Системные проблемы на пути повышения эффективности последующего ВГФК

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Системные проблемы на пути повышения эффективности последующего ВГФК

Подкопаева Екатерина Вячеславовна

Санкт-Петербургский государственный

экономический университет

Аннотация

Статья посвящена изучению проблемы нехватки ревизорского состава Федерального казначейства, непосредственно осуществляющего функции последующего внутреннего государственного финансового контроля, а также проблеме транспарентности деятельности в рамках такого контроля. В статье проанализирована практика Федерального казначейства по применению риск-ориентированного подхода при планировании контрольных мероприятий. Представлена авторская позиция в отношении взаимосвязи объемов финансирования функции внутреннего государственного финансового контроля, кадрового голода, формализма и декларативной гласности в деятельности органа, осуществляющего функции последующего внутреннего государственного финансового контроля.

Ключевые слова. Внутренний государственный финансовый контроль, Федеральное казначейство, последующий финансовый контроль, кадровый голод, транспарентность деятельности органа власти.

Abstract

The article is devoted to the study of the problem of the lack of the audit staff of the Federal Treasury, which directly performs the functions of the subsequent internal state financial control, as well as the problem of transparency of activities within such control. The article analyzes the practice of the Federal Treasury on the use of risk-based approach in the planning of control measures.The author's position in relation to the relationship between the amount of funding functions of internal state financial control, personnel hunger, formalism and declarative transparency in the activities of the body performing the functions of subsequent internal state financial control.

Keywords. Internal state financial control, Federal treasury, subsequent financial control. personnel hunger, the transparency of the activities of the authority.

В 2016 году развитие внутреннего государственного финансового контроля (далее - ВГФК) в России вступило в новый этап - указом Президента Российской Федерации Росфиннадзор упразднен, а его функции в рамках осуществления контрольно-надзорных полномочий в бюджетных правоотношениях переданы Федеральному казначейству. Функции и полномочия Федерального казначейства в сфере ВГФК после упразднения Росфиннадзора представлены в таблице 1.

Таблица 1

Функции и полномочия Федерального казначейства после упразднения Росфиннадзора

Составлено автором.

ревизорский казначейство финансовый контроль

Упразднение Росфиннадзора также преследовало долгосрочную цель - уменьшение числа государственных служащих органов государственной власти. Так, штатная численность Росфиннадзора в 2008 году составляла 6 099 штатных единиц [5]. Однако после организационно-штатных мероприятий в 2012 [6] и 2015 [3] годов предельная штатная численность органа, осуществлявшего функции последующего ВГФК, сократилась на 30%.

Вместе с функциями и полномочиями Росфиннадзора в 2016 году Федеральному казначейству передан только ревизорский состав упраздненной службы. Если в 2015 году в Федеральном казначействе функции по ВГФК осуществляло 368 человек [8], то уже в 2017 эта цифра составила 2 326 штатных единиц [10], из которых фактическую численность составляло только 2 100 человек [10]. Таким образом, на первый взгляд, пул ревизоров в Федеральном казначействе в 2016 году увеличился на 1 958 штатных единиц. Однако следует учитывать, что в 2016 году штатная численность Росфиннадзора составляла 4 794 единицы. То есть из общей штатной численности Росфиннадзора только 40% кадрового состава в качестве ревизоров вошли в состав Федерального казначейства. При этом, о нехватке кадров говорил еще в 2011 году руководитель Росфиннадзора С.Ю. Павленко [6]. Вместе с тем, согласно доклада о результатах деятельности Федерального казначейства за 2016 год [9] происходит постоянное ежегодное увеличение объема контрольных мероприятий. Таким образом, очевидно, что при совокупности двух вышеуказанных факторов: увеличение объема работы и сокращении численности ревизорского состава, непосредственно осуществляющего контрольно-надзорные мероприятия в рамках функции ВГФК, повышается интенсивность работы ревизора, что, в случае недостатка финансирования, может привести к текучести кадров и, в итоге, к кадровому голоду.

Стремление к максимальной автоматизации работы ревизорского состава, безусловно, будет способствовать в будущем нивелированию проблемы нехватки кадров, но не разрешит ее. Это связано, прежде всего, не только с перманентно меняющимся законодательством, но и с особенностью последующего ВГФК, который предполагает мероприятия по фактическому контролю расходов бюджетных средств с выездом на объект контроля и встречными проверками.

Вместе с тем, с учетом всё возрастающего объема контрольных мероприятий, в погоне за количественными показателями результатов деятельности, недостаток ревизорского состава неизбежно приведет к смещению акцента на проблему формализма, который, в свою очередь, может выражаться, как в подчеркивании непосредственных результатов деятельности (например, утверждение той или иной инструкции, методики, заключению формального соглашения и т.д.), так и отсутствии информации о каком-либо показателе деятельности в открытых источниках.

Так, в рамках перехода к риск-ориентированному планированию контрольных мероприятий в 2016 году Федеральным казначейством утверждена Методика отбора контрольных мероприятий для формирования планов с учетом применения риск-ориентированного подхода [4] (далее - Методика 2016 года). При этом следует отметить, что аналогичная Методика отбора контрольных мероприятий была утверждена еще приказом Росфиннадзора в 2014 году [8].

Исходя из основных направлений деятельности Федерального казначейства на среднесрочную перспективу [10] план контрольных мероприятий на 2018 год формировался на следующих основаниях:

Таблица 2

Основания для формирования плана контрольных мероприятий Федерального казначейства на 2018 год

Составлено автором

Согласно Методике 2016 года, при формировании плана контрольной деятельности на очередной год в первую очередь включаются контрольные мероприятия, в отношении которых поступили поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, правоохранительных органов, депутатские запросы, обращения члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации.

При этом, согласно итоговому докладу Федерального казначейства в 2016 году [9] произошло резкое увеличение внеплановых контрольных мероприятий по запросам правоохранительных органов и Министерства финансов.

Таким образом, применение риск-ориентированного подхода, в данном случае, сводится к включению в план проверок по обращениям Министерства финансов РФ и правоохранительных органов, что, не нарушая Методики 2016 года, в свою очередь является признаком формализма, поскольку применение риск-ориентированного подхода, в первую очередь, предполагает отбор контрольных мероприятий на основе анализа рисков.

Кроме того, одной из особенностей 2016 года явилось увеличение доли проверок по централизованным заданиям (т.е. заданиям центрального аппарата Федерального казначейства - прим. автора), осуществляемых территориальными органами Федерального казначейства [9]. Такие централизованные задания доводятся до территориальных органов Федерального казначейства без учета информации о контрольных мероприятиях в предыдущие годы, в результате чего, одни и те же направления подвергаются проверкам из года в год, в связи с чем, результативность проведения контрольных мероприятий по централизованным заданиям значительно ниже.

Таким образом, при формировании плана контрольной деятельности территориальные органы Федерального казначейства, в обязательном порядке, включают в план проверки по обращениям правоохранительных органов, Министерства финансов РФ, по централизованным заданиям. И только после этого территориальный орган Федерального казначейства может включить в план те проверки, которые могут быть отнесены им к риск-оправданным с точки зрения риск-ориентированного подхода. А при ограниченности трудовых ресурсов включение в план таких проверок, очевидно, будет сводиться к минимизации.

Отсюда следует, что в стремлении получить положительную оценку своей деятельности орган ВГФК при подготовке отчетов и докладов о широком применении риск-ориентированного подхода при формировании планов контрольно-надзорной деятельности, допускает долю популизма.

С целью повышения качества контрольно-надзорных мероприятий, а также сокращению количества судебных исков по результатам проверок, в центральном аппарате и в территориальных органах Федерального казначейства созданы контрольные комиссии, на заседаниях которых рассматриваются результаты контрольных мероприятий с обязательным приглашением для участия в них руководителей объектов контроля [11].

Такой подход к процедуре реализации материалов проверок, с одной стороны, дал толчок развитию досудебного порядка обжалования результатов ВГФК: на заседаниях контрольных комиссий объекты контроля имеют возможность высказать свои возражения и представить дополнительные объяснения до обращения в суд. С другой стороны - такой механизм публичности рассмотрения результатов проверок и коллегиальность принятия решения позволяет говорить о попытке прийти к транспарентности деятельности органа ВГФК. Однако, пока эта «открытость» является только «открытостью» для самих органов ВГФК и для конкретного объекта проверки, говорить о прозрачности результатов деятельности органа ВГФК для широких масс населения страны не приходится. Так, сайт Федерального казначейства, действительно содержит информацию о показателях деятельности органа ВГФК. Вместе с тем, информация о конкретных «нарушителях» бюджетного законодательства, а также о суммах, возмещенных в бюджет конкретными лицами, на сайте отсутствует. Такая информация об отдельных случаях, которые могут вызвать общественный резонанс, в официальных источниках не размещается. При этом информация о результатах деятельности органа ВГФК размещается в форме докладов или диаграмм, в которых уже проведен анализ по отдельным показателям, не предоставляя полной информации о всех показателях, что не позволяет сделать сравнительный анализ самостоятельно, ввиду отсутствия тех или иных данных в ретроспективе.

Решение проблемы закрытости информации о результатах деятельности органов, осуществляющих последующий ВГФК, путем размещения информации на официальном сайте такого органа, в итоге сводится к наполнению сайта разрозненными несопоставимыми в ретроспективе цифрами и выводами о результатах деятельности, сделанными самим органом ВГФК [11].

Резюмируя, следует констатировать, что гласность результатов контрольно-надзорной деятельности по-прежнему остается гласностью декларативной.

Таким образом, на сегодняшний день органу государственной власти, осуществляющему функции ВГФК, как и в предыдущие периоды развития нашего государства [7], присущи одни и те же проблемы повышения эффективности деятельности: нехватка кадров, формализм и закрытость результатов деятельности.

Изложенное свидетельствует о наличии системного недостатка, влекущего за собой вышеперечисленные проблемы.

Так, в 2015 году на содержание Росфиннадзора из федерального бюджета выделено 3 млрд 596 млн 749 тысяч рублей [8]; на содержание Федерального казначейства - 34 млрд 613 млн 908 тысяч рублей [8]. После передачи функций Росфиннадзора в сфере ВГФК Федеральному казначейству объем финансирования последнего в 2017 году составил 38 млрд 117 млн 391 тысяч рублей [2]. Увеличение объема финансирования составило 10,1%.

Недостаток финансирования, как показывает история развития государственного финансового контроля в России, является системным недостатком. И решение отдельных проблем, вытекающих из него, может привести только к эпизодичному улучшению эффективности деятельности органов, государственный финансовый контроль, до тех пор, пока не произойдет смещение акцента к той или иной вышеуказанной проблеме.

Таким образом, решение проблемы эффективного ВГФК путем нивелирования проблемы нехватки кадров, формализма или закрытости информации о результатах деятельности, дает только временный эффект до того момента пока не будет устранен системный недостаток - недостатков финансирования функции ВГФК, результатом которого являются все вышеперечисленные проблемы повышения эффективности ВГФК.

Библиографический список

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.consultant.ru.

2. Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.consultant.ru.

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.12.2015 №1353 «О предельной численности и фонде оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих …» - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.consultant.ru.

4. Приказ Федерального казначейства от 30.12.2016 № 532 «Об утверждении методики отбора контрольных мероприятий при формировании планов контрольных мероприятий Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере» - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://base.consultant.ru.

5. Павленко С.Ю. Итоги работы Росфиннадзора за 2005 год. Направления деятельности службы на 2006 - 2008 год. Интернет-конференция. 2006.- [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// www.garant.ru/interview/10113/.

6. Павленко С.Ю. Итоги деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2010 году и приоритетные задачи на 2011 год (интернет-конференция) // Бюджетная политика. 2011. №13. Стр. 21-31.

7. Подкопаева Е.В. Генезис внутреннего государственного финансового контроля в России // Финансовая экономика. 2018. №4 (ч. 2). Стр. 231-236.

8. Годовой отчет Министерства финансов Российской Федерации за 2015 год (уточненный) о ходе реализации и оценке эффективности реализации государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// special.minfin.ru/ru/document/?id_4=114007.

9. Итоговый доклад о результатах деятельности федерального казначейства за 2016 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/?year=2017.

10. Итоговый доклад о результатах деятельности федерального казначейства за 2017 год и основных направлениях деятельности на среднесрочную перспективу - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.roskazna.ru/o-kaznachejstve/plany-i-otchety/?year=2018.

11. Официальный сайт Федерального казначейства - [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// roskazna.ru.

Размещено на Allbest.ru