Финансирование системы высшего образования в России на современном этапе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Астраханского государственного университета, кафедры мировой экономики и финансов

Финансирование системы высшего образования в России на современном этапе

Скоблева Э. И.

профессор, доктор экономических наук

Аннотация

финансирование образование бюджетный риск

В статье представлена структура финансирования системы высшего образования на современном этапе, проанализированы такие источники финансирования организаций высшего образования как бюджетные средства государства, средства населения, организаций, внебюджетные средства. Выявлены проблемы, возможности и риски, связанные с изменением и наполнением рассмотренных источников

Ключевые слова: образование, финансирование высшего образования, расходы на образование, нормативно-подушевое финансирование, субсидии на государственное задание, расходы населения на образование, финансовые ограничения

Для современного общества одним из ключевых ресурсов его динамичного развития является высшее образование. Именно оно за счет эффективности инвестиций в человеческий капитал обеспечивает предпосылки для технологических инноваций, которые, в свою очередь, являются фундаментом инновационной национальной экономики [3],[4].

В настоящее время в России в условиях реализации в отношении страны недружественной санкционной политики особенно велика роль высшего образования как основы развития экономики. В этой связи следует обратиться к возможностям и ограничениям всестороннего финансирования высшего образования, поскольку именно перспективы устойчивого финансирования этой сферы будут определять стратегию управления и развития университетов.

В статье будут рассмотрены (1) направления финансирования высшего образования в России, (2) статистика финансирования учреждений высшего образования, (3) перспективы и риски действующей системы финансирования высшего образования.

Институционально система высшего образования в России представлена законодательными актами, образовательными стандартами, структурой образовательных организаций, профессиональным сообществом -- это то, что подвержено воздействию государственной политики в сфере образования в целях ее развития. Для стран с развитой институциональной структурой методы государственного регулирования не наносят значительного ущерба. Если такие меры и деформируют институциональную структуру отрасли, то в небольшой степени. Иная ситуация складывается в странах с неустоявшейся институциональной структурой, что предполагает возникновение и развитие трансакционного сектора. В России институциональная среда системы высшего образования является достаточно подвижной, в результате чего любые направления государственной политики могут привести к малопредсказуемым результатам, к ограничению и удорожанию сделок, к росту издержек для организаций образования и т.п. [6]. В этой связи стратегии развития образования должны быть взвешенными и последовательными. А вопрос реализации стратегии -- это финансовый вопрос. Поскольку значительную роль играют ожидания экономических агентов, то механизмы и тенденции финансирования отрасли высшего образования будут определять ее будущий портрет.

В современном мире образовательная деятельность финансируется из следующих возможных источников:

1) бюджетные ассигнования (федеральные и муниципальные);

2) доходы от оказания платных образовательных и иных услуг;

3) финансирование, полученное от компаний;

4) пожертвования, спонсорская помощь;

5) система ваучеров и других механизмов государственной поддержки получения платного образования (в России примерами таких механизмов могут служить материнский капитал и налоговый вычет);

6) прочие внешние источники финансирования, такие как дотации от некоммерческих организаций, кредиты;

7) самофинансирование (средства, полученные от оказания непрофильных услуг -- издательских, телекоммуникационных и т. д.);

8) образовательные кредиты обучающимся.

В более обобщенном виде источники финансирования высшего образования представлены в статистическом сборнике Education at a Glance 2017: OECD Indicators, где они разбиты на четыре составляющих: государственные ассигнования, расходы домохозяйств, расходы частных компаний, другие частные источники финансирования.

Распределение общественных и частных расходов на образовательные институты в среднем по странам ОЭСР (данные 2014 г.) таково, что государственные расходы на учреждения высшего образования составляют 70%, расходы домохозяйств -- 22%, расходы из других частных организаций -- 8%. Для России в 2014 г. была характерна примерно та же пропорция: 66 %, 23 % и 11 % соответственно [2].

Данные, представленные российской статистикой несколько иные (табл.1) [14]. Это может быть связано с тем, что по Международной стандартной классификации образования (МСКО) в мире высшее образование включено в структуру третичного образования и это МСКО 6, 7, 8. Статистические сборники России принимают в расчет уровни МСКО 6, 7 как высшее образование. МСКО 8 -- это подготовка специалистов высшей квалификации (аспирантура, докторантура).

Таблица 1. Объём средств образовательных организаций высшего образования по источникам финансирования (в процентах)

Государственное финансирование образовательных учреждений высшего образования определяется принципами, заложенными Федеральным законом № 83-ФЗ [18]. В 2012 г. был принят Указ Президента Российской Федерации №599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» [16], который определил переход к нормативно-подушевому финансированию (НПФ). Основным элементом НПФ являются базовые нормативные затраты -- нормативно установленные возмещаемые государством затраты на оказание государственной образовательной услуги в год в расчете на одного студента. Основными требованиями к условиям реализации образовательных программ являются следующие: [15]

- материально-техническая база организации;

- учебно-методическое обеспечение реализации программы;

- кадровые ресурсы.

Минобрнауки России сформировало для вузов девять групп специальностей (направлений подготовки), отличающихся друг от друга стоимостью годовой подготовки в расчете на одного студента в зависимости от требований к материально-технической базе, от специфики соотношения численности преподавателей и студентов, от приоритетных направлений подготовки, решающих задачи модернизации и технологического развития российской экономики (табл. 2).

Установленные Минобрнауки России значения базовых нормативных затрат, однако, значительно меньше, чем в странах ОЭСР, где расходы в среднем составляют 16143 доллара [2]. Модели нормативного подушевого финансирования, как правило, направлены на повышение эффективности распределения бюджетных средств между вузами и, неявно -- на рост эффективности использования бюджетных ресурсов высшими учебными заведениями. При этом значительно меньше внимания уделяется вопросу определения такого объема бюджетных средств, который необходим для устойчивого функционирования и развития учреждений системы высшего образования. Тем не менее, НПФ высшей школы сегодня является гибким инструментом финансирования.

Таблица 2. Значения базовых нормативных затрат по стоимостным группам (в тыс. руб)

Так, в целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики и дорожной карты» о повышении средней заработной платы профессорско-преподавательского состава, начиная с 2014 г. дополнительные средства, выделяемые из федерального бюджета на повышение заработной платы преподавателей высшей школы и научных сотрудников, были интегрированы в систему единых нормативных затрат. Возможность включения дополнительных средств в систему единых нормативных затрат основывается на специально разработанной системе коэффициентов, выполняющих функцию дифференциации затрат по субъектам Российской Федерации.

С другой стороны, постепенный переход на запланированное в дорожной карте соотношение преподаватель/студент 1/12, который должен завершиться к 2018 г. и который также интегрирован в систему единых нормативных затрат, влечет за собой и негативные последствия. Это сокращение численности преподавателей, работающих на неполной ставке и по гражданско-правовым договорам, что увеличивает нагрузку на тех преподавателей, которые работают на полной ставке при относительно неизменной величине оклада.

Тем не менее, НПФ является достаточно прозрачной системой, полный переход на НПФ на основе нормативов по специальностям (направлениям подготовки) был завершен в 2016/17 учебном году.

Однако риском для обеспечения и индексирования расходов сегодня является устойчивая тенденция к сокращению финансирования образования (доля расходов федерального бюджета на образование в 2013 г. составила 5%, в 2014 г. -- 4,3%, в 2015 г. -- 4,1%, в 2016 г. -- 3,6%, в 2017 г. -- 3,3 %) [5].

Еще одним направлением государственного финансирования высшего образования является реализация государственных программ развития. В частности, таких масштабных как Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы [17], которая пришла на смену программе «Развитие образования» на 2013-2020 годы [12]. Однако, согласно документу, финансирование, заложенное на реализацию программы развития 2016-2020 гг. было уменьшено в 56,9 раз по сравнению с финансированием программы 2013-2020 гг. Более того, 20.10.2017 г. Правительством РФ принято решение о сворачивании всех ФЦП и разработке новых пилотных госпрограмм, которые будут состоять из проектов, отобранных на конкурсной основе [10]. Можно предположить, что финансирование совокупности проектов, направленных на развитие образования станет еще меньше. Также произошел переход от финансирования фундаментальной науки за счет федеральных целевых программ на грантовый принцип, что является нарушением базовой концепции рассмотрения фундаментальных исследований как общественного блага.

В условиях действующих бюджетных ограничений делается ставка на финансирование системы высшего образования за счет средств домохозяйств (средства населения).

На протяжении 1995-2005 гг. общественный спрос на высшее образование в России рос высокими темпами. В этот период также наблюдался и рост реальных доходов населения. Динамика численности студентов в государственных вузах, которые обучаются за счет бюджетных средств и на платной основе, создание и повсеместное распространение негосударственных вузов сформировали образовательный бум. Тенденцию данного десятилетия можно охарактеризовать как экстенсивный рост на растущем образовательном рынке.

Начиная с 2006 г. тенденция меняется. Причиной резкого снижения общественного спроса на высшее образование стали два ключевых фактора: демографический спад и финансовый кризис [9]. В результате образовательный рынок быстро потерял набранный темп роста, а затем в очень сжатые сроки из расширяющегося превратился в сжимающийся [1]. Однако данные о расходах населения на образование говорят об обратном. Согласно статистике (табл. 1) они растут. Это несоответствие можно объяснить ростом стоимости образования и ростом сопутствующих расходов (цены приняты за номинальные).

В связи с текущими тенденциями можно говорить о все меньшей востребованности платного образования со стороны населения. Сегодня в России практически нет фондов, государственных и частных, которые выплачивали бы гранты и стипендии, существенно снижающие студенческие расходы. В 2007 г. была введена система кредитования высшего образования как государственный эксперимент. На момент ее введения опросы показывали, что примерно 25% студентов готовы воспользоваться образовательным кредитом [8]. В эксперименте должны были участвовать 112 государственных вузов и 5 негосударственных, но имеющих госаккредитацию. Реально с образовательными кредитами работали всего 20-30 вузов и пять-шесть крупных банков. Объем образовательных кредитов составлял примерно 1-1,5 процента от общего кредитного портфеля российской банковской системы [13].

С 10 сентября 2009 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 28 августа 2009 г. № 699 «Об изменении условий проведения эксперимента по государственной поддержке предоставления образовательных кредитов студентам образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию». Гарантии, предоставляемые банкам -- это возмещение банку-участнику эксперимента сумм невозвращенных образовательных кредитов в размере до 20% объема выданных образовательных кредитов и компенсация затрат на уплату процентов по образовательным кредитам в размере трех четвертых ставки рефинансирования Центрального банка РФ. При этом максимальная процентная ставка по образовательным кредитам не может быть выше ставки рефинансирования, увеличенной на 3% [7]. С течением времени условия кредитования становились хуже. В январе 2017 г. приостановил выдачу образовательных кредитов Сбербанк -- последний банк, который занимался этой программой.

Для успешной реализации кредитной формы финансирования высшего образования необходима стабильность банковской системы, а также уверенность домохозяйств в будущих заработках на долгосрочную перспективу. Фактически предлагаемый сегодня механизм кредитования соответствует возможностям в большинстве своем тех семей, которые могут оплачивать высшее образование и без заемных средств. Семьи с более низким уровнем дохода, на которых в основном ориентирована программа образовательного кредитования, отличаются достаточно высоким уровнем нестабильности финансового положения и не готовы брать кредиты в долгосрочном периоде [7].

Еще одним источником финансирования высшего образования являются средства организаций, внебюджетные фонды, иностранные источники. Их доля в России составляет 11% (по данным «Education at a Glance 2017: OECD Indicators») или 15% (по данным «Индикаторы образования: 2017: статистический сборник»). В целом наблюдается рост, но некоторые авторы отмечают, что после 2008 г. сократился приток средств, полученных в результате развития фондов целевого капитала (эндаумент-фонда) и реализации вузами совместных проектов с бизнес-структурами. В настоящее время у большинства образовательных учреждений высшего образования существуют проблемы с привлечением финансовых средств через коммерческие предприятия-партнеры, что связано как с их незаинтересованностью в финансировании научных разработок, так и с ограниченным числом студентов, обучающихся за счет средств предприятий. Специалисты называют целый ряд причин, по которым частные вложения в образование растут крайне медленно. Это низкая хозяйственная самостоятельность вузов и техникумов, отсутствие налоговых преференций для инвесторов, противоречия в законодательной сфере.

Финансирование, полученное в результате развития фондов целевого капитала в российских образовательных организациях высшего образования, по экспертным оценкам, составляет около 1% от общего объема средств организаций по всем источникам их получения. Только МГИМО приближается по данному показателю к 3%. Наиболее распространенным направлением расходования доходов от целевого капитала является сохранение и наращивание материально-технической базы (особенно общежитий и спортивных объектов), поддержка студентов (студенческие проекты, стипендиальные программы, студенческая мобильность и пр.). Однако доходов, полученных от целевого капитала даже в ведущих вузах, тех, которые формировали его на протяжении последних лет, оказывается недостаточно для поддержки научных исследований. В 2011-2013 гг. поступления в эндаумент-фонд оставались на уровне 20-25 млрд руб. в год, и в 2016-2017 гг. их рост не прогнозировался [7]. Причиной этого во многом является отсутствие системных подходов, которые бы определяли доходы от целевого капитала, а это в свою очередь снижает регулярность пожертвований.

Таким образом, практически по всем направлениям источников финансирования системы высшего образования наблюдаются существенные финансовые ограничения. В этой связи заметна тенденция к дифференциации государственной финансовой политики в отношении университетов.

Такая тенденция сегодня проявляется в том, что государственная политика в области образования нацелена, во-первых, на концентрацию ресурсов в точках роста, в частности на создание и развитие федеральных, национальных исследовательских и опорных региональных университетов, на реализацию проекта «5-100». Во-вторых, на ограничение доступа университетов, реализующих программы низкого качества, к бюджетному финансированию через систему мониторинга вузов. В-третьих, на проведение жесткой реструктуризации. Однако, 27.09.2017 было принято решение о сворачивании программы сокращения числа вузов [11].

Механизмы финансирования вузов сегодня предполагают не обеспечение достаточными финансовыми средствами учреждений образования, а стимулирование их к самообеспечению. В свою очередь, в условиях уменьшения государственного и частного финансирования университеты актуализируют новые стратегии расширения источников дохода.

Литература

1. Abankina I., Filatova L. Sustaining Student Enrolment: Impact of Demand Trends for Higher Education in Russia // Journal of US-China Public Administration. Vol. 12(5). 2015. Pр. 345-359.

2. Education at a Glance 2017: OECD Indicators, OECD Publishing, Paris. // http://dx.doi.org/10.1787/eag-2017-en (дата обращения: 26.11.2017).

3. Froumin I., Salmi J. Rossiyskie vuzy v konkurentsii universitetov mirovogo klassa [Russian Colleges in the Competition of leading World Universities]. Voprosy obrazovaniya / Educational Studies Moscow, no 3. 2007. Pp. 5-45.

4. Hazelkorn E. Rankings and the Reshaping of Higher Education: The Battle for World-Class Excellence. New York: Palgrave Macmillan. 2015.

5. http://www.gks.ru/ (дата обращения: 26.11.2017).

6. Wallis J., North D. Measuring the Transaction Sector in American Economy, 1870 -- 1970 // Long-term Factor in American Economic Growth. Chicago, 1986. P. 122-123.

7. Абанкина И.В., Винарик В.А., Филатова Л.М. Государственная политика финансирования сектора высшего образования в условиях бюджетных ограничений // Журнал новой экономической ассоциации. -2016. -- №3 (31). -- С. 111-143.

8. Андрущак Г.В., Спиридонова О.И. Образовательные кредиты в России: нужны ли они вузам? http://lia.hse.ru/data/793/282/1237/1Andrusak-Ekonomika_obrazovaniq-3-2008.pdf (дата обращения: 26.11.2017).

9. Балацкий Е.В. Синдром аритмии реформ в системе высшего образования //Журнал новой экономической ассоциации. -- 2014. -- № 4. -- С.111-140.

10. Бюджетной реформе определили правила. Правительство утвердило отказ от ФЦП в пользу проектного подхода // https://www.kommersant.ru/doc/3443025 (дата обращения: 26.11.2017).

11. В Минобрнауки объявили о сворачивании программы сокращения вузов // http://www.interfax.ru/russia/580798 (дата обращения: 26.11.2017).

12. Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 -- 2020 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 295) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/70643472/#friends#ixzz4wPhbbyOY (дата обращения: 26.11.2017).

13. Ивойлова И., Зыкова Т. Банковский зачет // Российская газета. -- 2009. -- №4988 (164) (3 сент.) http://www.rg.ru/2009/09/03/kredit-dok.html (дата обращения: 26.11.2017).

14. Индикаторы образования: 2017: статистический сборник / Н. В. Бондаренко, Л. М. Гохберг, И. Ю. Забатурина и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». -- М.: НИУ ВШЭ, 2017. -- 320 с.

15. Приказ Минобрнауки России № 420 от 29.04.2014 «О перечне и составе стоимостных групп специальностей и направлений подготовки по государственным услугам по реализации основных профессиональных программ высшего образования ... в отношении контингента, принимаемого на обучение на первый курс в 2015 году, на весь период обучения» //http://минобрнауки.рф/документы/4288. (дата обращения: 26.11.2017).

16. Указ Президента Российской Федерации № 599 от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // https://rg.ru/2012/05/09/nauka-dok.html (дата обращения: 26.11.2017).

17. Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 23 мая 2015 г. № 497) // Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/71044750/#ixzz4wPh3QA72 (дата обращения: 26.11.2017).

18. Федеральный закон №83-ФЗ от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // /http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_100193/ (дата обращения: 26.11.2017). Размещено на Allbest.ru