Тенденції бюджетної безпеки місцевих органів влади

Анотація

бюджетний безпека фінансовий самоврядування

Проведено дослідження бюджетної безпеки як складової частини фінансової безпеки держави. Визначальну увагу акцентовано на бюджетній безпеці місцевих органів влади. Досліджено тенденції формування місцевих бюджетів як важливої ланки бюджетної системи України за 2008-2012 рр. Уточнено методичні підходи щодо оцінювання фінансової автономії місцевих органів влади як передумови їх фінансової безпеки. Проаналізовано показники бюджетної безпеки органів місцевого самоврядування на прикладі зведеного бюджету Сколівського району. Визначено напрями зміцнення фінансової безпеки місцевих органів влади.

Ключові слова: бюджетна безпека, фінансова автономія, місцеве самоврядування.

Аннотация

Сорока Р.С., Кметик У А., Щепаняк И.С. Тенденции бюджетной безопасности местных органов власти

Проведено исследование бюджетной безопасности как составной части финансовой безопасности государства. Определяющие внимание акцентировано на бюджетной безопасности местных органов власти. Исследованы тенденции формирования местных бюджетов как важного звена бюджетной системы Украины на протяжение 20082012 гг. Уточнены методические подходы к оценке финансовой автономии местных органов власти как предпосылки их финансовой безопасности. Проанализированы показатели бюджетной безопасности органов местного самоуправления на примере сводного бюджета Сколевского района. Определены направления укрепления финансовой безопасности местных органов власти.

Ключевые слова: бюджетная безопасность, финансовая автономия, местное самоуправление.

Annotation

Soroka R.S., Kmetyk U.A., Schepanyak I.S. Some Budget Security Тrends of Local Authorities

The study of budget security as a part of the state financial security is conducted. Defining attention is focused on the public safety of local authorities. The tendencies of local budgeting as an important link of Ukraine's budget for the period of 2008-2012 are studied. Methodological approaches to the assessment of the financial autonomy of local authorities as a precondition for their financial security are specified. The indicators of fiscal security of local government as an example of the consolidated budget of the Skole district are analysed. The ways of strengthening the financial security of local authorities are defined .

Key words: fiscal security, financial autonomy, local authority, budget, assessment.

Постановка проблеми. Важливе місце в бюджетній системі країни посідають місцеві бюджети. Одним із найголовніших загальнодемократичних принципів оптимальної організації державної влади є принцип децентралізації влади на рівні регіонів і територіальних громад. Місцеве самоврядування гарантоване Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" як право на реальну здатність територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення.

Стабільність існування місцевого самоврядування забезпечується через своєчасне постачання матеріальних, трудових та фінансових ресурсів. При цьому саме гарантована наявність необхідної кількості фінансових ресурсів є тим найбільш впливовим важелем, який надає змогу органам місцевої влади та самоврядування здійснювати планові заходи з управління економікою. Відтак фінансова безпека є провідною та вирішальною складовою економічної безпеки територіальних колективів, оскільки за ринкових умов господарювання фінансові ресурси є " двигуном" будь-якої економічної системи.

Аналіз останніх наукових досліджень. Вивчення основ фінансової автономії місцевих органів влади як передумови їх фінансової безпеки засноване на висновках та узагальненнях українських та зарубіжних економістів із проблематики місцевих бюджетів та забезпеченні фінансової безпеки держави. У працях І.Г. Бабець, О.І. Барановського, Н.І. Богомолова, О.В. Горалько, О.П. Кириленко, І.В. Комарова, О.О. Сунцової, В.М. Федосова, С.І. Юрія та ін. частково розглянуто теоретичні та практичні засади функціонування місцевих бюджетів та забезпечення фінансової безпеки регіону. При цьому недостатньо уваги приділено оцінюванню фінансової автономії органів місцевого самоврядування як визначального елемента формування їх фінансової безпеки, що обумовлює актуальність та необхідність дослідження назрілої наукової проблеми.

Мета дослідження полягає в аналізі тенденцій показників бюджетної безпеки місцевих органів влади та визначенні шляхів удосконалення функціонування місцевих бюджетів (на прикладі зведеного бюджету Сколівського району).

Виклад основних положень. Не вдаючись у дослідження теоретичних основ бюджетної безпеки держави, оскільки це було відображено в багатьох роботах вчених-економістів, погодимось із тезою, що вона є складовою частиною фінансової безпеки та визначається як стан забезпечення платоспроможності держави з урахуванням балансу доходів і видатків державного й місцевих бюджетів та ефективності використання бюджетних коштів [9].

Бюджетна безпека визначається бюджетною політикою держави, яка включає заходи уряду з мобілізації та використання бюджетних ресурсів, спрямовані на забезпечення повної зайнятості та виробництво не інфляційного ВВП шляхом зміни державних видатків, системи оподаткування та підходів до формування бюджету загалом, а також маніпулювання державними видатками та доходами з метою впливу на економічний розвиток суспільства. Відповідно до цілей бюджетної політики, урядові органи розробили індикатори бюджетної безпеки, які дають змогу оцінити рівень виконання доходної частини та збалансованість доходів і видатків бюджету, співвідношення темпів збільшення доходів бюджету та темпів зростання ВВП, ступінь фінансової децентралізації в країні та диференціацію регіонів за рівнем бюджетних видатків [1].

Загалом бюджетна безпека держави зумовлюється розміром бюджету, рівнем перерозподілу ВВП через бюджет, розміром, характером та рівнем дефіциту бюджету, методами фінансування останнього, масштабами бюджетного фінансування, процесом бюджетотворення, своєчасністю прийняття та характером касового виконання бюджету, рівнем бюджетної дисципліни [4].

Частка доходів місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП та в структурі надходжень зведеного бюджету свідчить про участь місцевого самоврядування у вирішенні актуальних проблем розвитку держави, відображає рівень фінансової незалежності локальних територіальних одиниць та дає підстави для оцінки рівня розвитку місцевих бюджетів, а відповідно і безпеки територіальних колективів (табл. 1).

Як видно з табл. 1, за 2008-2012 рр. доходи місцевих бюджетів істотно зросли в номінальних показниках на 26,9 млрд грн, або на 36,4 % і становили у 2012 р. 100,8 млрд грн. При цьому істотне збільшення доходів місцевих бюджетів спостерігали у 2012 р., коли вони відповідно зросли на 14,3 млрд грн, або на 16,5 %. Неістотне скорочення доходів місцевих бюджетів у 2009 р. зумовлене наслідками світової фінансової кризи загалом і державних фінансів України зокрема. У структурі доходів зведеного бюджету України питома вага місцевих бюджетів зменшилася до дуже низького рівня. Так, у 2008 р. їх частка становила 24,8 %, а у 2012 р. лише 22,6 % і скоротилася протягом 2008-2012 рр. на 2,2 відсоткових пункти. При цьому варто відзначити, що прогноз Міністерства фінансів України на 2012 р. становив 24,5 %, а фактично 22,6 %.

Табл.1 ДинамікабюджетнихпоказниківУкратиу2008-2012'ЈЈ.

Таку ситуацію пояснюємо відсутністю наукової економічної бази, яка має передбачати узгодженість інтересів органів центральної влади і територіального самоврядування в частині розподілу повноважень та закріплення фінансових ресурсів на здійснення державних видатків, а також зростанням виплат соціальної допомоги та заробітної плати, перетворивши місцеві бюджети у своєрідні каси матеріальної допомоги [9].

Частка перерозподілу ВВП через місцеві бюджети також має тенденцію до зниження від 7,8 % у 2008 р. до 7,2 % у 2012 р. Це зумовлено істотнішим зростанням обсягів ВВП (48,3 %), порівняно із збільшенням доходів місцевих бюджетів (36,4 %) протягом досліджуваного періоду. Частка видатків місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП та в структурі видатків зведеного бюджету свідчить про роль місцевого самоврядування у фінансуванні функцій держави та дає підстави для оцінки рівня розвитку місцевих бюджетів.

Дані табл. 1 засвідчують, що протягом досліджуваного періоду видатки місцевих бюджетів істотно зросли в номінальних показниках на 94,4 млрд грн, або на 74,4 % і становили у 2012 р. 221,2 млрд грн. При цьому обсяг видатків місцевих бюджетів зростав вищими темпами, порівняно з видатками зведеного бюджету України протягом усього досліджуваного періоду (74,4 % і 59,3 % відповідно), що дало змогу підвищити їхню частку у видатках зведеного бюджету.

У структурі видатків зведеного бюджету України питома вага місцевих бюджетів зросла від 41,0 % у 2008 р. до 44,9 % у 2012 р. Частка перерозподілу ВВП через видатки місцевих бюджетів також має тенденцію до зростання протягом 2008-2012 рр. на 2,4 відсоткових пункти до 15,7 %.

Порівняльний аналіз доходів і видатків місцевих бюджетів протягом 2008-2012 рр. засвідчив про переважання обсягу видатків місцевих бюджетів над їх доходами, а відповідно і часток видатків у ВВП і зведеному бюджеті, що ще раз підкреслює роль місцевих органів самоврядування у фінансуванні функцій і завдань держави та недостатню фінансову автономію територіальних колективів. З метою прийняття управлінських рішень щодо відвернення та нейтралізації загроз національним інтересам у бюджетній сфері здійснюється оцінювання тенденцій зміни показників бюджетної безпеки (табл. 2).

Результати табл. 2 свідчать про наявність таких загроз для безпеки національної економіки в бюджетній сфері, як: завищення фінансових ресурсів, які перерозподіляються через бюджетну сферу; недопустимі розміри амплітуди коливань видатків на одну особу між окремими регіонами; нерівномірний розподіл трансфертів, що надаються місцевим бюджетам із державного бюджету; зростання рівня загального обсягу державного боргу, особливо зовнішньої заборгованості. Недостатньо продумана державна політика у бюджетній сфері часто призводить до розбалансування фінансових потоків, переведення дефіциту державного бюджету в приховану форму, ще більш небезпечну, що може стати причиною посилення макроекономічної ситуації [4].

Табл. 2 Динаміка індикаторів бюджетної безпеки України у 2008-2012 рр.

Джерело: складено авторами на основі даних Міністерства фінансів України.

Як видно з табл. 2, у 2012 р. лише показник відношення обсягів трансфертів із державного бюджету до ВВП відповідав критеріям економічної безпеки і не перевищував граничне значення. Позитивні тенденції до зменшення показників рівня перерозподілу ВВП через зведений бюджет, відношення дефіциту державного бюджету до ВВП та амплітуди коливань бюджетних видатків на одну особу між регіонами України свідчать про часткове подолання негативних наслідків фінансово-економічної кризи. Проте істотне зростання показників покриття дефіциту зведеного бюджету за рахунок зовнішніх запозичень та відношення дефіциту торговельного балансу до загального обсягу зовнішньої торгівлі дає змогу допустити посилення сукупного впливу загроз на рівень бюджетної безпеки держави [3].

Самоврядування територіальних колективів, її самостійність, а відповідно і їх фінансова безпека базується на фінансовій автономії.

Фінансова автономія це самоврядування у сфері фінансів. Фінанси місцевих органів влади є системою формування, розподілу та використання місцевою владою фінансових ресурсів для забезпечення покладених на неї функцій і завдань. Принцип автономності реалізується в тому, що таку систему кожен місцевий орган влади створює сам. Він обирає її модель, внутрішню структуру, визначає співвідношення між окремими елементами. Фінансова автономія є основною формою реалізації принципів місцевого самоврядування. Фінансова автономія місцевих органів влади це фінансова незалежність цих органів під час виконання покладених на них функцій. Для ефективного вирішення місцевими органами влади покладених на них завдань необхідна не тільки організаційна й адміністративна незалежність, а й фінансова незалежність [9].

На різних етапах розвитку країни, що обумовлюється політичними та економічними факторами, місцеві органи влади можуть мати різні обсяги прав у сфері формування і використання місцевих бюджетів і, таким чином, різні рівні фінансової автономії. Рівень фінансової автономії місцевих органів влади, а відповідно, і їх фінансової безпеки може бути визначено також системою кількісних показників, кожен із яких засвідчує різні аспекти фінансової автономії місцевих органів влади (табл. 3) [8, 9, 11].

Табл. 3 Динаміка індикаторів бюджетної безпеки зведеного бюджету Сколівського району у 2008-2012 рр.

Джерело: розраховано авторами самостійно на основі річних звітів про виконання бюджету Сколівського району.

Доходи місцевих бюджетів повинні бути стабільною основою фінансової бази органів місцевого самоврядування. Саме такими мають бути доходи, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, так звані власні доходи (рис.). Вони територіально локалізовані, безпосередньо залежать від діяльності регіональної влади і спрямовуються на фінансування власних повноважень місцевого самоврядування.

Дані рисунку засвідчують про низьку частку власних доходів протягом усього досліджуваного періоду, незважаючи на її зростання на 0,17 відсоткових пункти. Так, у 2012 р. лише 5,35 % сукупних доходів зведеного бюджету Сколівського району були сформовані від власної діяльності місцевих органів влади та їх власних рішень. Фактично, показник частки власних доходів у доходах місцевих бюджетів є найбільш універсальним показником рівня самостійності цих бюджетів і засвідчує їх фінансову безпеку у формуванні фінансових ресурсів.

Тобто можна констатувати, що протягом 2008-2012 рр. від 93 % до 95 % всіх доходів місцевих бюджетів Сколівського району були забезпечені за рахунок переданих їм доходів від центральних органів влади (закріплені доходи та міжбюджетні трансферти), що є визначальною загрозою фінансовій безпеці регіону.

Показником довгострокової дохідної бюджетної безпеки є показник питомої ваги власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюджетів, оскільки він відображає рівень самостійності місцевих бюджетів з урахуванням переданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази.

Дані проведеного аналізу засвідчують, що протягом досліджуваного періоду спостерігали істотне скорочення обсягу фінансових ресурсів мобілізованих на території району у 2012 р. на 2,3 млн грн, або на 6,14 %. Це дало змогу забезпечити формування у 2012 р. лише 14,43 % сукупних бюджетних фінансових ресурсів на території Сколівського району проти 15,62 % у 2008 р. та 18,08 % у 2011 р. Це відповідно обумовило той факт, що протягом досліджуваного періоду під час збільшення суми спостерігали і збільшення частки офіційних трансфертів у сукупних фінансових ресурсах зведеного бюджету Сколівського району (рис.). Загалом це свідчить про погіршення фінансової автономії органів місцевого самоврядування, адже у 2012 р. їхня частка як бюджетоутворюючого джерела становила 85,57 %, що зробило залежними органи місцевого самоврядування від загальнодержавних органів влади і свідчить про низьку фінансову автономію регіону та велику загрозу його фінансовій безпеці.

Показником автономії місцевих органів влади від державної влади за видатками є показник частки видатків на реалізацію власних повноважень. Тенденції його зміни протягом 2008-2012 рр. на території регіону ще більше підтверджують тезу про повну залежність органів місцевого самоврядування району від органів центральної влади, оскільки, незважаючи на низький рівень частки видатків на реалізацію власних повноважень, спостерігаємо ще й їх зниження від 2,62 % у 2008 р. до 2,36 % у 2012 р. Фактично, у 2012 р. 97,4 % всіх видатків з бюджету району були здійснені в межах прямого державного контролю.

Місцеві податки і збори сьогодні в доходах місцевих бюджетів Сколівського району становлять лише від 0,13 % у 2008 р. до 0,4 % у 2012 р. сукупних доходів бюджету району, а за чинним законодавством вони повинні відігравати значну роль у забезпеченні місцевого самоврядування власними фінансовими ресурсами. Тому одним із механізмів розширення дохідної бази місцевих бюджетів може стати запровадження з 1 січня 2014 р. податку на нерухоме майно з віднесенням його до місцевих податків і зборів.

Важливо, щоб за рахунок податкових джерел місцеві органи влади могли фінансувати 60-80 % своїх потреб. У цьому разі їх залежність від рішень вищих органів влади стосовно дохідної частини місцевих бюджетів буде мінімальною. На жаль, частка податкових доходів у джерелах місцевих бюджетів регіону є низькою і становить у 2012 р. лише 12,55 %. При цьому спостерігаємо тенденцію до залежності місцевих органів влади від одного податкового доходу податку на доходи фізичних осіб, частка якого становить у 2012 р. 64,28 % усіх податкових доходів та 55,89 % усіх бюджетних ресурсів, мобілізованих на території району.

Висновки

У процесі розбудови місцевих фінансів в Україні не враховано важливу закономірність, яка характеризує відповідність між обсягом фінансових ресурсів, які мобілізуються органами місцевого самоврядування та функціями і завданнями, що на них покладаються. Відповідно, як засвідчили результати аналізу, переважна частина функцій місцевих органів влади фінансується за рахунок дотацій вирівнювання та субвенцій, що робить їх залежними від центральних органів влади та свідчить про низький рівень їх фінансової безпеки.

Сьогодні в місцевих бюджетах є нестача власних доходів, питома вага яких постійно скорочується. Оскільки фінансова безпека регіонів залежить насамперед від фінансових ресурсів територіальних органів управління, то основні напрями зміцнення їх фінансової безпеки визначаються необхідністю реструктуризації дохідної бази місцевих бюджетів України. Для зміцнення фінансової автономії місцевого самоврядування необхідно розробити та подати в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України законопроект щодо внесення змін до Податкового кодексу України, яким передбачити:

• розширення переліку місцевих податків та зборів;

• оподаткування податком на нерухоме майно всього майна, розташованого на території відповідних місцевих рад;

• віднесення плати за землю до місцевих податків;

• надання можливості органам місцевого самоврядування регулювати ставки місцевих податків і зборів;

• визначення ставок місцевих податків і зборів залежно від розміру мінімальної заробітної плати.

Література