Аналіз ефективності системи місцевих запозичень в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Аналіз ефективності системи місцевих запозичень в Україні

Впродовж останніх років в Україні значно зростає координаційна функція органів місцевого самоврядування в економічному та соціальному розвитку території, що визначає необхідність подальшого розширення та зміцнення їх фінансової самостійності. Видатки цих органів часто перевищують доходи. Тому, окрім традиційних податкових джерел, органи місцевого самоврядування змушені використовувати так звані залучені кошти.

Одним з напрямів подолання недостатності фінансових ресурсів, зменшення дефіциту бюджетів, реалізації міських інвестиційних програм, послаблення залежності міст від центральних органів влади є місцеві запозичення у формі позики або випуску облігацій внутрішніх місцевих позик. Використання залучених коштів -- це реальна можливість збільшити доходи суб'єкта, що їх здійснює, та вирішити ті завдання, реалізація яких не може бути забезпечена в даний момент за рахунок власних доходів бюджету.

На сучасному етапі розвитку українських територіальних громад така форма залучення фінансових ресурсів використовується недостатньо та неефективно порівняно з розвинутими індустріальними країнами.

Відсутність досвіду здійснення місцевих запозичень з метою соціально-економічного розвитку органами місцевого самоврядування, недосконале законодавство, помилки, яких припускаються під час випуску та обігу місцевих цінних паперів, неефективне використання запозичених коштів призводять до зниження ефективності вітчизняної системи місцевих запозичень. У зв'язку з цим дослідження сучасного стану розвитку системи місцевих запозичень в Україні та виявлення напрямів підвищення ефективності її функціонування набувають актуального значення.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню різноманітних аспектів організації та функціонування ринку місцевих запозичень присвячено чимало публікацій вітчизняних науковців, зокрема роботи А. Буряченко, О. Іваницької, В. Падалки, І. Розпутенка.

Виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми. Віддаючи належне напрацюванням вітчизняних та зарубіжних вчених, здійсненим у галузі теорії, методології та організації муніципальних позик, зауважуємо, що ця проблема стає все більш важливою, виникають нові аспекти використання муніципальних цінних паперів у фінансовій системі держави, а особливо на тлі фінансової кризи, що зумовлює необхідність більш детального вивчення питань, пов'язаних з побудовою ефективної системи муніципальних запозичень.

Мета статті полягає в теоретичному обґрунтуванні та розробці науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення системи місцевих запозичень в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження

Надмірна централізація бюджетних ресурсів України упродовж 1991--2015 років спричинила системний характер дефіцитності бюджетів місцевих рад і позбавила їх можливості провадити самостійну інвестиційну політику. З іншого боку, гостра необхідність оновлення локальної виробничої та соціальної інфраструктури спонукала муніципалітети до пошуку альтернативних (нетрадиційних) інструментів фінансування інвестиційних проектів. Найефективнішим способом вирішення перерахованих проблем стало формування вітчизняного ринку муніципальних запозичень, який потребує детального наукового вивчення, визначення наявних трендів і тенденцій розвитку.

Незважаючи на стійку дефіцитність місцевих бюджетів, недостатність інвестиційного потенціалу регіонів в Україні упродовж двох десятиліть, муніципальні запозичення як альтернативне джерело доходів не набули істотного поширення. У 2003--2015 роках ринок місцевих боргів України представлений трьома складовими (або формами запозичень), такими як ринок муніципальних цінних паперів (облігацій); ринок місцевих кредитів від фінансових (банківських та небанківських) установ; ринок місцевих гарантій. Кожен з інструментів боргової політики має свої особливості.

Так, облігаційні позики мають найдовші періоди обертання та нижчу дохідність для інвесторів порівняно з кредитами фінансових установ. Згідно з нормами статті 16 Бюджетного кодексу України всі міські муніципалітети України незалежно від кількості населення мають право на місцеві запозичення та позики від міжнародних організацій. Муніципальні облігації є привабливим інструментом залучення інвестицій для вітчизняних муніципалітетів, оскільки дають змогу отримати додаткові переваги, зокрема зниження купонних ставок шляхом конкуренції між інвесторами, можливість реструктуризації облігаційної позики [1, с. 83].

За умов вчасного погашення облігацій міста верифікують свою публічну історію кредитоспроможності для майбутніх запозичень. Основною тенденцією ринку муніципальних облігацій в Україні є його невпевнене, поступове зростання та структуризація, а також повільне проникнення практики місцевих запозичень з центру в регіони, тобто на периферію. Так, Автономною Республікою Крим та 18 муніципалітетами у 2003--2014 роках зареєстровано 67 емісій місцевих облігацій на загальну суму 11 020,6 млн. грн. [7].

Кількість та обсяги емісій істотно коливаються в окремих періодах, а саме від повної відсутності місцевих запозичень у 2010 та 2013 роках до пікових 5,68 млрд. грн. у 2012 році. Відсутність емісій муніципальних облігацій у 2010 році зумовлена мотивацією Міністерства фінансів України щодо отримання чергового траншу від МВФ.

В такий спосіб Міністерство намагалося стабілізувати або навіть знизити обсяги валового боргу держави, включаючи зобов'язання місцевих органів влади. Рекордні обсяги емісій упродовж 2012 року є наслідком штучного розігріву ринку, адже саме на цей рік припадали терміни погашення численних зовнішніх запозичень Києва, кошти для яких столиця не акумулювала.

Як наслідок, Міністерство фінансів було змушене рятувати Київ від дефолту по зобов'язаннях шляхом емісії облігацій внутрішніх позик, перекладаючи борги та ризики неплатежу з іноземних інституціональних інвесторів на державні банки.

У 2013 році емісія місцевих позик відсутня, а частина зареєстрованих емісій не була розміщена на ринку вже внаслідок погіршення загальноекономічної ситуації, а саме через ріст купонних ставок до неприйнятних 20--25% річних, які унеможливлюють успішну реалізацію некомерційних соціальних та інфраструктур- них проектів.

Середній обсяг зареєстрованої емісії муніципальних облігацій в проаналізованому періоді становить 164,5 млн. грн. на один випуск і 580 млн. грн. на одного позичальника, що на перший погляд могло б свідчити про певні успіхи місцевої боргової політики в Україні. Якщо ж врахувати надвисоку концентрацію ринку (виключити із загального обсягу внутрішніх емісій місцевих цінних паперів облігаційні позики Києва, а саме 8,19 млрд. грн., або 74,3% ринку), то обсяг позики на 1 емісію для решти позичальників скоротиться до 48,8 млн. грн., обсяг запозичень на 1 позичальника -- до 157 млн. грн.

Якщо порівняти загальний обсяг емітованого місцевого боргу у вигляді облігаційних позик за 2003--2015 роки із сукупним обсягом доходів місцевих бюджетів за аналогічний період (791,7 млрд. грн.), то облігаційні позики в середньому становитимуть лише 1,4% дохідної бази місцевого самоврядування.

Обсяги емісії муніципальних цінних паперів за 2003--2015 роки до показника ВВП 2014 року займають лише 0,7%. Це надзвичайно мало, адже досвід центрально- та східноєвропейських країн із транзитивною економікою, таких як Чехія, Польща, Словаччина, Естонія, свідчить про можливість досягнення місцевими запозиченнями рівня 2--3% ВВП без суттєвих загроз для фінансової стабільності.

Таблиця 1 Емітенти внутрішніх облігаційних позик в Україні у 2003--2015 роках

Отже, підтверджується гіпотеза щодо малої значимості ролі інструмента муніципального облігаційного кредиту для наповнення місцевих бюджетів України, нестабільності та фрагментарності цього джерела фінансування інвестиційних проектів.

Для об'єктивного оцінювання ролі та місця муніципальних цінних паперів на фондовому ринку України проаналізуємо показники, що характеризують наявність місцевих облігацій на організованих та неорганізованих торговельних майданчиках, динаміку кількості та обсягів угод щодо цього сегменту ринку. Так, станом на кінець 2015 року у біржові списки організаторів торгів включені 19 муніципальних облігацій на противагу 380 випускам державних облігацій і 638 випускам облігацій корпоративного сектору (табл. 2).

Державні цінні папери зберігають впевнену, навіть агресивну тенденцію до збільшення своєї присутності на торговельних майданчиках. У 2015 році порівняно з 2011 роком вони наростили свою присутність на ринку у 6,2 рази, облігації підприємств -- у 1,5 рази. Пояснення цьому просте: в умовах високої волатильнос- ті на глобальних ринках капіталу інвесторів приваблюють операції низького ризику із суверенними цінними паперами, гарантію виплат по яких надає держава (фактор «друкарського верстату»). Водночас Мінфін України у 2012 та 2015 роках суттєво звузив представле- ність місцевих цінних паперів на торговельних майданчиках, використовуючи своє право на обмеження запозичень муніципалітетів. Крім того, пасивні доходи за облігаціями внутрішньої державної позики та казначейськими зобов'язаннями для фізичних осіб звільняються від оподаткування, що додатково стимулює розвиток сектору державних запозичень і пригнічує сектор субсуверенних цінних паперів. В результаті спостерігається штучне поглиблення ринкових дисбалансів на користь державних та казначейських зобов'язань [7].

До переваг ринку муніципальних облігацій для позичальників слід віднести відсутність застави, на відміну від банківських кредитів, та налагодження безпосередніх контактів з інвесторами. У 2013 році обсяг торгів облігаціями місцевих позик становив 3,6 млрд. грн. У загальній структурі торгів на ринку цінних паперів у 2013 році частка торгів муніципальни-ми облігаціями була мізерною, а саме 0,21%. Водночас частка обсягу торгів муніципальними облігаціями на біржовому ринку у загальному обсязі торгів облігаціями місцевих позик на ринку цінних паперів у 2013 році досягла 25%. За підсумками 2013 року обсяг торгів облігаціями місцевих позик на біржовому ринку становив 904 млн. грн. Наведена статистика свідчить про те, що ринок муніципальних облігацій залишається скоріше в статусі перспективного сегменту українського фондового ринку, ніж в статусі повноправного його члена.

Таблиця 2 Динаміка кількості випусків облігацій за видами емітентів, які допущені до торгів і перебувають в обігу на фондових біржах України у 2011--2015 роках, шт.

На противагу внутрішній емісії, суми боргових ресурсів, одержані міською радою Києва від іноземних інвесторів та фінансових установ, на порядок вищі. Запозичення на зовнішніх ринках капіталу для більшості українських міст були недосяжними, адже до 2011 року Бюджетний кодекс України дозволяв вихід на зовнішні ринки тільки мегаполісам із населенням понад 800 тисяч жителів. Таких громад було 6, а саме Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса, Донецьк, Запоріжжя. Межа двічі переглядалася в бік зменшення, а саме спочатку до 500 тис., а потім і до 300 тисяч мешканців, а з початку 2015 року зовнішні запозичення дозволені усім 184 містам обласного значення. Бюджетні критерії спричинили неоднозначний вплив на розвиток ринку. З одного боку, вони обмежили здатність вітчизняних міст одержувати відносно дешеві та довгі ресурси на зовнішніх ринках капіталу. З іншого боку, вони убезпечили більшість українських муніципалітетів від непомірного кредитного ярма за умов валютної волатиль- ності у 2008 році, а потім у 2014--2015 роках.

Масові дефолти субсуверенних позичальників неодмінно вплинули б на суверенний кредитний рейтинг, а отже, погіршили і без того складну фінансову позицію України. Отже, Київська міська рада -- єдиний муніципалітет, що упродовж 2003--2005 років зареєстрував 3 емісії облігаційних позик на суму 600 млн. доларів США під 8--8,75% річних, які в повному обсязі були розміщені на зовнішніх ринках.

Гроші позичалися для будівництва заводу з переробки сміття, розбудови шляхів, нових ліній метро, каналізації, реконструкції культурних центрів, ліній швидкісного трамваю, міжнародного аеропорту Жуляни тощо. Крім того, 550 млн. доларів США одержані Київрадою у вигляді кредитів на міжнародних ринках у 2007 та 2011 роках під 8,25--9,38% річних. З 2008 року столиця неодноразово вдавалась до процедур рефінансування та реструктуризації нагромадженого місцевого боргу. Так, облігації 2004 року випуску погашені у 2011 році за рахунок нового кредиту у 300 млн. дол. США; зовнішній кредит 2007 року повернутий зарубіжним інвесторам за рахунок облігаційних запозичень 2012 року на внутрішньому ринку [3, с. 169].

Наведені факти свідчать про побудову Київрадою «фінансової піраміди», адже з року в рік нарощується місцевий борг, здійснюються нові більші запозичення для обслуговування та погашення попередніх. У такий спосіб «успішні міжнародні позики» 2003--2007 років перетворилися для столиці на непосильний борговий тягар, позбутися якого без втручання уряду неможливо. Ситуація продовжує ускладнюватися, а саме в листопаді поточного року та липні 2016 року для Києва наступають терміни погашення зовнішнього облігаційного випуску 2005 року та кредиту 2011 року на загальну суму 550 млн. доларів США. Прямим підтвердженням нашої думки є зниження рейтинговою агенцією `“ЗІапДагД&Роог'в” 20 квітня 2015 року довгострокового рейтингу Києва за зобов'язаннями в національній та іноземній валюті з ССС- до СС.

Інший інструмент запозичень -- муніципальний кредит -- розвивається паралельно з ринком облігаційних позик. Оскільки терміни кредитування перевищують один рік, методологічно правильно зараховувати такі кредити до муніципальних запозичень [4, с. 205].

За 2003--2015 роки муніципалітети одержали дозволи та оформили 27 внутрішніх кредитів на загальну суму 1 548,7 млн. грн. у банківських установах та інших кредиторів. Обсяги ринку внутрішніх муніципальних кредитів за 2003--2015 роки незначні порівняно з емітованими облігаційними позиками за аналогічний період, а саме лише 14% до їхнього обсягу. Загальна кількість позичальників становить 21 міська рада. Рівень концентрації ринку місцевого банківського кредиту перевищує рівень концентрації облігаційних позик, а саме 87,2% кредитів видані Київраді (табл. 3).

Отже, 5 найбільших позичальників сукупно одержали майже 97% обсягів кредитів. В решті регіональне проникнення місцевих запозичень у вигляді банківського кредиту принципово відрізняється від географічного розташування облігаційних позик, зокрема Миколаїв, Чернігів, Іллічівськ, Павлоград, Горлівка, Конотоп, Южний, Сміла, Ковель, Антрацит. Обсяги цих кредитів перебувають в діапазоні від 0,2 до 13 млн. грн. Кредиторами на ринку муніципальних кредитів є ПАТ КБ «Хрещатик», ПАТ «Альфа-Банк», АКБ «Львів», Північна екологічна фінансова корпорація НЕФКО.

Таблиця 3 Місцеві ради, які залучали банківські кредити упродовж 2003--2015 років

Проведене дослідження ринку муніципальних запозичень дає змогу зробити такі висновки. Упродовж 2003--2015 років домінантними тенденціями стали зростання обсягів, структуризація, повільне проникнення ринку в регіони. Ринок місцевих позик є висококонцентрованим, Київ залишається незмінним лідером в усіх сегментах, а саме за обсягами місцевих емісій, кредитів та гарантій. Решта муніципалітетів на фоні столиці (зокрема, Львів та Одеса) демонструють помірковану інвестиційну активність, що зумовлено об'єктивними чинниками.

За втручання Міністерства фінансів вдалося стабілізувати витрати на обслуговування місцевих позик на рівні 0,7--0,8% від загального обсягу видатків місцевих бюджетів. Знайшла своє підтвердження позиція Мінфіну щодо обмеження доступу муніципальних одиниць до зовнішніх фондових ринків в умовах глобальної фінансової нестабільності. Відбулися зміни в структурі ринку за формами запозичень, а саме спочатку превалювали муніципальні облігації, паралельно розвивався сегмент внутрішніх та зовнішніх кредитів, у 2013--2015 роках ринок сконцентрувався на місцевих гарантіях. Залишається невизначеною ефективність реалізації локальних інфраструктурних проектів, що фінансуються за рахунок місцевого боргу.

Ситуація з місцевим боргом Києва критична, що потребуватиме від уряду та міської ради нестандартних дій, домовленостей з кредиторами щодо реструктуризації тощо.

Надважливими завданнями у сфері регулювання муніципального кредиту для уряду на перспективу є:

— законодавче врегулювання правовідносин в разі настання дефолту, реструктуризації та рефінансування боргів для підсилення фінансової позиції кредиторів;

— запровадження преференційного оподаткування для інвестицій в муніципальні цінні папери за аналогією з державними та казначейськими зобов'язаннями (уніфікація безподаткового статусу); обмеження мінімальних термінів запозичень для повноцінної реалізації інвестиційних програм, зниження ризиків дефолту.

Крім того, слід законодавчо дозволити муніципалітетам включення інвестиційної складової до тарифів на житлово-комунальні, транспортні, рекламні та інші послуги, що гарантовано забезпечить повернення боргових ресурсів за рахунок вигодонабувачів по проектах, внаслідок чого не відбуватиметься перекладання боргового навантаження на бюджети. Слід також заохочувати органи місцевого самоврядування до залучення коштів шляхом видачі муніципальних гарантій для підсилення фінансової відповідальності безпосереднього позичальника та виконавця проекту (комунального підприємства), обслуговування та погашення здійснюватимуться з його зростаючих доходів, фіскальне навантаження для платників податків територіально-адміністративної одиниці залишиться без змін. Отже, вдасться уникнути несправедливого перерозподілу бюджетних коштів на користь неефективних позичальників (коли приймається компромісне політичне рішення «допомогти» неуспішному муніципалітету).

Бібліографічний список

1. Падалка В. Запозичення фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування України на ринку єврооблігацій. Фінанси України. 2015. № 6. С. 82-92.

2. Буряченко А. Світовий досвід випуску муніципальних позик. Економіка та підприємництво. 2015. Вип. 8.С. 128-133.

3. Іваницька О. Розвиток ринку муніципальних цінних паперів. Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України. 2011. Вип. 2. С. 168-170.

4. Розпутенко І. Роль інституту муніципального кредиту в економічному зростанні. Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. Вип. 2 (5). Дніпропетровськ: ДФ УАДУ, 2012. С. 204-207.

5. Олексин А. Лисенко Ж. Управління видатками місцевих бюджетів в контексті інноваційно-інвестиційного розвитку регіонів. Вісник Одеського національного університету. Економіка. 2016. Т 21. Вип. 6 (48). С. 150-155. URL: ІіНр:/^пук-опи^.иа/|оитаІ/2016_21_6/33^Г

6. Lysenko Z., Oleksyn А. Апа^^ of the effiсienсy of ІосаІ borrowing in Ukraine. Methodology of Modern Reseаrсh: proсeedings of the III Intemаtionаl Saen^f^ аnd РгасйсаІ ^гїєгєпсє риЬаі, иАЕ, Магсії 29, 2017). Dubаi, 2017. № 4 (20). Vol. 3. Р 6-10. URL: http://ws-сonferenсe.сom/ doсs/3-31.pdf.

7. Офіційний сайт НКЦПФР. URL: http://www.ssmsс.gov.uа.

8. Офіційний сайт Міністерства фінансів України. URL: http://www.minfin.gov.uа.

Размещено на Allbest.ru