших в світі організацій у сфері державного контролю є Міжнародна організація вищих органів контролю державних фінансів (INTOSAI), створена країнами-членами Організації Об'єднаних націй чи її спеціалізованих органів у 1953 році. В усьому світі вищі органи контролю державних фінансів (ВОКДФ) відіграють важливу роль в контролі державних фінансів, сприяють удосконаленню державного управління та посиленню відповідальності на усіх його рівнях. INTOSAI підтримує своїх членів у реалізації цих завдань, сприяючи обміну інформацією та досвідом з питань, пов'язаних з контролем та оцінкою.

З прийняттям у 1977 році Лімської декларації керівних принципів контролю INTOSAI запровадив так звані стандарти високого рівня. Неухильне дотримання цих стандартів, серед яких особливої уваги заслуговують незалежність ВОКДФ та демократичне середовище, є одним із найважливіших завдань, до реалізації якого постійно прагне INTOSAI та його члени. державний фінансовий контроль українська

Відповідно до Лімської декларації запровадження контролю є невід'ємною складовою управління громадськими фінансовими ресурсами, яка забезпечує відповідальний та підзвітний характер цього управління. Контроль державних фінансів не є самоціллю, а виступає обов'язковим елементом регуляторної системи, мета якої полягає у своєчасному виявленні відхилень від прийнятих стандартів, порушень принципів законності, ефективності, доцільності і економності управління фінансовими ресурсами, що дозволяло б у кожному конкретному випадку внести відповідні корективи, посилити відповідальність уповноважених осіб, отримати відшкодування збитків та перешкодити або, принаймні, ускладнити повторення виявлених порушень у майбутньому [9].

Лімська декларація керівних принципів аудиту державних фінансів поділяє державний фінансовий контроль на:

Ц зовнішній;

Ц внутрішній (рисунок).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок. Класифікація державного фінансового контролю за Лімською декларацією

Органи зовнішнього контролю не входять до організаційної структури підконтрольних їм органів. Звідси, вищі органи контролю державних фінансів є органами зовнішнього контролю.

Традиційними завданнями ВОКДФ є контроль за дотриманням законодавства та контроль правильності бухгалтерського обліку і фінансової звітності. Крім цих завдань, важливість яких залишається незаперечною, існують інші завдання ВОКДФ: оцінка результативності, ефективності та економічності державного управління (контроль ефективності). Загалом, цілі діяльності ВОКДФ - контроль законності, правильності, ефективності в управлінні державними фінансами - мають однакову значущість. Разом з тим, справою ВОКДФ є встановлення пріоритетності кожної з них [10].

В Україні вищим органом контролю державних фінансів є Рахункова палата. Це постійно діючий орган контролю, який утворений Верховною радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата відповідно до закону здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави. Рахункова палата України є членом INTOSAI з 1998 року і EUROSAI з 1999 року. Рахункова палата має повноваження щодо здійснення державного контролю в обсязі, що відповідає Лімській декларації керівних принципів контролю.

Завданнями Рахункової палати є контроль:

Ц видатків Державного бюджету, витрачанням бюджетних коштів;

Ц зовнішнього і внутрішнього боргу України;

Ц фінансування загальнодержавних програм;

Ц надання Україною позик і економічної допомоги;

Ц руху коштів Державного бюджету в установах НБУ та уповноважених банках;

Ц--аналіз відхилень від показників Державного бюджету та підготовка пропозицій про вдосконалення бюджетного процесу;

Ц--інформування Верховної Ради України про виконання Державного бюджету та здійснення інших контрольних функцій [11].

Нині Рахункова палата уповноважена контролювати повний цикл бюджетного процесу - формування і виконання Державного бюджету (внаслідок поновлення статті 98 Конституції України).

Результати контрольних дій Рахункової палати переконливо свідчать про дієвість функціонування в країні вищого органу фінансового контролю та надання йому статусу незалежного. За 10 років Рахунковою палатою проведено майже 5,5 тисяч контрольно-аналітичних та експертних заходів, перевірено понад 4,4 тисячі об'єктів. Лише в 2006 році Рахунковою палатою виявлено бюджетних правопорушень на суму майже 7 млрд. грн. Бюджетні правопорушення стосувались незаконного, у тому числі нецільового використання бюджетних коштів. Окрім того, виявлено неефективного використання бюджетних коштів на суму майже 4 млрд. грн. [4].

Нині новим напрямом діяльності Рахункової палати є аудит ефективності, основною метою якого є визначення соціально-економічного ефекту використання коштів держави, а також розробка рекомендацій з підвищення результативності, економності і продуктивності використання бюджетних коштів та управління державними фінансовими ресурсами в цілому. Аудит ефективності, спрямований на перевірку економності, продуктивності і результативності управління державними фінансовими ресурсами, повинен охопити не тільки специфічну фінансову діяльність, але й весь спектр державної діяльності, у тому числі організаційну і адміністративні системи. Таким чином, аудит ефективності передбачатиме перевірку різних сторін діяльності державних та інших органів задля визначення ефективності використання ними бюджетних коштів, виділених для надання відповідних державних послуг, виконання державних, галузевих і регіональних програм.

Внутрішній фінансовий контроль в Україні здійснюють контрольно-ревізійне управління та ревізійні служби центральних органів виконавчої влади. Першим кроком у реформуванні системи внутрішнього державного контролю було затвердження у 2002 році Стандартів державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна [12], які визначили вимоги до планування, організації та виконання контрольних заходів.

Важливого значення у законодавчому урегулюванні системи державного контролю мало ухвалення розпорядженням уряду від 24.05.2005 року Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю [13]. За концепцією у практику контрольно-ревізійних органів запроваджено нові форми контролю - внутрішній аудит і внутрішній контроль; на Міністерство фінансів України покладено здійснення нагляду за станом реформування системи державного внутрішнього фінансового контролю.

Аналіз порушень фінансової дисципліни у використанні бюджетних коштів та державного і комунального майна в Україні свідчить, що у коло завдань органів внутрішнього державного контролю попадають лише певні об'єкти: дотримання чинного законодавства, достовірність бухгалтерського обліку і фінансової звітності. Так, протягом 2006 року контрольно-ревізійною службою виявлено порушень, які призвели до втрат фінансових ресурсів на загальну суму понад 1,6 млрд. грн. Порушення фінансової дисципліни, в основному це незаконне і нецільове використання державних ресурсів, мають місце у більше ніж половини об'єктів контролю [14].

Водночас, недостатньо уваги приділяється оцінці ефективності управління об'єктом контролю, будь-то рішення, установа, бюджетна програма, галузь, система у цілому. Забезпечення економічної безпеки країни вимагає здійснення контролю на лише цільового спрямування державних ресурсів, а й ефективності і результативності їх використання.

Законодавчо закріплено, що контрольно-ревізійна служба здійснює державний фінансовий контроль у формі державного фінансового аудиту та інспектування (ревізії) [15]. Нині формується правова база запровадження в діяльність контрольно-ревізійних органів державного фінансового аудиту.

Передбачається здійснення двох видів державного фінансового аудиту:

Ц законності і правильності - діяльності бюджетних установ і інших суб'єктів господарювання;

Ц ефективності - бюджетних програм і бюджетів.

Проте запровадження в державному секторі економіки аудиту відбувається переважно формально, а ніж за змістом. Адже, розробка методичних рекомендацій з аудиту не гарантує перебудову системи, форм і методів органів державного контролю, яким необхідно відійти від традиційних перевірок і ревізій. Залишаються невизначеними для державного сектора такі важливі питання, за якими аудит відрізняється від інших форм контролю, як критерії суттєвості, оцінка ризиків і вибірок даних, доцільність вибору методики і техніки аудиту.

Наприкінці 90-х років розпочалося відновлення так званого відомчого контролю - внутрішнього фінансового контролю центральних органів виконавчої влади. Ключовим моментом стало затвердження Постановою Кабінету Міністрів України у 2002 році Порядку здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю [16]. Проте внутрішній контроль до сьогоднішнього дня залишається доволі слабким.

Оцінити ефективність внутрішнього контролю дають змогу висновки контрольно-ревізійної служби України за результатами перевірок стану контрольно-ревізійної роботи центральних органів виконавчої влади: у більшості міністерств, відомств, що підлягали контролю, відсутня єдина система контролю; не розроблені або потребують вдосконалення інструктивні матеріали; низька якість планів, програм, робочих документів і звітів про результати контролю тощо [14].

Отже, не викликає сумніву необхідність створення цілісної і ефективної системи державного фінансового контролю в Україні. Чітке визначення і обґрунтування існування державного фінансового контролю повинен надати відповідний нормативний документ. У законі "Про державний фінансовий контроль" мають визначатися органи державного фінансового контролю: Рахункова палата, Державна контрольно-ревізійна служба, ревізійні служби центральних органів виконавчої влади. Особливу увагу слід приділити розмежуванню сфер їхньої діяльності та встановленню об'єктів контролю.

Окрім того, потребує удосконалення методологічне забезпечення, організація і проведення органами державного фінансового контролю аудиту.

Література

1. Бюджетний кодекс України від 21.06.2000 р. № 2542-ІІІ.

2. Закон України "Про державну податкову службу в Україні" від 13.07.2000 р. №886.

3. Постанова Кабінету Міністрів України від "Про затвердження Стратегії розвитку системи державного фінансового контролю, що здійснюється органами виконавчої влади" 24.07.2003 р. №1156.

4. http://www.ac-rada.gov.ua/achamber/control/uk/publish/.

5. Білуха М.Т. Теорія фінансово-господарського контролю: Підручник. - К.: Вища школа, 1990. - 279 с.

6. Калюга Є.В. Фінансово-господарський контроль у системі управління: Монографія. - К.: Ельга, Ніка-Центр, 2002. - 360 с.

7. Базась М.Ф. Методика та організація фінансового контролю: Підручн. - К.: МАУП, 2004. - 440 с.

8. Закон України "Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС" від 18.03.2004 р. №1629-IV.

9. Лімська декларація керівних принципів аудиту державних фінансів. http://www.intosai.org.

10. Стандарти з аудиту державних фінансів. http://www. intosai.org.

11. Закон України "Про Рахункову Палату" від 11.07.1996 р. №316.

12. Наказ ГоловКРУ України від 09.08.2002 р. № 168 "Про затвердження Стандартів державного фінансового контролю за використанням бюджетних коштів, державного і комунального майна".

13. Концепція розвитку державного внутрішнього фінансового контролю. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.05.2005 р. №158-р.

14. http://www.dkrs.gov.ua/kru/control/uk/publish/.

15. Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання фінансовим правопорушенням, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів, державного і комунального майна" від 15.12.2005 р. №3202-ІV.

16. Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку здійснення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади внутрішнього фінансового контролю" від 22.05.2002 р. №685.

Размещено на Allbest.ru