Роль податків у забезпеченні фінансової автономії органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

У складі Радянського Союзу Україна перебувала в умовах жорсткої централізації та ієрархії влади. Закономірно, що після здобуття незалежності перед державою постало питання організації та розвитку місцевого самоврядування, невід'ємною складовою якого виступає забезпечення реальної фінансової автономії територіальних громад.

Відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування фінансова автономія органів місцевого самоврядування (далі - ОМС) полягає в тому, що ОМС мають право на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів ОМС повинен відповідати функціям, які передбачені законодавством [1].

В Україні натомість спостерігається пряма залежність регіонів від центральних органів влади та невідповідність фінансових ресурсів ОМС їхнім повноваженням. Свідченням цього є те, що дотація фінансового вирівнювання надається понад 90% усіх бюджетів [2]. Крім того, на фінансування делегованих повноважень ОМС змушені використовувати власні доходи, відбувається блокування коштів місцевих бюджетів на єдиному казначейському рахунку.

Прийняті у 2010 році Бюджетний і Податковий кодекси ситуацію практично не змінили, незважаючи на зарахування єдиного податку до складу місцевих податків, скасування низки неефективних податкових платежів. З доходів місцевих бюджетів вилучено ринковий збір, податок з реклами, які були важливими джерелами податкових надходжень. Також з 2011 р. не існує податку з власників транспортних засобів, що раніше зараховувався до місцевих бюджетів і йшов на ремонт доріг.

Загалом, надмірна централізація фінансових ресурсів призвела до таких наслідків у державі:

- низька якість публічних послуг;

- слабкий зв'язок ОМС з територіальною громадою;

- кризовий стан житлово-комунального господарства та дорожньої мережі;

- зростання рівня корупції в органах державної влади та місцевого самоврядування;

- конфронтація між регіонами.

Очевидно, що проблема забезпечення фінансової самодостатності ОМС знайшла своє відображення у дослідженнях українських вчених. Наразі, проведений аналіз підсумків першого етапу економічних реформ та їх впливу на систему державних фінансів і економіку України загалом [3], розкриті сучасні та майбутні тенденції регіональної [2] і податкової політики на рівні територіальних утворень зокрема. Формування податкового потенціалу території досліджували А.І. Крисоватий, С.Д. Герчаківський, М.Р. Ібрагімов [4]. Ученими охарактеризовано тенденції формування місцевих бюджетів, використання податкових інструментів на рівні регіонів, розглянуто економіко-математичні конструкції фіскальних процесів на локальному рівні та визначено проблемні аспекти регіональної фіскальної політики, окреслено стратегічні орієнтири її вдосконалення. Луніна І.О., Кириленко О.П. у своїх працях розглядають засади формування доходів місцевих бюджетів та податкові повноваження місцевих органів влади; вченими проаналізовано вплив різних видів податків та неподаткових надходжень на доходну частину місцевих бюджетів України; визначено особливості податкової автономії місцевих органів влади; обґрунтовано пропозиції щодо можливості застосування зарубіжного досвіду та перспективних напрямів диверсифікації доходних джерел органів місцевого самоврядування України [5].

Однак підходи дослідників щодо подальшого розвитку регіональних фінансів та шляхів їх забезпечення варіюють між собою, проблемною вважається їх систематизація та впровадження на практиці отриманих результатів.

Метою нашого дослідження є визначення реальних шляхів підвищення рівня фінансової автономії ОМС в Україні. Поставлена мета передбачає виконання таких завдань:

1) оцінка тенденцій фінансової автономії ОМС в Україні;

2) обґрунтування напрямків посилення ролі місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів;

3) визначення шляхів підвищення ефективності перерозподілу загальнодержавних податків.

Для досягнення зазначеної в роботі мети використовуються методи аналізу для визначення динаміки фінансової автономії ОМС; порівняння із практикою розвинутих країн для виявлення проблем у формуванні доходів місцевих бюджетів; причинно-наслідкових зв'язків задля обґрунтування шляхів підвищення рівня фінансової автономії ОМС в Україні.

Задля визначення пріоритетних заходів щодо покращення фінансового забезпечення територіальних громад охарактеризуємо показники фінансової автономії ОМС та розглянемо структуру доходів місцевих бюджетів за останні роки.

Згідно з даними таблиці 1 протягом розглянутих років фінансова автономія територіальних громад постійно знижувалася. Так, частка доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України (без урахування міжбюджетних трансфертів) плавно спадала з 24,80% у 2008 р. до 22,63% у 2012 р. У свою чергу, частка міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів істотно зросла з 44,45% у 2008 р. до 55,25% у 2012 р. Це свідчить про посилення фінансової та адміністративної централізації в державі та суперечить Програмі економічних реформ на 2010-2014 роки, яка передбачає підвищення фінансової незалежності місцевих бюджетів і рівня фінансової забезпеченості делегованих повноважень [6].

Таблиця 1 - Окремі показники фінансової автономії органів місцевого самоврядування в Україні

В Україні місцеві органи влади мають обмежені можливості впливати на умови та рівень місцевого оподаткування: їх податкові повноваження стосуються лише зміни (у встановлених межах) ставок місцевих податків і зборів, а також ставок єдиного податку для суб'єктів малого підприємництва. Місцеві бюджети України формують в основному за рахунок двох податкових платежів, зокрема податку з доходів фізичних осіб та зборів за спеціальне використання природних ресурсів (в т.ч. плати за землю). Важливо, щоб за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади могли фінансувати 60-80% своїх потреб. У цьому разі їх залежність від рішень вищих органів влади стосовно дохідної частини місцевих бюджетів буде мінімальною [8, с. 99].

У доходах місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) понад 60% припадає на податок з доходів фізичних осіб, частка якого, як і цільових фондів, поступово знижувалася (див. рис. 1). Друге і третє місце за обсягом надходжень з тенденцією до зростання займають плата за землю (пов'язано з практично завершеною нормативною грошовою оцінкою землі) та неподаткові надходження. Різке падіння частки доходів від операцій з капіталом свідчить про відчуження комунального майна у великих масштабах в минулому. Місцеві податки і збори - основа фінансової автономії ОМС - навіть у 2012 році складали тільки 5,4% доходів або 6,3% податкових надходжень місцевих бюджетів, тоді як останній показник у Фінляндії становив 91,8%, Данії - 90,7%, Франції - 80,6%, Португалії - 44,0%, Польщі - 22,3% [5, с. 157].

Рис. 1. Структура доходів місцевих бюджетів за 2008-2012 роки

Доходи місцевих бюджетів є базою для фінансування функцій ОМС, тому капітальні видатки складають лише 6,5% обсягу загальних видатків місцевих бюджетів [7], що вказує на неможливість інноваційно-інвестиційного розвитку регіонів за нинішніх умов. Сприяти вирішенню цієї проблеми мало на меті створення Державного фонду регіонального розвитку (далі - ДФРР) розміром не менше 1% прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету. Але у 2012 р. обсяг ДФРР становив тільки 50% передбаченого Бюджетним кодексом розміру. ОМС були позбавлені права надавати пропозиції щодо програм, які будуть реалізовуватися за кошти фонду. Ресурси ДФРР спрямовувались переважно на фінансування соціальної сфери та не мали наслідком вирішення системних проблем просторового й соціально-економічного розвитку територій [3, с. 34, 36].

Таким чином, підвищення рівня фінансової автономії ОМС вимагає зростання власних доходів місцевих бюджетів. Цього, на нашу думку, можна досягнути за рахунок посилення ролі податків на власність, яким, зокрема, у податковій системі України є податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки. Даний податковий платіж є основним місцевим податком в країнах ЄС. Загалом частка податків на власність у відсотках до ВВП в середньому у країнах Європи складає 2,1%, причому у Великобританії цей показник становить 4,2% ВВП, Данії - 2,7%, Польщі - 1,2%, Франції - 1,1% [9, с. 247].

В Україні ще у 2006 р., під час реалізації проектів в Івано-Франківській та Луганській областях було змодельовано спрощену форму оподаткування нерухомості на основі низьких ставок податку з квадратного метра площі будівель (0,1 грн. - з житлових й 2,9 грн. - з комерційних). Навіть за таких ставок додаткові доходи від сплати цього податку становили в середньому 25% доходів бюджетів найнижчого рівня з власних джерел [4, с. 326].

Окрім фіскальної ефективності, причинами запровадження податку на нерухомість виступають простота визначення об'єкта оподаткування та соціальна справедливість. Уся нерухомість підлягає обов'язковій державній реєстрації, а її наявність є індикатором реального багатства громадян, що дозволить хоча б частково оподатковувати приховані раніше доходи.

Станом на 2013 р. Податковий кодекс визначає за базу оподаткування житлову площу об'єктів житлової нерухомості на умовах, що від сплати податку звільняється майже 99% населення. Як наслідок, податок на нерухомість згідно з різними оцінками принесе до місцевих бюджетів не більше 75-80 млн. грн. До того ж, він буде асоціальним, зважаючи на наявність єдиної ставки незалежно від місця проживання.

Досвід розвинутих країн переконує, що базою оподаткування повинна бути вартість нерухомого майна (землі разом з покращеннями на ній). Проте в Україні це неможливо реалізувати через різні обставини. Так, оціночній діяльності притаманні суб'єктивізм та боротьба за сфери впливу, немає розробленої і затвердженої методики розрахунку вартості об'єктів оподаткування, не визначено суб'єктів здійснення оцінки, відсутні економічно і соціально обґрунтовані ставки та пільги, не обкладається податком комерційна нерухомість.

Враховуючи складність проблеми і президентські вибори 2015 р., роботу з налагодження механізму адміністрування податку на нерухомість відносно вартості об'єктів необхідно здійснити протягом 2014-2015 рр., залучивши провідних експертів галузі, представників місцевого самоврядування і бізнесу. Серед позитивних особливостей механізму нарахування цього податку варто відмітити визначення бази оподаткування як загальної площі об'єктів житлової нерухомості та встановлення пільги щодо оподаткування об'єкта нерухомості, якщо загальна площа житла, записана на членів сім'ї, які там проживають, перевищує 120 м2 чи 250 м2. Разом їз тим варто було б здійснити диференціацію єдиної ставки на три групи: 1) міста Києва, Севастополя, обласних центрів; 2) міст обласного значення та районних центрів; 3) інших населених пунктів.

Задля збільшення власних доходів місцевих бюджетів важливо було б віднести плату за землю до складу місцевих податків. Динаміка надходжень від земельного податку та орендної плати виступає підтвердженням доцільності такого кроку (рис. 2), оскільки неможливість ОМС змінювати ставки земельного податку призводить до недоотримання грошових коштів у місцеві бюджети.

У плані вдосконалення функціонування податку також варто запровадити плату за землю на рівні орендної плати для землекористувачів-власників розташованого на земельних ділянках нерухомого майна, що не мають належно оформленого права на землю, а також для землекористувачів, які мають земельні ділянки в постійному користуванні, та використовують їх для провадження господарської діяльності [10].

Рис. 2. Динаміка надходжень земельного податку та орендної плати за 2005-2008 роки, млн. грн.

фінансовий муніципальний бюджет податок

Щодо перерозподілу загальнодержавних податків, то в цьому випадку потрібно забезпечити баланс між збереженням стимулів для розвитку «багатших» регіонів та наданням необхідного обсягу міжбюджетних трансфертів «біднішим» регіонам. Приклади Фландрії, Каталонії, Країни басків демонструють, що великі розміри вилучення фінансових ресурсів в одних територій на користь інших дестабілізують політичну ситуацію та призводять до сепаратизму.

На наш погляд, при здійсненні перерозподілу загальнодержавних податків увагу варто зосередити на чотирьох напрямах.

1) Удосконалення перерозподілу податку на доходи фізичних осіб (далі - ПДФО). Як відомо, ПДФО спрямовується за місцем реєстрації платника податків, який є податковим агентом з нарахування та сплати податку. Це призводить до того, що більшу частину цього податку акумулюють ділові центри України. А регіони, передусім слаборозвинені, отримують менше коштів від ПДФО попри те, що вони, навпаки, потребують більше. Тому доцільним є формування єдиного фонду надходжень податку з доходів фізичних осіб і перерозподіл його через застосування формульного підходу, який має спиратися на кількість офіційно зареєстрованих жителів на відповідній території [3, с. 66-67]. Такі зміни дозволять встановити більш тісний взаємозв'язок між жителями населених пунктів і відповідними місцевими бюджетами, а також створити стимули для кращого врахування інтересів місцевих жителів при формуванні бюджетів.

2) Закріплення частини податку на прибуток підприємств за місцевими бюджетами. На цей податок припадає понад 10% податкових доходів місцевих бюджетів постсоціалістичних країн-членів ЄС (у Чехії відповідний показник становить 26%) [5, с. 224]. В Україні найефективнішим стане закріплення за місцевими бюджетами 10% податку на прибуток підприємств, що сприятиме зацікавленості ОМС в покращенні умов для ведення бізнесу [3, с. 65]. Звідси випливає, що податок на прибуток не слід враховувати при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів.

3) Повернення в дію попереднього способу розподілу екологічного податку. Тобто йдеться про закріплення на рівні 70% відрахування екологічного податку до бюджетів місцевого самоврядування [10]. Зниження частки зарахування екологічного податку до 35% (відповідно до статті 69 Бюджетного кодексу) призведе лише до погіршення охорони навколишнього середовища на місцевому рівні.

4) Закріплення за місцевими бюджетами 50% надлишку доходів, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів [3, с. 66]. Це стимулюватиме економічно розвинуті територіальні громади нарощувати податкові надходження, які входять до складу доходів, що спрямовуються на виконання делегованих повноважень.

Як показало проведене дослідження, рівень фінансової автономії територіальних громад в Україні знижується, а структура доходів і видатків місцевих бюджетів не сприяє інноваційно-інвестиційному розвитку територіальних громад. Для забезпечення фінансової автономії ОМС в Україні ключовими ми вважаємо такі напрями:

- забезпечення ефективного функціонування податку на нерухомість;

- віднесення плати за землю до місцевих податків;

- удосконалення перерозподілу ПДФО та екологічного податку;

- зарахування частину податку на прибуток до складу місцевих бюджетів;

- закріплення за місцевими бюджетами 50% надлишку доходів, які враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Важливо щоб описані заходи впроваджувалися в комплексі з реформуванням адміністративно-територіального устрою, розмежуванням повноважень держави та місцевого самоврядування. Саме такий підхід дозволить одержати максимальний позитивний ефект від запропонованих змін, особливо для сільських територій.

Література

1. Європейська хартія місцевого самоврядування [Електронний ресурс] / Рада Європи. Верховна Рада України. Офіц. сайт. -- Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_036.

2. Данилишин Б.М. Регіоналізм в Україні: реальність і перспективи.

3. Реформи системи державних фінансів України: перші результати та подальші перспективи / О.О. Молдован, О.В. Шевченко, О.А. Єгорова; за ред. Я.А. Жаліла. -- К.: НІСД, 2011. -- 88 с.

4. Регіональна фіскальна політика: теоретичні засади та практичні домінанти реалізації в Україні: монографія / [А.І. Крисоватий, С.Д. Герчаківський, М.Р. Ібрагімов та ін.; за ред. А.І. Крисоватого]. -- Тернопіль: ТНЕУ, 2012. -- 402 с.

5. Диверсифікація доходів місцевих бюджетів / [Луніна І.О., Кириленко О.П., Лучка А.В. та ін.; за ред. д-ра екон. наук І.О. Луніної]. -- К.: НАН України; Ін-т екон. та прогнозув., 2010. -- 320 с.

6. Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава: Програма економічних реформ на 2010-2014 роки [Електронний ресурс] / Президент України В. Янукович. -- Режим доступу: www.president.gov.ua/docs/Programa_reform_FINAL_1.pdf.

7. Квартальний аналіз виконання бюджету [Електронний ресурс] / Ін-т бюджету та соц.-екон. досл. -- Режим доступу: http://www.ibser.org.ua/news/558/.

8. Цимбалюк І.О. Податкові надходження місцевих бюджетів / І.О. Цимбалюк, Н.В. Вишневська // Наукові записки. Національний університет „Острозька академія”: зб. наук. праць. Серія: Економіка. -- 2011. -- Вип. 16. -- С. 92-99.

9. Taxation trends in the European Union. 2013 edition [Електронний ресурс] / European Commission. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2013. -- Режим доступу: ec.europa.eu/taxtrends.

10. Про проект Основних напрямів бюджетної політики на 2014 рік (реєстр. № 2769 від 10.04.2013 р.) [Електронний ресурс] / Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. Офіційний сайт. -- Режим доступу: http://komsamovr.rada.gov.ua/komdbud/control/uk/publish/article;jsessionid=3E11419ED051F2F5DB03 1277D46AAB 12?art_id=60431&cat_id=60388.

Размещено на Allbest.ru