Оценка рисков нарушений в финансово-бюджетной сфере

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оценка рисков нарушений в финансово-бюджетной сфере

Подкопаева Екатерина Вячеславовна

Аннотация

Статья посвящена рассмотрению вопроса оценки рисков нарушений в финансово-бюджетной сфере с точки зрения вероятности их совершения и значимости последствий. Разработана авторская методика оценки рисков совершения нарушений в финансово-бюджетной сфере на основе анализа показателя вероятности совершения нарушений в отдельно взятых сферах финансирования, статистических данных о выявленных нарушениях в финансово-бюджетной сфере за предыдущий отчетный период, а также показателя значимости последствий совершения нарушения. Предложенная методика включает в себя как количественный, так и качественный способы оценки и может быть использована при разработке методических рекомендаций по оценке рисков нарушений в финансово-бюджетной сфере, предусмотренных проектом классификатора нарушений Федерального казначейства.

Ключевые слова. Деятельность органов государственного внутреннего финансового контроля, Федеральное казначейство, Совет по вопросам внутреннего государственного финансового контроля, нарушения в финансово-бюджетной сфере, классификатор нарушений, оценка рисков нарушений.

Abstract

The article is devoted to the issue of assessing the risks of violations in financial-budgetary sphere from the point of view of probability of occurrence and significance of impact. Developed author's method of evaluation of the risk of committing violations in financial-budgetary sphere on the basis of analysis of rate of violations in particular areas of Finance, statistics on violations in financial-budgetary sphere for the previous reporting period and increased the significance of the consequences of the violation. The proposed methodology includes both quantitative and qualitative methods of assessment and can be used in the development of guidelines on risk assessment of violations in financial-budgetary sphere, stipulated in the draft of the classifier of violations of the Federal Treasury.

Keywords. The activities of the bodies of public internal financial control, the Federal Treasury and the Council of the internal state financial control, violations in financial-budgetary sphere, classification of violations, assessment of risks of violations.

финансирование казначейство риск нарушение

В условиях современной мировой экономики вопрос обеспечения финансовой стабильности России является не просто актуальным, а принимает приоритетное направление деятельности органов государственной власти.При этом, к сожалению, в последнее время наблюдается тенденция роста объёма финансовых нарушений (объём выявленных финансовых нарушений Счетной палатой Российской Федерации в 2014 году составил 524,5 млрд. рублей, в 2015 году - 516,5 млрд. рублей[6], в 2016 году - 965,8 млрд. рублей [7]; объем выявленных финансовых нарушений Росфиннадзором в 2014 году - 1067,48 млрд. рублей, в 2015 году - 2455,2 млрд. рублей [5]), а, следовательно, ущерб, который причиняется российской экономики, увеличивается ежегодно. В связи с этим возникает необходимость усиления интенсивности деятельности органов государственного финансового контроля, поскольку именно с их помощью осуществляется контроль соблюдения органами государственной власти, юридическими и должностными лицами требований бюджетного законодательства, осуществляется анализ финансовой дисциплины государственных организаций, что в свою очередь содействует успешной реализации бюджетной политики государства, обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах бюджетной системы.

Анализ предыдущего опыта работы Росфиннадзора по осуществлению функций внутреннего государственного финансового контроля показал, что необходим поиск более совершенных подходов и способов при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в бюджетной сфере.

Федеральное казначейство, получив в 2016 году полномочия «контролёра» переняв функции Росфиннадзора, в настоящее время обеспечивает решение задач, поставленных Правительством Российской Федерации, в том числе по усилению контроля в финансово-бюджетной сфере. Так, в целях совершенствования нормативной базы по вопросам внутреннего государственного финансового контроля, приказом Федерального казначейства [4] в 2016 году создан совещательный коллегиальный орган - Совет по вопросам внутреннего государственного финансового контроля (далее по тексту - Совет). Основные функции Совета заключаются в подготовке предложений по совершенствованию внутреннего государственного финансового контроля и межведомственного взаимодействия при его осуществлении, а также в рассмотрении проектов нормативных правовых актов по вопросам внутреннего государственного финансового контроля.

Исполнительным органом Совета является Координационный комитет, состав которого утвержден также приказом Федерального казначейства. В рамках деятельности Совета по направлениям деятельности созданы четыре рабочие группы:

- группа по формированию модели внутреннего государственного финансового контроля (председатель группы - руководитель Федерального казначейства Российской Федерации - Артюхин Р.Е.);

- группа по стандартизации деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля (председатель группы - начальник Главного контрольного управления г. Москвы - Данченко К.А.);

- группа по выработке подходов к организации контроля в сфере закупок (председатель группы - заместитель губернатора Алтайского края - Притупов В.Г.);

- группа по выработке подходов к организации контроля за инвестициями и государственным (муниципальным) имуществом (председатель группы - председатель Комитета государственного финансового контроля г. Санкт-Петербурга - Жуков А.М.).

В рамках международной практической конференции «Государственный финансовый контроль, как основа повышения качества и эффективности управления общественными финансами», организованной на базе площадки Санкт-Петербургского государственного экономического университета 27 июня 2017 года состоялось очередное заседание Координационного комитета Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля.

Заседание 27 июня было посвящено, в том числе обсуждению вопроса разработки и утверждения классификатора нарушений. При этом было высказано принципиально важное решение: утвердить классификатор в качестве единого документа, как для органов внутреннего государственного финансового контроля, так и для органов внешнего государственного финансового контроля.

Важно отметить, что сам по себе проект классификатора нарушений (далее по тексту - проект классификатора), предлагаемый к утверждению, подразумевает не только классификацию нарушений, но и оценку рисков совершения таковых. Так, при учете рисков надлежит отражать такие показатели как значимость и вероятность. Это дополнение, по мнению автора, учитывает принцип классификации рисков, отраженный в проекте Концепции развития системы внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества менеджмента в секторе государственного и муниципального управления [8] (далее по тексту - Концепция), которая, в свою очередь, разработана в соответствии с положениями Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года [3].

Концепцией предлагается оценивать риски по трем параметрам:

1) влиянию события на выполнение процессов и процедур (операций), выполняемых в рамках финансового менеджмента;

2) возможного финансового, материального и репутационного ущерба для организации государственного сектора или публично-правового образования;

3) вероятности реализации события в течение определенного периода.

Автор полагает, что понятие «значимость», используемое в проекте классификатора включает в себя первых два параметра, указанных в Концепции, в то время, как понятие «вероятность» отражает третий параметр. Таким образом, оценка риска совершения нарушения (Р) согласно проекту классификатора должна учитывать значимость последствий нарушения (Zn) и вероятность совершения нарушения (Wr).

При этом, и значимость, и вероятность могут быть как высокой, так и низкой. Следовательно, необходимо разработать систему оценки каждой из переменных.

При анализе вероятности совершения нарушения, очевидно, должны учитываться статистические данные за предыдущий отчетный период (St). Кроме того, сведения об объеме нарушений за отчетный период, детализированные по функциональной классификации бюджетных расходов (далее по тексту - сфера финансирования), позволят оценить вероятность совершения нарушений в конкретной отрасли.

Для этого необходимо составить, так называемый, рейтинг сфер финансирования, присвоив им соответствующее значение - рейтинг финансирования (Rf), исходя из объёма финансирования согласно структуре расходов на очередной финансовый год.

Так, например, федеральный бюджет распределен на 2017 год следующим образом [1]:

Таблица 1

Распределение бюджетных ассигнований на 2017 год (млрд. рублей)

Составлено автором

Как видно из таблицы 1, самый большой объем финансирования в 2017 году запланирован на финансирование социальной политики (5 092,703 млрд. рублей), в то время, как наименьший объем запланирован на финансирование общегосударственных вопросов (1,141 млрд. рублей). Следовательно, каждой сфере финансирования можно присвоить рейтинг от 1 до 14, как показано в таблице 1, по возрастанию, присвоив наименьший рейтинг сфере финансирования с наименьшим запланированным объемом финансирования.

Для оценки вероятности совершения нарушения в каждой сфере финансирования, автор предлагает статистические данные об объёме нарушений за предыдущий период по каждой сфере финансирования подвергать анализу с учетом присвоенного рейтинга соответствующей сфере финансирования путем произведения показателя объема нарушений и рейтинга финансирования. Так, если в сфере СМИ совершено в предыдущем периоде 49 нарушений, то с учетом рейтинга 3, показатель вероятности совершения нарушений будет равен 747 единицам, в то время, как, если 249 нарушений совершено, например, в сфере национальной обороны, то показатель вероятности совершения нарушений, с учетом рейтинга 11, будет равен 2 739 единицам. Для наглядного примера в таблице 2 для каждой сферы финансирования случайным образом приведен объем нарушений и рассчитан показатель вероятности совершения нарушений.

Таблица 2. Пример расчёта показателя вероятности совершения нарушений по сферам финансирования

Составлено автором

Как видно из таблицы 2 показатель вероятности совершения нарушения поставлен в зависимость от рейтинга финансирования, что, по мнению автора, является необходимым условием для более объективной оценки рисков совершения нарушений в конкретной сфере финансирования.

Вместе с тем для определения, является ли тот или иной показатель вероятности высоким или низким, необходимо осуществить сравнительный анализ полученных данных по всем сферам. Для этого предлагается построить диаграмму и условно разделить ее на две области относительно данных о максимальном и минимальном показателе вероятности совершения нарушений за предыдущий период: область высокой вероятности и области низкой вероятности.

Рисунок 1 Диаграмма определения степени вероятности совершения нарушений

Составлено автором

Подвергнув анализу данные, отраженные на Рисунке 1, можно сделать вывод, что при выявлении в предыдущем периодев сфере образования (8Rf) 250 нарушений, в сфере обслуживания государственного и муниципального долга (9Rf) - 275 нарушений, в сфере национальной обороны (11Rf) - 153 нарушений, в сфере национальной экономики (13Rf) - 180 нарушений и в сфере социальной политики (14Rf) - 149 нарушений, эти сферы финансирования, с учетом присвоенного рейтинга финансирования, попадут в область высокой степени вероятности совершения нарушений.

Таким образом, при применении автором в совокупности количественных и качественных систем оценки переменная вероятности (Wr) для вышеуказанных сфер финансирования будет иметь значение «высокая вероятность».

Очевидно, что любая оценка при наличии неопределенного объема субъективного фактора может привести к расцвету субъективизна и, как следствие, к формированию коррупциогенных факторов. Поэтому максимальная регламентация процесса оценки, наличие утвержденной системы/процедуры оценки необходимы для минимизации негативных последствий субъективного мнения оценивающего.

В проекте концепции развития системы внутреннего финансового контроля закреплено, что «реестр рисков формируется на основе принятой классификации рисков» [8]. В соответствии с проектом классификатора нарушений, обсуждаемого 27 июня 2017 года на заседании Координационного комитета Совета по вопросам внутреннего государственного финансового контроля, риски предлагается оценивать для каждого вида/группы нарушений.

Поскольку каждое нарушение имеет различные последствия, являясь грубым, нарушением, за которое предусмотрена административная/уголовная ответственность или нарушением, не влекущим отрицательных последствий материального характера, оценка значимости последствий должна учитывать категорию/группу/вид нарушений, определенных в классификаторе нарушений. С этой целью, автор предлагает в классификаторе нарушений ранжировать нарушения на нарушения со значительными последствиями - «значительные» и нарушения с незначительными последствиями - «незначительные». Например, если нецелевое использование бюджетных средств является, бесспорно, существенным нарушением, влекущим существенные последствия, то такое нарушение, очевидно, должно быть отнесено к «значительным», в то время, как нарушение учета материальных средств, в части не нанесения на объект учета инвентарного номера является менее существенным и, соответственно, может быть отнесено к «незначительным». При этом, если принимать во внимание положение Концепции о том, что риски должны выявляться и оцениваться уполномоченным лицом (органом или должностным лицом) - Координатором внутреннего финансового контроля, то оценка значимости последствий нарушения, то есть отнесение нарушений к категории «значительных» или «незначительных», также должна определяться уполномоченным на то лицом.

Таким образом, классификатор, содержащий нарушения, ранжированные по степени значимости последствий, будет содержать информацию, необходимую для анализа риска нарушения в целом с учетом оценки вероятности его совершения.

С этой целью автор предлагает использовать матричный метод оценки риска нарушения с присвоением каждой степени риска соответствующей категории от 1 до 4.

Таблица 3. Матрица оценки рисков нарушений

Составлено автором

Как показано в таблице 3, риски предлагается разделить на четыре категории:

I категория - риски с высокой степенью вероятности, имеющие значительные последствия;

II категория - риски с низкой степенью вероятности, но имеющие значительные последствия;

III категория - риски с высокой степенью вероятности, влекущие незначительные последствия;

IV категория - риски с низкой степенью вероятности и влекущие незначительные последствия.

Таким образом, все риски можно будет разделить на четыре категории с учетом статистических данных о выявленных финансовых нарушениях за предыдущий период, объёма финансирования соответствующей отрасли, а также с учетом категории нарушений.

Так, например, если вероятность совершения нарушения по результатам анализа в сфере СМИ признана низкой, а в сфере национальной обороны - высокой, то такое нарушение, как нецелевое использование бюджетных средств, в случае отнесения классификатором такого нарушения к категории значительных, в сфере национальной обороны будет отнесено к I категории риска, а в сфере СМИ - ко II.

Таким образом, для оценки риска нарушений по вышепредложенному методу необходимо:

1. Определять рейтинг сфер финансирования (отрасли финансирования) установив им соответствующее значение - рейтинг финансирования (Rf), исходя из объёма финансирования согласно структуре расходов на очередной финансовый год.

2. Подвергнуть анализу статистические данные о выявленных нарушениях по каждой отрасли финансирования за предыдущий период. При этом следует отметить, что наиболее полная картина о финансовой дисциплине в той или иной отрасли будет отражена, если статистические данные о нарушениях будут аккумулированы посредством межведомственного взаимодействия.

3. Рассчитать показатель вероятности совершения нарушений с учетом статистических данных и присвоенного рейтинга финансирования.

4. Осуществить сравнительный анализ полученной информации о показателях вероятности по отношению к самому высокому показателю, отнеся риск вероятности (Wr) в каждой отрасли финансирования к высоковероятным или низковероятным рискам.

5. Определить значимость последствий совершения нарушения (Zn), ранжировав нарушения на нарушения, имеющие значительные последствия, и нарушения, не влекущие значительных последствий.

6. На основании матрицы оценки рисков нарушений присвоить каждому виду/группе нарушений категорию риска от 1 до 4 для каждой отрасли финансирования.

Кроме того, необходимо определить орган власти, на который будут возложены функции по присвоению рейтинга финансирования(Rf) для каждой отрасли финансирования (пункт 1) и по оценке значимости последствия нарушений (пункт 5).

В заключение следует отметить, что Концепция предполагает для каждого риска, включённого в реестр рисков, определить «комплекс мер по их минимизации» [8].В соответствии с Положением Федеральное казначейство наделено полномочиями по применению мер «профилактического характера, направленных на недопущение нарушений» [2]. Кроме того, в рамках стратегической задачи Федерального казначейства на 2017 год по совершенствованию деятельности Федерального казначейства по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере планируется осуществить внедрение инструментов предупреждения нарушений [9]. Таким образом, разработка превентивных мер, то есть мер, направленных на недопущение нарушений, для каждого из выявленных и оцененных рисков может стать одним из инструментов в решении вопроса повышения эффективности внутреннего государственного финансового контроля.

Размещено на Allbest.ru