Особливості реалізації концепції партиципаторного бюджетування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості реалізації концепції партиципаторного бюджетування в Україні

Особенности реализации концепции партиципаторного бюджетирования в Украине

Specific features of realization of participatory budgeting conception in Ukraine

Шевчук Анастасія Олександрівна

студентка юридичного факультету

Анотація

Громадська партиципація є закономірним явищем в процесі розвитку будь-якого демократичного суспільства. Важливим аспектом її практичного втілення є реалізація партиципаторних бюджетів. В Україні громадські бюджети функціонують на місцевому рівні та нерозривно пов'язані із статусом територіальних громад. Основним джерелом регулювання виступають положення про громадський бюджет (бюджет участі) відповідних місцевих рад, нормативні приписи яких, хоча і відповідають загальній моделі реалізації партиципаторного бюджетування, але все ж мають суттєві відмінності. В статті досліджується питання неоднакової регламентації статусу осіб, які можуть подавати проекти. Звернено увагу на проблематику відсутності нормативних гарантій реалізації прав соціально незахищених груп. Акцентовано на стадії юридичного оформлення результатів голосування громадськості. В межах статті виокремлено два варіанти організації даної стадії, які зумовлюють висновок про характер взаємозв'язку відповідних місцевих рад (органів місцевого самоврядування) та територіальних громад. Окремо висвітлено статус уповноважених органів, що здійснюють оформлення результатів голосування. Проведення дослідження уможливило висновок про збереження залежності процесу громадського бюджетування від органів місцевого самоврядування в деяких містах України.

Ключові слова: громадська партиципація, партиципаторний бюджет, бюджет участі, громадський бюджет, територіальна громада, місцеве самоврядування.

Аннотация

Гражданская партиципация является закономерным явлением в процессе развития любого демократического общества. Важным аспектом ее практического воплощения является реализация концепции партиципаторних бюджетов. В Украине гражданские бюджеты функционируют на местном уровне и неразрывно связаны с правовым статусом территориальных общин. Основным источником правового регулирования являются положения о гражданском бюджете (бюджете участия) соответствующих местных советов, нормативные предписания которых, хотя и отвечают общей модели реализации партиципаторного бюджетирования, но все же имеют существенные отличия. В статье исследовались вопросы неодинаковой регламентации статуса лиц, которые могут подавать проекты. Обращено внимание на проблемность отсутствия нормативных гарантий реализации прав социально незащищенных групп. Наибольший сделано акцент на стадии юридического оформления результатов голосования общественности. В статье выделено два варианты организации данной стадии, что дает возможность сделать вывод о характере взаимосвязи между соответствующими местными советами (органами местного самоуправления) и территориальной общиной. Отдельно рассмотрено статус уполномоченных органов, в компетенцию которых входит оформления результатов голосования. В процессе исследования было сделано вывод о сохранение зависимости процесса гражданского бюджетирования от органов местного самоуправления.

Ключевые слова: гражданская партиципация, партиципаторный бюджет, гражданский бюджет, бюджет участия, территориальная община, местное самоуправление.

Summary

Key words: civil participation, participatory budget, civil budget, territorial community, local government.

Постановка проблеми

партиципаторний громадський бюджет

В останні роки концепція партиципаторного бюджетування стала невід'ємною частиною правового статусу територіальних громад в Україні. Громадська партиципа- ція стала основою та новою запорукою реалізації адміністративної реформи через зміцнення взаємозв'язків між територіальною громадою та органами місцевого самоврядування. Під впливом громадського контролю у формі публічних обговорень нормативне врегулювання громадських бюджетів зазнає подальшого вдосконалення. Нормотворча практика в даній сфері є багатоманітною і в деяких випадках неоднозначною. З огляду на зазначене актуальним є аналіз окремих аспектів нормативного регулювання громадських бюджетів в Україні.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Дослідження концепції партиципаторного бюджетування вже давно є об'єктом вивчення зарубіжних дослідників. Значна кількість іноземних наукових праць присвячена аналізу моделей громадських бюджетів в різних державах. Такі наукові праці мають наскрізний та всеохоплюючий характер. Вказані дослідження найчастіше мають форму аналітичних звітів. Так, комплексний аналіз функціонування партиципаторного бюджету у своїх працях здійснили американські вчені Б. Уемплер, А. Шах. Висвітленням особливостей засад реалізації громадського бюджету в Шотландії займалися К. Харкінс та О. Ескобар.

Подібна тенденція наявна і в українській науковій сфері, де питання реалізації зазначеної концепції набули надзвичайної актуальності в останні роки. Основою для цього дослідження став аналітичний звіт «Партиципаторний бюджет», автором якого є К. Плоский. Також було використано аналіз міжнародного досвіду запровадження партиципаторного бюджету, проведений Р. Слободяном. та В. Мазярчуком.

Проте попри наявність великої кількості наукових робіт, що присвячені означеній проблематиці, більшість з них мають загальний характер та присвячені дослідженню концепції в цілому. Окремі ж особливості реалізації партиципаторного бюджетування в Україні та її нормативне регулювання потребують більш глибокого дослідження.

Постановка завдання

Основним завданням цього дослідження є аналіз нормативного регулювання громадських бюджетів в Україні з метою виявлення неоднозначних (проблемних) аспектів практичної реалізації концепції партиципаторного бюджетування в Україні.

Виклад основного матеріалу

Партиципаторний (громадський) бюджет -- демократичний процес, який передбачає надання громадянам права розподілу частини коштів з міського бюджету або іншого бюджету, який їх стосується [1, с. 17]. Для громадського бюджету як і для будь-яких інших видів бюджетів (державного та місцевого бюджетів) притаманна така ознака як стадійність. Але оскільки останній є практичними втіленням громадської партиципації, то його стадії позначені специфічністю (див. Схема № 1).

Реалізація концепції партиципаторного бюджетування немає уніфікованої для всіх держав моделі розвитку. Засади функціонування громадських бюджетів (бюджетів участі) залежать від низки обставин, серед яких особливості форми держави (включно із політичними режимом) та соціально-економічні умови [2]. В українській нормотворчій практиці поняття «партиципаторного бюджету» є відносно новим. На відміну від таких держав як Португалія та Шотландія [3] в Україні громадські бюджети стають невід'ємною частиною реалізації прав територіальних громад. В згаданих вище державах громадські бюджети функціонують на загальнодержавному рівні і пов'язані з загальним конституційним правом громадян брати участь в управлінні державними справами. З огляду на зазначене, правове регулювання засад організації громадського бюджету в Україні має бути здійснено саме на місцевому рівні. Водночас, відсутність єдиних для всієї території нормативних вимог до процесу партиципаторного бюджетування має низку недоліків, що підтверджується практикою.

С хема І.Етапи партиципаторного бюджету Джерело: розроблено автором на основі [1]

Зокрема тільки в Положенні про Громадський бюджет міста Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 13 вересня 2017 року, в пункті 7 розділу 6 передбачена можливість для осіб з обмеженими фізичними можливостями доручити заповнення бланка для голосування своїм рідним, близьким та іншим особами [4]. Проте неоднозначним є факт відсутності в межах пункту 7 нормативної вимоги щодо підтвердження повноважень таких осіб відповідною довіреністю. Також практика функціонування бюджету участі в місті Миколаєві та його правова регламентація є досить цікавими в аспекті вимог до осіб, що можуть бути авторами проектів. Згідно з абзацом 4 розділу 4 Положення автор проекту -- це особа, віком від 14 років, яка є громадянином України та проживає на території міста Миколаєва. В більшості інших міст обласного значення в Україні, дефункціонує громадський бюджет, авторами можуть бути особи, що досягли 16 років.

Звертаємо увагу на приписи підпунктів 6.5-6.8:

• в підпункті 6.5 закріплено, поняття «рекомендовані до реалізації проектні пропозиції» -- проектні пропозиції, які набрали найбільшу кількість голосів, до вичерпання обсягу коштів, виділених на реалізацію ГБ міста Кропивницького на відповідний рік;

• в підпункті 6.6 не передбачено можливості оскарження результатів голосування;

• в підпункті 6.7 затверджено, що за результатами підрахунку голосів управління економіки міської ради на підставі протоколу засідання Комісії готує проект рішення міської ради з переліком проектів, які пропонуються до фінансування, з визначенням головного розпорядника у рамках ГБ міста Кропивницького на визначений рік; проект рішення вноситься міським головою на розгляд чергової сесії;

• в підпункті 6.8 вказано, що лише ті проекти, які будуть затверджені рішенням міської ради підлягатимуть фінансуванню [7].

Очевидно, що згідно із Положенням про громадський бюджет (бюджет участі) міста Кропивницького стадія визначення проектів, щодо яких буде здійснено фінансування з ГБ, обтяжена нормативною вимогою щодо обов'язкового розгляду переліку рекомендованих проектних пропозицій на засіданні місцевої ради. Підпункт 6.8 дає підстави для висновку про те, що відповідні проекти, що набрали необхідну кількість голосів, можуть бути відхилені внаслідок їх незатвердження місцевою радою.

Негативним моментом згаданого вище положення також є те, що не передбачено можливості участі авторів та громадськості на такому засіданні. В свою чергу, в Положенні про громадський бюджет (бюджет участі) у місті Чернігові, затвердженому рішенням Чернігівської міської ради від 29 березня 2018 року, де закріплена аналогічна концепція оформлення (затвердження) результатів голосування, така можливість передбачена [8]. Хоча і в даному акті відсутні положення, які б деталізували правовий статус авторів та громадськості на даному етапі.

Висловлене вище вказує на наявність домінуючої ролі органів місцевого самоврядування у процесі партиципаторного бюджетування у містах, де закріплений аналогічний до міст Кропивницького та Чернігова варіант організації стадії визначення результатів (підсумків) голосування та ініціювання реалізації проектів.

Крім вже згаданих міст, повноваженням фактично обирати проекти для реалізації серед рекомендованих наділена також Тернопільська міська рада. У підпункті 7.2 пункту 7 Положення про громадський бюджет, затвердженого рішенням Тернопільської міської ради від 18 серпня 2017 року закріплено вже згадане вище поняття «рекомендовані до реалізації проекти». Змістовно воно відповідає аналогічним, що наявні у положеннях міста Кропивницького та Чернігова. Але в аспекті зазначеного пункту виникають питання щодо процедури, згідно з якою статус проекту «рекомендований для реалізації» може бути змінений на «проект-переможець». В підпункті 7.4 закріплено, що перелік проектів, які шляхом голосування були рекомендовані для реалізації та затверджені протоколом номінаційного комітету, виноситься на розгляд найближчої чергової сесії міської ради. Надалі в підпунктах 7.5 та 7.6 порядок розгляду проектів не регламентовано. Підпункт 7.6 містить припис, в якому вжито поняття «проекти-переможці» [9].

Тобто, аналіз положень про бюджет участі, що функціонує у містах України, демонструє наявність різного підходу до розуміння поняття «проект-переможець». В системі партиципаторного бюджетування міста Києва проект-переможець -- це проект, що набрав найбільшу кількість голосів відповідно до вимог та у порядку, передбаченим положенням. В той же час, концепція згаданого вище поняття в межах актів місцевих рад Чернігова, Кропивницького та Тернополя має суттєві відмінності. Зокрема в положенні міста Чернігова взагалі не закріплено такого поняття як «проект-переможець». А у відповідних актах щодо бюджету участі міст Кропивницького та Тернополя поняття «проект-переможець» змістовно передбачає необхідність затвердження відповідною місцевою радою після стадії голосування громадськості.

Крім того, в аспекті дослідження взаємодії органів місцевого самоврядування та громадськості в процесі партиципаторного бюджетування необхідно наголосити, що сильна позиція останньої пов'язана із наявністю громадського органу, що має досить широкі повноваження. Продемонструвати висловлену тезу можливо на прикладі Громадської бюджетної комісії міста Києва (далі -- ГБК). Її правовому статусу присвячена стаття 6 Положення про громадський бюджет міста Києва. Згідно з частиною 1 до складу ГБК входить 21 організація, серед яких мають бути громадські об'єднання або благодійні організації. Привертає увагу спосіб її формування: щорічний конкурс, який проводиться із застосуванням функціоналу електронної системи (див. Схему № 2). Та найбільш актуальним є розгляд її повноважень, які не можна сприймати ізольовано від повноважень міських та районних робочих груп. Останні є сформованими в установленому порядку групи, до складу яких входять посадові особи структурних підрозділів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), районних в місті Києві державних адміністрацій, визначені відповідальними за здійснення діяльності щодо загальної організації та координації громадського бюджету [6]. В більшості повноваження ГБК спрямовані на здійснення громадського контролю за процесом партиципаторного бюджетування.

1-й тур

суб'єкти голосування: особи, що мають право голосу в системі бюджету участі;

можливість голосувати за: 5 організацій;

необхідна мінімальна кількість голосів: визначається Параметрами;

тривалість голосування: 20 днів

2-й тур

проводиться у випадку, якщо мінімально необхідну

суб'єкти голосування: організації-учасники (від імені організації голосує 1 її представник);

можливість голосувати за: 1 організацію - конкурента;

тривалість голосування: 1 день

Також значну частину її компетенції займає розгляд скарг, звернень та пропозицій. Дана категорія повноважень є надзвичайно важливою, оскільки в більшості досліджених Положень про громадський бюджет (бюджет участі) не закріплено право оскарження, наприклад, результатів голосування. В контексті нашого дослідження необхідно акцентувати на такому повноваженні ГБК як затвердження результатів голосування своїм рішенням. Таке рішення має імперативний характер для виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Тобто, рішення ГБК є юридичним фактом, що обумовлює виникнення нових фінансових правовідносин. Треба також наголосити, що загалом система бюджету участі в місті Києві характеризується достатньо широкою системою відповідальних органів, що забезпечує належний баланс інтересів громадськості та місцевого самоврядування. Крім того, такий стан справ унеможливлює посилення залежності громадського бюджету від органів місцевого самоврядування.

В той же час в більшості інших міст обласного значення України, де функціонує бюджет участі така система уповноважених органів відсутня. До прикладу, в місті Тернопіль згідно із пунктом 3 Положення функціонує лише Номінаційний комітет. Вказаний орган складається з 12 осіб. Персональний склад затверджується щорічно розпорядженням міського голови на підставі подання постійних комісій міської ради та виконавчого комітету міської ради у співвідношенні 50 % представники депутатських комісій та 50 % представники виконавчих органів ради. Саме за цим органом закріплено повноваження затверджувати результати голосування, але на відміну від ГБК не своїм рішенням, а протоколом. Рішення ж внаслідок розгляду на найближчій черговій сесії приймає Тернопільська міська рада.

Висновки

Отже, наразі в Україні наявна багатоманітна практика втілення концепції партиципаторного бюджетування. Доцільним та таким, що найбільш відповідає цілям та ідея даного демократичного інституту, буде зменшення залежності громадського бюджету від органів місцевого самоврядування в деяких містах України. Така тенденція сприятиме зміцненню взаємодії між громадськістю та органами місцевого самоврядуваня.

Загалом можливо відзначити наявність широкого поширення такого явища як громадська партиципації на території України. Прикладом цього є активізація процесу зі створення бюджетів участі в селищах міського типу (наприклад, Гостомель, Немішаєве тощо). Надалі відкритими є перспективи для використання досвіду таких держав як США та Канада, де концепція партиципаторного бюджетування була популяризовано в межах шкіл. Основою ідеєю такого заходу було залучення учнів, вчителів та батьків до процесу обрання тих програм та напрямків розвитку, яких потребує шкільний заклад.

Література

1. Партиципаторний бюджет [Електронний ресурс] / Плоский К. // Фундація українсько -- польської співпраці ПАУСІ. -- 2016. -- C. 43. -- Режим доступу: http://www.pauci.org/upload/files/Participatory_Budget_ Dec2016.pdf

2. Wampler B. A Guide to Participatory Budgeting [Електронний ресурс] / International Budget Partnership. -- 2000. -- p. 32. -- Режим доступу: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/A-Guide-to-Participatory- Budgets.pdf

3. Міжнародний досвід запровадження партиципаторного бюджету на загальнонаціональному рівні та на рівні штатів [Електронний ресурс] / за заг. редакцією Віктора Мазярчука / Офіс з фінансового та економічного аналізу у Верховній Раді України. -- 2017. -- C. 12. -- Режим доступу: https://feao.org.ua/wp-content/ uploads/2015/11/21.11.2017_ partycypatornyj -bjudzhet.pdf

4. Про затвердження Положення про громадський бюджет м. Миколаєва: Рішення Миколаївської місцевої ради від 13 вересня 2017 року № 24/8 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://mkrada.gov.ua/documents/27174.html

5. Стандарти процесів партиципаторного бюджетування у Польщі [Електронний ресурс] / Фундація українсько-польської співпраці ПАУСІ. -- C. 30 -- Режим доступу: http://www.pauci.org /upload/files/standardy_ budzetow_wydanie%20II-3.pdf

6. Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 22.12.2016 № 787/1791 «Про затвердження Положення про громадський бюджет міста Києва»: Рішення Київської міської ради від 17 квітня 2018 року № 436/4500 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://kmr.gov.ua/uk/provisions-public-budget

7. Про затвердження Положення про громадський бюджет (бюджет участі) міста Кропивницького: Рішення Кро- пивницької міської ради від 20 грудня 2016 року № 729 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://kr-rada. gov.ua/uploads/documents/13962-729.pdf

8. Про затвердження змін до Положення про громадський бюджет (бюджет участі) у місті Чернігові: Рішення Чернігівської місцевої ради від 29 березня 2018 року № 29/VII-2 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http:// www.chernigiv-rada.gov.ua/filesstatic/budget/29_7_06-04-2018_16-06.pdf

9. Про внесення зміни до рішення міської ради від 16.06.2016р № 7/9/6 «Про затвердження положення «Про громадський бюджет Тернопільської міської ради»: Рішення Тернопільської міської ради від 18 серпня 207 року № 7/17/9 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://pb.rada.te.ua/files/document/140/file/15045137262621_ polozhennja-hromadskyy-bjudzhet-18-08-2017.pdf

10. Бюджет участі 2017: Офіційний сайт Немішаєвської селищної ради [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://nem-rada.gov.ua/category/byudzhet-uchasti-2017

11. Громадський бюджет: Офіційний сайт Гостомельської селищної ради [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://gostomel-rada.gov.ua/gromadskij-byudzhet

12. Participatory Budgeting in Schools: Participatory Budgeting Project [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://www.participatory budgeting.org/how-to-start-pb/pb-in-schools/

13. Participatory Budgeting [Електронний ресурс] / Edited by Shah A. // Public Sector Governance and Accountability Series. -- Washington: The World Bank. -- 2007. -- p. 269. -- Режим доступу: https://siteresources.worldbank. org/PSGLP/Resources/ParticipatoryBudgeting.pdf

14. Participatory budgeting in Scotland: an overview of strategic design choices and principles for effective delivery [Електронний ресурс] / Harkins C., Escobar O. // Glasgow Centre for Population Health. -- 2015. -- p. 43. -- Режим доступу: http://www.gcph.co.uk/assets/0000/5467/Participatory_budgeting_in_Scotland.pdf

References

1. Partitsipatorniy byudzhet [Elektronniy resurs] / Ploskiy K. // Fundatslya ukraYinsko -- polskoYi spIvpratsI PAUSI. -- 2016. -- C. 43. -- Rezhim dostupu: http://www.pauci.org/upload/files/Participatory_Budget_ Dec2016.pdf

2. Wampler B. A Guide to Participatory Budgeting [Електронний ресурс] / International Budget Partnership. -- 2000. -- p. 32. -- Режим доступу: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/A-Guide-to-Participato- ry-Budgets.pdf

3. Mizhnarodniy dosvid zaprovadzhennya partitsipatornogo byudzhetu na zagalnonatslonalnomu rIvnI ta na rIvnI shtatIv [Elektronniy resurs] / za zag. redaktsIEyu VIktora Mazyarchuka // Ofis z finansovogo ta ekonomich- nogo analizu u Verhovniy Radi Ukrayini. -- 2017. -- C. 12. -- Rezhim dostupu: https://feao.org.ua/wp-content/up- loads/2015/11/21.11.2017_ partycypatornyj -bjudzhet.pdf

4. Pro zatverdzhennya Polozhennya pro gromadskiy byudzhet m. Mikolaeva: Rishennya Mikolayivskoyi mistse- voyi radi vid 13 veresnya 2017 roku № 24/8 [Elektronniy resurs]. -- Rezhim dostupu: https://mkrada.gov.ua/docu- ments/27174.html

5. Standarti protsesiv partitsipatornogo byudzhetuvannya u Polschi [Elektronniy resurs] // Fundatsiya ukrayins- ko -- polskoyi spivpratss PAUSI. -- C. 30 -- Rezhim dostupu: http://www.pauci.org/upload/files/standardy_budze- tow_wydanie II-3.pdf

6. Pro vnesennya zmin do rishennya Kiyivskoyi miskoyi radi vid 22.12.2016 № 787/1791 «Pro zatverdzhennya Polozhennya pro gromadskiy byudzhet mIsta Kteva»: Rіshennya Kiyivskoyi miskoyi radi vid 17 kvitnya 2018 roku № 436/4500 [Elektronniy resurs]. -- Rezhim dostupu: http://kmr.gov.ua/uk/provisions-public-budget

7. Pro zatverdzhennya Polozhennya pro gromadskiy byudzhet (byudzhet uchasti) mista Kropivnitskogo: Rishennya Kropivnitskoyi miskoyi radi vid 20 grudnya 2016 roku № 729 [Elektronniy resurs]. -- Rezhim dostupu: http://kr-rada. gov.ua/uploads/documents/13962-729.pdf

8. Pro zatverdzhennya zmin do Polozhennya pro gromadskiy byudzhet (byudzhet uchasti) u misti Chernigovi: Rishennya Chernigivskoyi mistsevoyi radi vid 29 bereznya 2018 roku № 29/VII-2 [Elektronniy resurs]. -- Rezhim dostupu: http://www.chernigiv-rada.gov.ua/filesstatic/budget/29_7_06-04-2018_16-06.pdf

9. Pro vnesennya zmini do rishennya miskoyi radi vid 16.06.2016r # 7/9/6 «Pro zatverdzhennya polozhennya «Pro gromadskiy byudzhet Ternopilskoyi miskoyi radi»: Rishennya Ternopilskoyi miskoyi radi vid 18 serpnya 207 roku № 7/17/9 [Elektronniy resurs]. -- Rezhim dostupu: https://pb.rada.te.ua/files/document/140/file/15045137262621_ polozhennja-hromadskyy-bjudzhet-18-08-2017.pdf

10. Byudzhet uchasti 2017: Ofitsiyniy sayt Nemishaevskoyi selischnoyi radi [Elektronniy resurs]. -- Rezhim dostupu: http://nem-rada.gov.ua/category/byudzhet-uchasti-2017

11. Gromadskiy byudzhet: Ofitsiyniy sayt Gostomelskoyi selischnoyi radi [Elektronniy resurs]. -- Rezhim dostupu: http://gostomel-rada.gov.ua/gromadskij-byudzhet

12. Participatory Budgeting in Schools: Participatory Budgeting Project [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://www.participatorybudgeting.org/how-to-start-pb/pb-in-schools/

13. Participatory Budgeting [Електронний ресурс] /Edited by Shah A. // Public Sector Governance and Accountability Series. -- Washington: The World Bank. -- 2007. -- p. 269. -- Режим доступу: https://siteresources.worldbank. org/PSGLP/Resources/ParticipatoryBudgeting.pdf

14. Participatory budgeting in Scotland: an overview of strategic design choices and principles for effective delivery [Електронний ресурс] / Harkins C., Escobar O. // Glasgow Centre for Population Health. -- 2015. -- p. 43. -- Режим доступу: http://www.gcph.co.uk/assets/0000/5467/ Participatory_budgeting_in_Scotland.pdf

Размещено на Allbest.ru