Проблемы исполнения государственного бюджета Республики Казахстан в условиях глобальной реальности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Казахский университет экономики, финансов и международной торговли, Астана

Казахский национальный университет имени Аль-Фараби

Университет «Туран»

ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНОЙ РЕАЛЬНОСТИ

Р.К. Берстембаева,

А.С. Асилова, Б.М. Искаков

Резюме

Сегодня функционирование государственных финансов республики осуществляется в сложных экономических условиях. Снижается деловая активность предприятий, субъектом малого и среднего предпринимательства, платежеспособный спрос, что приводит к снижению налоговых поступлений. Развитие глобализации также оказывает негативное влияние на отечественную экономику и государственные финансы. Проблемы замедления экономической активности требуют от государства более активного использования возросших в силу благоприятной ценовой конъюнктуры экспорта поступлений в бюджет для поддержания и стимулирования роста внутренней экономики.

В статье рассмотрены проблемы исполнения государственного бюджета Республики Казахстан. Выявлен ряд проблем, характеризующих финансовую политику государства как недостаточно эффективную. В их числе - горизонтальная и вертикальная несбалансированность бюджетов, зависимость доходов местных бюджетов от трансфертов из республиканского бюджета, недостаточно эффективный механизм разграничения доходов между уровнями бюджетной системы, выявляемые факты нарушения финансовой дисциплины.

Авторами проведен комплексный анализ структуры и динамики доходов и расходов государственного бюджета, на основе сравнительного анализа исполнения бюджета за предыдущий период выявлены тренды, определяющие исполнение бюджетных параметров.

Отдельно освещены проблемы межбюджетных отношений, подчёркнута необходимость качественного пересмотра форм и методов их регулирования. Авторы исследуют проблемы формирования местных бюджетов. На основе анализа структуры их доходов выявлены факторы, способствующие снижению налоговых поступлений. Это происходит на фоне роста трансфертов из республиканского бюджета, что приводит к снижению реальной самостоятельности местных органов власти. Позиция авторов основана на необходимости усиления возможностей местных властей в формировании доходной базы бюджетов, расширению их доходных источников. бюджет межбюджетный казахстан доход

В целях решения названных проблем предложен ряд рекомендаций, направленных на укрепление доходов местных бюджетов, повышение эффективности расходов бюджетных средств и качество государственного финансового контроля.

Ключевые слова - налогово-бюджетная политика, межбюджетные отношения, государственные расходы, трансферты, изъятия, государственный финансовый контроль.

Resume

The article deals with the problems of execution of the state budget of the Republic of Kazakhstan. Identified a number of issues characterizing the financial policy of the state as insufficiently effective. Including horizontal and vertical imbalances in the budgets, the dependence of incomes in local budgets on transfers from the Republican budget, the lack of effective mechanism of differentiation of incomes between levels of budgetary system, revealing violations of financial discipline.

The authors conducted a comprehensive analysis of the structure and dynamics of revenues and expenditures of the state budget, on the basis of comparative analysis of budget execution for the previous period the trends that determine the performance of the budget parameters.

Separately detected the problems of interbudgetary relations, stressed the necessity of qualitative revision of the forms and methods of their regulation. The authors explore the problems of formation of local budgets. Based on the analysis of the structure of their income identified the factors of the decrease in tax revenues.This happens against the background of growth of transfers from the Republican budget, which reduces the real independence of local authorities. The authors ' position is based on the need to strengthen the capacities of local authorities in the formation of profitable base of budgets, increase their sources of income.

In order to address these problems have proposed a series of ecommendations aimed at strengthening the revenues of local budgets, increase of efficiency of budgetary funds and quality of state financial control.

Key words: fiscal policy, intergovernmental fiscal relations, government spending, transfers, withdrawals, state financial control.

Основная часть

Развитие дестабилизирующих тенденций в экономической сфере требуют усиления социальной защищённости граждан, что, соответственно, предусматривает решение сложной и противоречивой задачи: с одной стороны, необходимо увеличить расходы бюджета на социальную сферу, с другой стороны - создать действенные стимулы для развития предпринимательства.

В Послании Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева отмечается: «Бюджет государства должен быть сфокусирован на продуктивных с точки зрения долгосрочной перспективы общенациональных проектах, таких как, например, диверсификация экономики и развитие инфраструктуры» [1]. «Следует кардинально повысить эффективность бюджетных расходов» [2].

Применение налогово-бюджетных рычагов в регулировании социально-экономических процессов было исследовано учёными, практиками, государственными деятелями. Вопросы управления бюджетом и налогами явились предметом исследования многих казахстанских и зарубежных экономистов. Методологические аспекты данной проблемы нашли отражение в работах ученых из стран СНГ - Абалкина Л., Глазьева С., Вернадского В.И. и других [3, 4, 5]. В Казахстане вопросам разработки налогово-бюджетной политики посвящены труды Кучуковой Н.К., Зейнельгабдина А.Б., Нурумова А.А., Ильясова К.К., Интыкбаевой С.Ж. [6, 7, 8, 9, 10].

Проблемы замедления экономической активности потребовали от государства более активного использования возросших в силу благоприятной ценовой конъюнктуры экспорта поступлений в бюджет для поддержания и стимулирования роста внутренней экономики. Как видно из представленных данных, динамика доходов государственного бюджета Республики Казахстан характеризуется ростом в течение 2012-2016 годов, несмотря на сложную экономическую ситуацию.

Рисунок 1 Доходы, расходы и дефицит государственного бюджета РК за 2012-2016 годы, млн тенге

*Примечание: по данным Министерства финансов Республики Казахстан

Расчёты показали, что в течение анализируемого периода происходит опережение темпов роста поступлений в бюджет над приростом его расходной части.

Таблица 1

Динамика доходов, расходов и дефицита государственного бюджета РК за 2012-2016 годы (в млн тенге)

Как видно из представленных данных, доходы государственного бюджета РК выросли в течение анализируемого периода на 160,1%, затраты на 150,5%. Дефицит снизился по сравнению с началом анализируемого периода на 82,9%.

Фактическое исполнение доходов государственного бюджета зависит от состояния налоговой базы, уровня налогового администрирования, эффективности налогового контроля. Анализ динамики доходов государственного бюджета РК позволяет нам сделать следующие выводы (в соответствии с таблицей 2).

Таблица 2

Динамика доходов государственного бюджета РК за 2012-2016 гг., (млн тенге)

Как видно из представленных данных, динамика налоговых поступлений в государственный бюджет РК характеризуется устойчивым ростом. В течение анализируемого периода налоговые поступления выросли в целом на 47,19%. При этом вклад разных налогов был неравнозначным. Так, в наибольшей степени на рост налоговых поступлений повлиял НДС, который вырос в течение анализируемого периода на 163,6%. Динамика корпоративного и индивидуального подоходного налога также устойчиво положительна, общий объём которых вырос по сравнению с началом анализируемого периода соответственно на 38,05% и 57,8%.

Негативным, на наш взгляд, является отставание темпов роста налоговых поступлений от прироста доходов бюджета в целом. Как показал анализ, прирост доходов государственного бюджета произошёл преимущественно за счёт существенного увеличения трансфертов.

Ключевой задачей является приведение налогово-бюджетной политики к новым экономическим реалиям. Налоговую политику нужно нацелить на стимулирование выхода бизнеса из «тени» и расширение налоговой базы в несырьевом секторе. Важно провести оптимизацию действующих налоговых льгот. Необходимо по-новому рассмотреть специальные налоговые режимы в преддверии всеобщего декларирования. Требуют улучшения механизмы налогового администрирования. Прежде всего, это касается взимания налога на добавленную стоимость.

В связи с объединением в 2014 году налоговой и таможенной служб налоговое и таможенное администрирование, а также осуществление функций по предупреждению и выявлению экономических и финансовых преступлений и правонарушений в 2015 году осуществлялось Комитетом государственных доходов. Механизм налогового администрирования направлен на эффективное управление всей бюджетной и налоговой системы и преследует цель недопущения недоимки в общей сумме поступлений, хотя на практике показатель недоимки по налоговым поступлениям - частое явление. Так, недоимка по налоговым поступлениям по состоянию на 1 января 2016 года составила 85,3 млрд тенге, снижение по сравнению с аналогичным периодом 2015 года на 33,2 млрд тенге, или на 27,4%.

В 2014 году уровень удовлетворенности качеством налоговых услуг для бизнеса составил 87%, а для населения - 86%. В то же время, в системе исполнения доходов республиканского бюджета имеется ряд проблем, которые нуждаются в детальном исследовании и решении. Принятые в кризисный период меры в сфере налогообложения позволили значительно смягчить последствия мирового финансового кризиса для отечественных предпринимателей. Если налоговые реформы ведущих мировых стран планируются как меры в посткризисный период, а в отдельных странах, в частности европейских, были направлены на увеличение нагрузки с целью исключения дефицита бюджета, то казахстанская экономика в данном направлении имела преимущества на начальной стадии кризисных явлений в мировой экономике.

Утверждены критерии оценки деятельности налоговых органов, которые учитывают не только эффективность мероприятий по контролю за соблюдением налогового законодательства, но и состояние работы с налогоплательщиками в целом. Анализ результатов в соответствии с этими критериями позволит более точно оценить результативность работы налоговых органов, в том числе и в отношении налогов, поступающих в бюджеты субъектов и местные бюджеты. На основании этих критериев утверждена и начала применяться система премирования сотрудников налоговых органов в зависимости от достигнутых результатов.

В 2015 году внесены отдельные изменения и дополнения в Концепцию новый бюджетной политики Республики Казахстан по вопросам эффективного использования бюджетных средств и управления государственным долгом и долгом квазигосударственного сектора. В 2015 году в структуре доходов республиканского бюджета более 50% составляют поступления от нефтяного сектора, и тем самым, усиливая зависимость доходов бюджета от нефтяных поступлений. С учетом снижения цены на нефть необходимо искать новые источники поступления в бюджет и повысить эффективность налогового и таможенного администрирования.

В республике продолжается практика использования авансовых платежей и возврата по НДС для выполнения годового плана по доходам. В результате налоговые поступления в основном поступают в бюджет в конце года и осуществляется неравномерное финансирование расходов в течение года, в частности, в четвертом квартале финансового года производится финансирование более 30% затрат на год. Это приводит к неэффективному и нерациональному использованию бюджетных средств. Следовательно, эти средства не оказывают влияния на увеличение налоговой базы, создание новых рабочих мест и т.д.

Наиболее щепетильным вопросом выступает оценка исполнения расходов республиканского бюджета. Анализ исполнения расходов республиканского бюджета выявил устойчивую тенденцию снижения неосвоенных бюджетных средств (в соответствии с рисунком 1).

2013 2014 2015

не освоено не освоено не освоено

43,2 млрд тенге 39,9 млрд тенге 16 млрд тенге

или 0,7% или 0,6% или 0,2%

Рисунок 2 Исполнение расходов республиканского бюджета за 2013-2015 годы

*Примечание: по данным Министерства финансов Республики Казахстан

Наибольшее неисполнение допущено по следующим группам: «Прочие» - на 7,6 млрд тенге (47,8%), «Общественный порядок, безопасность, правовая, судебная, уголовно-исполнительная деятельность» - на 3,2 млрд тенге (20,2%) «Государственные услуги общего характера» - на 1,3 млрд тенге (8,0%), «Сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, особо охраняемые природные территории, охрана окружающей среды и животного мира, земельные отношения» - на 915,3 млн тенге (5,7%), «Культура, спорт, туризм и информационное пространство» - на 869,1 млн тенге (5,4%),. «Здравоохранение» - на 763,3 млн тенге (4,8%), «Образование» - на 446,6 млн тенге (2,8%), «Оборона» - на 326,7 млн тенге (2,0%), «Транспорт и коммуникации» - на 291,3 млн тенге (1,8%) [6].

В Послании Президента РК отмечается: «Следует кардинально повысить эффективность бюджетных расходов» [2]. В 2017 году государственные программы развития были полностью обеспечены необходимыми ресурсами. Нужно проверить эффективность использования средств министерствами и ведомствами. Следует перераспределить средства с неэффективных программ на программы, обеспечивающие реализацию задач Третьей модернизации. Кроме того, нужно упростить бюджетные процедуры для более быстрого и эффективного доведения средств до реальной экономики. Правительству необходимо выстроить систему мониторинга и контроля за внешними и внутренними займами квазигосударственного сектора и навести здесь порядок.

В конце 2016 года была завершена акция по легализации. В ней приняли участие свыше 140 тысяч граждан нашей страны. Всего легализовано 5,7 триллиона тенге, из них в виде денег - 4,1 триллиона тенге. Задача Правительства - чтобы эти средства работали на экономику, в том числе через участие в приватизации. При этом также необходимо проработать вопросы субсидирования облигационных выпусков частных казахстанских предприятий.

Самой сложной и противоречивой, на наш взгляд, является проблема совершенствования регулирования межбюджетных отношений. Анализ формирования доходов местных бюджетов показывает их растущую зависимость от субвенций, поступающих из республиканского бюджета.

Рисунок 3 Удельный вес налогов и трансфертов доходах местных бюджетов (в % к общему объёму доходов) за 2003-2016 годы

*Примечание: по данным Министерства финансов Республики Казахстан

Снижение доли налогов в формировании доходов местных бюджетов связано с рядом факторов.

Во-первых, в соответствии с действующим законодательством, в местные бюджеты поступают индивидуальный подоходный налог, социальный налог, акцизы по отдельным видам товаров, а также налоги на собственность (земельный, налог на имущество и налог на транспортные средства). В связи с невысоким уровнем ставок и узкой налоговой базой, эти налоги не имеют решающего фискального значения в доходах местных бюджетов.

Во-вторых, в связи с тем, что на местные бюджеты возложены сложные задачи финансирования местной инфраструктуры, значительная часть социальных расходов (образование, здравоохранение и др.), республиканский бюджет вынужден поддержать местные исполнительные органы путём предоставления трансфертов.

В-третьих, в соответствии с Бюджетным кодексом, наиболее крупные доходные источники (корпоративный подоходный налог, НДС) перечисляются полностью в доход республиканского бюджета. На уровне местных бюджетов взимаются преимущественно мелкие по фискальной значимости налоги и сборы.

На наш взгляд, подобная практика не стимулирует регионы к налоговому администрированию и надлежащему контролю. Для решения проблемы укрепления доходов местных бюджетов можно, по нашему мнению, использовать опыт Германии, где наиболее крупные налоги формируют сразу два или три бюджета (распределяются между уровнями бюджетной системы по утверждённым нормативам). Тем самым обеспечивается надлежащая собираемость налогов и соблюдение налоговой дисциплины.

В настоящее время система межбюджетных отношений характеризуется наличием следующих проблем:

- высокая доля трансфертов из республиканского бюджета в доходах местных бюджетов, что способствует снижению их реальной финансовой самостоятельности;

- отсутствие в распоряжении местных исполнительных органов бюджетных средств;

- стремление местных исполнительных органов к занижению доходной базы при согласовании бюджетных параметров;

- рост административных расходов.

Дискуссионной является и действующая система бюджетных изъятий, которая зачастую имеет отрицательный эффект на стремление регионов значительно пополнять доходную часть своих бюджетов. На наш взгляд, задача укрепления местных бюджетов должна быть решена не за счёт расходов республиканского бюджета, а за счёт:

- механизмов развития частной инициативы на местах,

- реформирования действующей практики разграничения налогов между уровнями бюджетной системы,

- расширения полномочий местных исполнительных органов в формировании и расходовании средств местных бюджетов при условии усиления контроля за процессами, протекающими в налогово-бюджетной сфере.

Предлагаемые меры направлены на интеграцию реформы налоговой системы и системы совершенствования межбюджетных отношений. В этом смысле налоговая реформа становится важнейшим фактором стимулирования социально-экономического развития регионов, повышения самостоятельности региональных органов власти в управлении бюджетным потенциалом через налоговый механизм.

Что касается межбюджетных потоков, поступающих в регионы в виде целевых инвестиционных трансфертов, то данный механизм является недостаточно прозрачным и сопровождается определенными недостатками. Анализ освоения средств республиканского бюджета, выделяемых местным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов, показывает, что процесс их освоения не контролируется со стороны отдельных администраторов республиканских бюджетных программ, которые ограничивают свою ответственность перечислением соответствующих средств на счета местных бюджетов. В результате, данные об исполнении отдельных республиканских бюджетных программ в полном объеме не соответствуют действительности, так как на местном уровне кассовое исполнение может не доходить и до 50%, что приводит к оседанию средств на счетах местных бюджетов. Кроме того, утверждение в республиканском бюджете целевых и целевых инвестиционных трансфертов в функциональных группах расходов с указанием администраторов бюджетных программ министерств способствовало двойному отражению сумм в кассовых расходах республиканского и местных бюджетов. Таким образом, имело место искажение фактических затрат, направляемых на реальный сектор экономики и социальный блок.

Совершенствование системы межбюджетных отношений должно быть направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты.

Реализация намеченных мероприятий в области финансирования социальной сферы, экономических и политических функций государства может быть поставлена под угрозу при ненадлежащей организации контрольных мероприятий. В республике осуществляется масштабная модернизация финансовой системы республики, активно проводится административная реформа. Одной из базовых составляющих является преобразование системы государственного финансового контроля.

Как показала практика последних лет, администраторы бюджетных программ испытывают затруднения с разработкой бюджетных программ, обоснованием расчётов, а также освоением бюджетных средств, выделенных из бюджета. Возрастающие объёмы неосвоенных бюджетных средств также является существенной проблемой, напрямую связанной с недостаточно эффективным планированием. По-прежнему остаётся нерешённой проблема недоосвоения бюджетных средств. Имеются недостатки в системе бюджетного планирования доходов и расходов. Сложными остаются взаимоотношения в бюджетном процессе между центром и регионами. В этой связи, проблемы формирования бюджета, надлежащего контроля за его исполнением приобретают особую актуальность [7].

Показатели результативности и эффективности бюджетных расходов должны стать инструментами оценки эффективности целевых программ и видов расходов бюджета. С целью оценки устойчивости и стабильности осуществления расходов в рамках бюджетной системы государства, а также качества управления всей совокупностью расходов предлагается определять эффективность расходного бюджетного менеджмента, который представляет собой степень реализации целей и задач бюджетной политики в целом и достижения запланированных параметров развития бюджетной системы в области расходов. Также считаем целесообразным:

- рассмотреть возможность пересмотра порядка разграничения доходов между уровнями бюджетной системы; в частности, в целях укрепления доходов местных бюджетов зачислять в них НДС по внутренним товарам, а также платежи от субъектов малого и среднего бизнеса;

- разработать методику оценки эффективности предоставления налоговых и таможенных льгот с определением критериев по видам налогов и секторам экономики;

- совершенствовать систему управления государственными активами путем разработки законопроекта о государственных активах, уточнения видов активов, определения стратегических видов государственных активов и приоритетности права на покупку, персонификации ответственности за эффективность использования активов;

- принять комплекс мер по обеспечению эффективного использования финансовых ресурсов, включая кредитные ресурсы, привлекаемые национальными компаниями и акционерными обществами с участием государства из внешнего финансового рынка;

- повысить требования стандартов финансового контроля с целью повышения уровня эффективности финансового контроля над исполнением государственного бюджета.

Реализация названных рекомендаций будет способствовать повышению эффективности налогово-бюджетной политики РК. Необходимо дальнейшее совершенствование действующего законодательства, призванное способствовать развитию методологической базы, терминологического единообразия и механизма формирования и функционирования бюджетной системы республики.

Литература

1. Послание Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу Казахстана от 30 ноября 2015 г. «Казахстан в новой глобальной реальности: рост, реформы, развитие». Астана, Аккорда, 2017.

2. Послание Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева к народу и нации «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность». Астана, Аккорда, 2017.

3. Абалкин Л. Политическая экономия и экономическая политика. М: Мысль, 1970. С. 232.

4. Глазьев С. Ю. «Благосостояние и справедливость. Как победить бедность в богатой стране», Изд-во Москва, 2003. С. 192.

5. Вернадский В. И Научное мировоззрение (из лекции) /В кн.: На переломе: Фил. дискуссии 20-х годов: фил. и мировоззрение / Сост. П.В. Алексеев. М.: Политиздат, 1990. С. 528.

6. Кучукова Н.К. Налогово-бюджетное планирование. Астана, 2015 г. С. 230.

7. Зейнельгабдин А.Б. Налогово-бюджетные инструменты решения стратегических задач - Материалы Международной научно-практической конференции Казахского университета экономики, финансов и международной торговли. «Экономическая, налоговая и финансово-бюджетная стратегия Республики Казахстан на современном этапе». Астана, 2016 г. С. 19.

Размещено на Allbest.ru