Досвід Канади у реалізації бюджету участі

Після старту БУ у Бразилії він поширився у більш ніж у 1500 містах світу³ та набув особливостей з урахуванням контексту, в якому він ініціювався і впроваджувався.

Можна виділити низку особливостей бюджету участі у канадському контексті⁵. На відміну від Латинської Америки канадські міста краще розвинені в інфраструктурному плані та відрізняються більшою різноманітністю між мешканцями. Канадські органи місцевого самоврядування мають менше правової автономії, а неоліберальна реформа та децентралізація надають їм ще менше повноважень та ресурсів. Соціальна та економічна нерівність у Канаді зростає, тому різноманітні соціально-політичні рухи, громадяни та чиновники шукають нових способів розподілу ресурсів, щоб полегшити бідність, зміцнити демократичні інститути та розширити практику участі громадян у вирішенні місцевих проблем.

Найбільш очевидною відмінністю між Латинською Америкою і Канадою у ході реалізації БУ є добре розвинена інфраструктура останньої. У Латинські Америці багато людей зацікавилися розподілом бюджетних коштів для того, щоб домогтися ремонту доріг, покращення водовідведення, кращого фінансування закладів охорони здоров'я тощо. У Канаді більшість громадян уже забезпечена базовими потребами, тому мешканці та чиновники мають різну мотивацію до впровадження БУ.

Значна культурна та мовна різноманітність громадян Канади вимагає більшого акцентування уваги на залученні представників усіх соціальних, етнічних, мовних, релігійних тощо груп. Така гетерогенність має як негативні, так і позитивні наслідки. Негатив проявляється у труднощах з проведенням дискусій та переговорів між мешканцями, які мають різні культурні уподобання та ще й говорять різними мовами. Щоб громадяни навчалися демократії, вони повинні мати можливість практикувати демократичні процедури на регулярній основі. БУ може слугувати такою ареною для мешканців з різних соціальних груп, сприяючи обізнаності з особливостями управлінських процесів, пропагуючи толерантність та допомагаючи приймати колективні рішення, що стосуються добробуту кожного. Водночас численні діаспори полегшують комунікацію із зовнішнім світом, уможливлюючи ефективніше вивчення і запозичення зарубіжного досвіду БУ. Крім того, мешканці потребують розгалуженої структури надання соціальних послуг, здатної задовольнити їх мовні, культурні, релігійні потреби тощо, що можна вирішити у рамках БУ. Це також сприяє залученню до спільних обговорень мешканців без огляду на їх статус та наявність громадянства.

Обмежена автономія органів місцевого самоврядування також може розглядатися і як перевага, і як перешкода. Підпорядковані провінціям органи місцевого самоврядування не мають жодних конституційних повноважень і лише кілька можливостей для отримання доходів. Міста виживають насамперед за рахунок обмеженого переліку податків та грантів від регіонального, провінційного та федерального рівнів.

Оскільки міста не мають значної фінансової і правової автономії для внесення радикальних змін до бюджету, мешканці майже не зацікавлені брати участь у бюджетному процесі на місцевому рівні. У зв'язку з цим муніципалітети активно лобіюють ідеї збільшення своєї автономії та фінансування на провінційному і федеральному рівнях. Таким чином міста змушені залучати мешканців до бюджетного процесу, щоб продемонструвати підтримку громадянами ідей передачі більших повноважень та ресурсів на місцевий рівень. Така ригідність місцевих бюджетів також змушує прихильників такого механізму участі впроваджувати його в інших органах публічної влади та організаціях.

З 1980-х років реформа в дусі неолібералізму призвела до зміни ролей в системі державного управління, збільшення вимог до органів місцевого самоврядування та зменшення наявних у них ресурсів. Вищі рівні державного управління, ЗМІ, науковці та підприємці дедалі більше заохочують керівництво міст діяти як підприємці. В свою чергу муніципалітети оринковлюються і позиціонують себе як «конкуруючі міста» чи «міських підприємців»⁶. Вони запозичують нові підходи до управління державним сектором, такі як Нове державне управління. Керівництво муніципалітетів таким чином набуває нових ролей, орієнтуючись на збільшення економічної цінності міста як місця для ведення підприємницької діяльності, сприяння розвитку приватного сектора та підприємництва, узгодження державних програм та ініціатив з економічним розвитком. Оскільки міста все більше переймаються створенням кращого середовища для підприємництва, то це ускладнює обґрунтування необхідності впровадження програм, спрямованих на соціальну інтеграцію, рівність чи участь громадян.

Реформа у дусі неолібералізму залишила органи місцевого самоврядування з більшими потребами міст та меншими ресурсами для їх задоволення. Виправдовуючись податковими обмеженнями, федеральне та провінційне керівництво зменшило перелік послуг, які вони надають містам. Таке скорочення змусило мешканців міст стикнутися із значними проблемами у задоволені базових потреб, як комунальні послуги, дитсадки, охорона здоров'я тощо. Водночас вищі рівні державного управління зменшили обсяг трансферів та фінансування муніципалітетам, приватизувавши надання низки публічних послуг. У результаті міста мають менше можливостей задовольнити потреби мешканців. Вони стикнулися із значним дефіцитом бюджету під зростаючим тиском до поглиблення приватизації, скороченням видатків, та недостатньою кількістю коштів для реалізації нових міських програм⁷.

Зростаюча соціальна та економічна нерівність та поляризація до певної міри була спровокована неоліберальним підходом до управління містом та децентралізацією. Подальше скорочення обсягів публічних послуг найбільше вдарило по мешканцях з низьким рівнем доходів, в той час як від економічного росту найбільше виграли заможні прошарки населення. Як результат кількість заможних городян зросла, однак все більше домогосподарств опускаються нижче межі бідності⁸. Така поляризація часто означає просторову сегрегацію у результаті джентрифікації, оскільки багаті переїжджають у більш престижні райони, а бідні мешканці опиняються у маргінальних передмістях чи етнічних анклавах. Так у Торонто у період 1985-2001 років середній дохід 12 найбідніших районів зменшився на 8%, а у 12 найбагатших виріс на 25%⁹. Найбільше страждають іммігранти: кількість бідних мешканців, які народилися у Канаді, зменшується починаючи з 1980-х років, в той час як кількість іммігрантів з низьким рівнем доходу зростає¹⁰.

У Канаді також досить сильні соціальні рухи, які виступають проти зростаючої нерівності та підтримують широке впровадження механізмів БУ. Недавні місцеві вибори у кількох містах Канади привели до влади політиків, які підтримують ідеї учасницької демократії, що закладає хорошу основу для зміцнення позицій БУ. В окремих випадках соціальні рухи та чиновники намагалися знайти способи «поглиблення демократії».

Отже, відносна заможність, розвинена інфраструктура, культурна та мовна різноманітність, обмежена автономія місцевого самоврядування створюють певні проблеми для участі. Неоліберальна реформа та зростання соціальної та економічної поляризації ще більше обмежує можливості міста та мешканців вплинути на бюджетні рішення. Однак обмеження також відкривають нові можливості для експериментів з БУ. Як проявилися ці особливості на практиці ми розглянемо в ході аналізу досвіду двох великих міст Канади у запровадженні бюджету участі - Монреалю і Торонто.

Монреаль - найбільше місто провінції Квебек і четверте франкомовне місто у світі. На початку 2000-х років на острові Монреаль існувало близько 20 незалежних муніципалітетів (кожен з яких мав власного мера, міську раду, бюджет, мовну політику тощо), а мерія Монреаля контролювала лише частину території. Оскільки ці муніципалітети не виявляли бажання добровільно об'єднатися, вважаючи що набагато краще вирішують місцеві питання, ніж в рамках великого адміністративно-територіального утворення, та, будучи переважно англомовними, побоювалися асиміляції, в 2002 році ці міста були об'єднані примусово. Хоча після 2004 року деяким муніципалітетам було надано право провернути статус міст.

Зазначимо, що впровадження бюджету участі викликало значний спротив з боку основних політичних партій, тому його ініціатори були змушені погодитися на компромісний варіант - реалізувати його на субмісцевому рівні - на рівні міст-районів. Це зумовило інституційну крихкість нової політичної структури та її обмежений вплив на вищі рівні державного управління.

Показовим є досвід Монреалю у створенні органу для координації участі громадян, що став результатом двох процесів: децентралізації та розвитку моделі багаторівневого управління. Примусове об'єднання в 2002 році муніципалітетів мало неоднозначні наслідки для міста, оскільки призвів до створення міст-районів на сублокальному рівні, що стало результатом децентралізації, та Ради агломерації всього острова на надлокальному рівні, що стало проявом рецентралізації. Ця рада включає мера основного міста, членів міської ради та мерів міст, яким вдалося відстояти свою автономію після примусового об'єднання. Таким чином, така реформа поставила питання про місце громадян у багаторівневому управлінні. З одного боку, завдяки створенню нового сублокального рівня - міст-районів та збереження прямих виборів мера усього Монреалю така реформа місцевого самоврядування на острові зробила Монреаль одним з найбільш децентралізованих міст у світі¹¹. Крім того, 19 містам-районам було виділено фінансові кошти для здійснення їхніх повноважень, що перебували під їх повним контролем. Ці міста також могли отримувати додаткові кошти за рахунок місцевих податків або спеціальних зборів. З іншого боку Рада агломерації приймала рішення щодо питань, які безпосередньо стосувалися потреб громадян (у тому числі соціальне житло та соціальне забезпечення), хоча її члени не обиралися напряму. Таким чином питання про подальшу демократизацію вищих рівнів державного управління залишається актуальним. Хоча у місцевій пресі піднімалося питання, що Монреаль страждає від інфрадецентралізації (від сильних міст-районів міста) та наддецентралізації (Рада агломерації), однак на сьогодні ця проблема не вирішена.

Що стосується ще одного міста, в якому був впроваджений БУ, - Торонто, то експеримент з бюджетом участі був спрямований насамперед на вирішення питань соціального житла¹², в той час як інше канадське місто - Гвелф виявило інтерес до моделі розвитку громади, в якій зв'язок між інституційною політикою та механізмами участі є більш слабким.

У Торонто найбільший оператор житлового сектору Toronto Community Housing (TCH), використав БУ, щоб дозволити мешканцям вирішувати як витратити частину бюджету компанії¹³. Процес був започаткований у 2001 році двома компаніями, що надавали комунальні та соціальні послуги: Metro Toronto Housing Company і Toronto Housing Company. Після їх об'єднання в 2002 року утворилася Toronto Community Housing (ТСН), члени ради директорів якої вирішили запровадити механізми участі, надавши мешканцям можливість регулярно впливати на прийняття рішень. У ході першого циклу БУ більше ніж 6 тис. мешканців витратили 18 млн. дол. на 237 проектів ТСН протягом двох років. У 20042008 рр. ТСН виділило на ці ініціативи 9 млн. дол. Щороку 60% витрат бюджету ТСН розподілялося між 27 підрозділами компанії виходячи з їх розміру, 20% порівну ділилося між ними, а решта 20% (1,8 млн. дол..) розподілялися на основі рішень, прийнятих мешканцями¹⁴. Оцінка програми 2010 року виявила три основних недоліки процесу, організованого ТСН: неефективне поширення інформації, погана організація зустрічей та брак координації і узгодженості між громадянами та представниками компанії¹⁵.

В 2014 році у 33 районі Торонто був запущений процес бюджету участі з урахуванням наявного досвіду ТСН, моделей Нью-Йорку та Чикаго. Для задоволення потреб мешканців було виділено 500 тис. дол. Однак через особливості фінансування місто не мало змоги контролювати надходження коштів, що утруднювало планування та реалізацію проектів. Наступного року місто Торонто продовжило цей проект ще на три роки і включило ще два райони. У результаті чого відбулося зміна формулювання фінансування, що дало місту посилити контроль за надходженням і витрачанням коштів. Сьогодні процес керується через Бюро управління містом, що додало узгодженості процедурам БУ. В 2015 році було відібрано 7 проектів загальною вартістю 435 тис. дол. Кожен з трьох районів був залучений до проекту БУ і отримав 150 тис. дол. Описуючи «демократичний кластер», сформований у Торонто, П. Маклеод відзначає низку його особливостей: 1) акцент на навчанні та включеності; 2) спільна етика, що розглядає уряд як помічника; 3) трактування демократії як способу співробітництва незважаючи на суперечності.

Отже, особливості реалізації такого механізму учасницької демократії, як бюджет участі у Канаді, зумовлені: високим ступенем розвитку інфраструктури, культурною і мовною неоднорідністю громадян, негативними наслідками неоліберальних реформ, неоднозначністю результатів децентралізаційних процесів та зростанням соціально-економічної нерівності. Ці чинники слугують як перешкодами, так і відкривають нові можливості для більш широкого впровадження механізмів бюджету участі у країні.

канада бюджет учасницький демократія

Література

1. Sharp L., Connelly S. Theorising participation: Pulling down the ladder / In Rydin Y., Thornley A. Planning in the UK: Agendas for the new millennium. Aldershot, UK: Ashgate Press, 2002. Р. 33-64.

2. Wampler B. A guide to participatory budgeting / In Shah A. Participatory budgeting. Washington, D.C.: The World Bank, 2007. P. 21-54.

3. Ganuza E., Baiocchi G. The power of ambiguity: How participatory budgeting travels the globe // Journal of Public Deliberation. 2012. Vol. 8. №2. Р. 1-12.

4. Participatory Budgeting Project

5. Pinnington E., Lerner J., Schugurensky D. Participatory budgeting in North America: The case of Guelph, Canada // Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management. 2009. Vol. 21. №3. Р. 460-263.

6. Kipfer S., Keil R. Toronto Inc? Planning the competitive city in the New Toronto // Antipode. 2002. Vol. 34. №2. Р. 227-264.

7. Sound bite: «Boards of directors», «cost centre», and «consumers» - Creeping privatization in the New Toronto. Toronto, Canada: Community Social Planning Council, 2000.

8. Toronto Report Card on Housing and Homelessness.

9. Vital Signs 2003: Measuring the health of our community.

10. Hulchanski D. The three cities within Toronto: Income polarization among Toronto's neighborhoods, 19702000. Research Bulletin, 41. Toronto: Centre for Urban and Community Studies, University of Toronto, 2007.

11. Collin J.P., Robertson M. The borough system of consolidated Montreal: revisiting urban governance in a composite metropolis // Journal of Urban Affairs. 2005. Vol. 27. №3.Р. 307-330.

12. Lerner J., Wagner van E. Participatory budgeting in Canada: democratic innovations in strategic spaces. The Transnational Institute New Politics Publications, 2006.

13. Lerner J., Wagner Van E. Participatory budgeting in Canada: Democratic innovations in strategic spaces, 2006.

14. Johnson G.F. Democratic illusion: Deliberative democracy in Canadian public policy. Toronto: University of Toronto Press, 2015.

15. Lerner J., Laudon J.M.D. Participatory budgeting at Toronto Community Housing 2010 Evaluation Report: Findings & Recommendations from Participatory Research with Tenants and Staf. Toronto, 2010.

Размещено на Allbest.ru