Моделі фінансування вищої освіти в Європі та світі

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вища освіта в Україні перебуває у стані структурної кризи з кінця 2000-х років, коли два негативних зовнішніх тренди (світова фінансова криза 2009 р. і скорочення чисельності абітурієнтів через так звану демографічну яму) почали невпинний рух до підвищення ефективності й результативності закладів освіти та викладачів. Після підписання Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом перед національною системою вищої освіти (НСВО) постав додатковий виклик конкуренція за абітурієнтів із боку ВНЗ сусідніх європейських держав (Польщі, Чехії, Словаччини). Разом із тим, унаслідок антитерористичної операції на Сході України, що змусила істотно переглянути структуру державних видатків, та ініційованої у 2017 р. реформи середньострокового бюджетування зі “стелями” видатків у розрізі кожного міністерства, питання перегляду чинної моделі вищої освіти залишаються серед пріоритетних. Реформа вищої освіти України передбачає, зокрема, перегляд підходів і механізму фінансування освітніх установ, що обумовлює актуальність цього дослідження.

Серед вітчизняних учених питання фінансування освіти протягом останніх років розглядалося досить поверхнево переважно на рівні обговорення окремих елементів чинної моделі фінансування (зважаючи на масштаб питання та високу інертність і консервативність самих ВНЗ із цього приводу). Зокрема, Є.А. Стадним у 2015 р. зроблено спробу проаналізувати фінансове забезпечення ВНЗ; О.Ю. Ерфорт у 2016 р. проаналізовано чинну модель фінансування вищої освіти в Україні, а Г.О. Харламовою у 2017 р. узагальнено досвід модернізації її фінансування у Великобританії. При цьому у світі, де реформи НСВО тривають ще з 1990-х років, накопичився чималий досвід, котрий можна використати для недопущення так званих провалів регулювання й нових шоків у вищій освіті. Значна кількість національних випадків (“кейсів”) стала об'єктом окремих проектів на рівні Європейської комісії протягом 2008-2012 рр. і на 2014-2018 рр., що дають змогу систематизувати досвід та знаходити кращі результативні практики у сфері модернізації фінансового механізму НСВО. Серед провідних авторів з окресленої тематики варто відзначити Б. Джонгблоеда, М. Зібера, Ф. Зігеле, Б. Лепорі, [4-7] та багатьох інших.

Метою цього дослідження є узагальнення зарубіжного досвіду формування різних моделей фінансування національних систем вищої освіти, а основними завданнями виділення особливостей, причин еволюції моделей та окремих елементів механізму фінансування НСВО.

Фінансування вищої освіти є одним із найважливіших інструментів державної політики, що спрямований на досягнення національних цілей стратегічного інноваційного розвитку, прискорення інституційної й технологічної модернізації, утримання конкурентних переваг у глобальному світі. Модель фінансування національної системи вищої освіти (НСВО) це складова національної системи управління такою освітою, що базується на певному концептуальному підході та принципах, є інструментом державної політики у сфері молоді, освіти, культури, інновацій, регіонального розвитку, соціального захисту й включає в себе суб'єктів, елементи механізму фінансування, підходи до оцінки та моніторингу.

Як похідна від НСВО модель фінансування є динамічною, що передбачає:

- чутливе реагування структури, механізму, форм та інших елементів моделі на зовнішні довгострокові тренди й екстерналії, драйвери внутрішньої еволюції складних систем;

- поступове розширення переліку зацікавлених сторін та залучення їх до процесу фінансування на умовах прямого чи опосередкованого інтересу;

- регулярний перегляд і уточнення (тонке налаштування) механізму фінансування;

- поглиблення інтеграції сектору вищої освіти в глобальні й національні ланцюжки створення доданої вартості з відповідним підвищенням ефективності освітньої та наукової компонент, зближенням із кінцевими бенефіціарами (вигодонабувачами), переосмисленням університетами власної бізнес-моделі.

На переконання автора, еволюція моделі фінансування вищої освіти є інертним процесом адаптації механізму фінансування, по-перше, до нових потреб учасників системи вищої освіти, що передбачає спроможність усіх стейкхолдерів досягти компромісу щодо місії, цілей, завдань і рішень у сфері освіти (та суміжних галузях); по-друге, до довгострокових цілей державної політики. Саме наявність візії, стратегії, плану дій, мотивації й ресурсів обумовлює ефективність і результативність певного механізму фінансування, визначає доцільність застосування конкретних фінансових та фіскальних інструментів.

Визначальними драйверами трансформації моделей фінансування вищої освіти вважається побудова ефективного ринку освітніх послуг і перехід до бюджетування за результатами діяльності. Як зауважує Б. Джонгблоед, політика зі створення ринку освітніх послуг має враховувати вісім передумов (по чотири для сторін попиту й пропозиції), що сприятимуть формуванню автономних (із сильним внутрішнім контролем) і підзвітних (перед студентами та іншими стейкхолдерами) установ, котрі можуть самостійно приймати рішення на основі надійної інформації, свободи вибору й можливості для маневру. До таких передумов належать:

1) для надавачів послуг відсутність бар'єрів для входу, лімітів щодо плати за навчання, незначні обмеження щодо товарів/послуг, свобода у використанні ресурсів;

2) для студентів свобода вибору надавача послуг, програми, достатня й адекватна інформація, плата за навчання, що покриває витрати [8, с. 107, 124].

Еволюція моделей фінансування вищої освіти є наслідком впливу зовнішніх трендів, трансформації НСВО та внутрішніх інституційних обмежень (на мікрорівні), які й обумовили конкретно-історичний характер перетворення й модернізації моделей фінансування в країнах ЄС протягом останніх 25 років.

Зовнішніми трендами драйверами еволюції НСВО є: глобалізація, цифрова економіка та четверта промислова революція, проектний цикл і фінансування за результатами.

Глобалізація істотно змінила бачення урядами місії та ролі НСВО з інструменту розширення доступу до знань і навичок вони перетворилися на джерело інновацій, технологій, а також стали повноцінними учасниками глобального ринку освітніх послуг. Окрім того, прийняття Цілей розвитку тисячоліття безпосередньо інтегрувало освіту до цілей сталого розвитку № 4 "Якісна освіта”, а також опосередковано передбачає використання освіти для досягнення інших цілей, таких як подолання бідності; гендерна рівність; гідна праця й економічне зростання; промисловість, інновації та інфраструктура; скорочення нерівності; сталий розвиток громад тощо. Відповідно, визнання потреби в освіті на глобальному рівні є потужним рушієм (драйвером) модернізації НСВО, адже інтеграція мігрантів у новому суспільстві починається саме з освіти та через неї (можливість подальшого працевлаштування в країні шляхом здобуття знань і навичок у акредитованій у цій країні навчальній установі). Таким чином, цінність освіти як складової global value chains істотно зростає.

Цифрова економіка й четверта промислова революція. З початком ери цифрових технологій бізнес-моделі в багатьох традиційних галузях зазнали серйозних змін. Цифрова економіка та діджиталізація кардинально трансформують секторальні бізнес-моделі, прискорюючи й скорочуючи їх, а також ринки знань і навичок, створюючи додатковий контент, полегшуючи доступ до освіти та спрощуючи умови використання будь-яких ресурсів університетами. Відповідно, модель фінансування НСВО має враховувати пріоритети і здатність національної економіки до технологічного прориву, формування нових ринків та обміну інформації між усіма групами стейкхолдерів. фінансовий освіта інноваційний

Проектний цикл і фінансування за результатами. Конкурентна боротьба на глобальному рівні сприяла появі концепції проектного циклу та фінансування за результатами. Відтепер університети розглядаються не як території знань, а як інструмент для цільового, якісного й результативного створення людського капіталу. Зручність проектних моделей із чітким взаємозв'язком використаних ресурсів та отриманих результатів ще на етапі планування (через техніко-економічне обґрунтування) стала визначальним чинником модернізації моделей фінансування університетів.

У економічній теорії є декілька підходів, що дають змогу класифікувати національні моделі фінансування. Так, Б. Праневічієне та А. Пурайтеї виокремлюють три базові моделі фінансування системи вищої освіти:

1) бюрократична, що передбачає повний контроль над університетами з боку держави із прямим втручанням у всі сфери життя ВНЗ у юридичній і фінансовій сферах визначення штату працівників, чисельності студентів, напрямів підготовки й наукових досліджень. ВНЗ не володіють своїми довгостроковими активами та повинні виконувати всі розпорядження уряду у сфері вищої освіти;

2) колегіальна, за котрої ВНЗ субсидіюються державою, але можуть вільно залучати приватні кошти (у вигляді плати за навчання, проектної й наукової діяльності, фінансування певних програм чи стипендій), а також розподіляти їх на власний розсуд. Бюджетне фінансування становить більшу частину доходів ВНЗ, але нагляд за їхньою діяльністю здійснюється урядом не безпосередньо, а через визначені інституційні органи сенат або піклувальну раду. Така модель потребує ефективної системи управління, яку очолюють особи з бездоганною репутацією й найвищими науковими досягненнями, що обираються студентами та персоналом. Фінансова автономія забезпечується варіативністю джерел конкурсним чи програмним фінансуванням наукових досліджень, можливістю отримувати дохід не від освітніх послуг;

3) ринкова, за якої фінансово автономні ВНЗ, котрі функціонують переважно за кошти від студентів і бізнесу, мусять активно співпрацювати із внутрішніми (студенти, дослідники та викладачі) й зовнішніми (партнери, замовники, постачальники, кредитори) стейкхолдерами, а також урядом, який забезпечує задоволення суспільного інтересу. Керівництво ВНЗ несе повну відповідальність за ефективність діяльності та якість усіх послуг. Оскільки в цій моделі держава не є основним контрагентом надавача послуг, її роль звужується до встановлення пріоритетів, фасилітації попиту, тимчасом як ВНЗ стають більш прозорими, підзвітними й інвестиційно привабливими, щоб бути цікавими та конкурентоспроможними на національному й міжнародному ринках.

Б. Праневічієне та А. Пурайтеї вважають, що застосування кількох методів фінансування вимагає належного балансування між очікуваними вигодами та потенційними ризиками: фінансування за формулою є непоганим інструментом перерозподілу, але не завжди гарантує отримання послуг належної якості; непряме фінансування (студенто-центроване ваучерні схеми) забезпечує кращий доступ і рівність, однак не в кожному випадку сприяє досягненню довгострокових цілей вищої освіти. На їхню думку, державі не варто робити акцент на взаємозв'язку між обраним методом фінансування та механізмом контролю якості, разом із тим при розподілі бюджетного фінансування не слід зосереджуватися на обмеженні інституційної автономії університетів і посиленні державного регулювання й контролю [9, с. 352].

Зрозуміло, що бюрократичні моделі перебувають у процесі активної трансформації ще з початку 1990-х років їх замінюють ринкові моделі, орієнтовані на результат. [10; 11].

Розглянемо детальніше моделі фінансування вищої освіти.

Квадрант 1 (Q1): планове, що ґрунтується на ресурсах, фінансування через надавачів послуг. Модель “переговорного” фінансування централізована система фінансування, яка є типовою для бюджетування з розподілом на базі запитів (кошторисів, планів діяльності), поданих розпорядникам бюджетних коштів. В основу розрахунків покладено дані за попередній рік із обговоренням і обґрунтуванням пропонованих змін постатейно (заробітна плата, матеріали, капітальний ремонт, інвестиції). Кожна стаття витрат виходить із відповідних нормативів витрат на одиницю послуги (наприклад, студента) або спроможності (приміром, ліцензійного обсягу).

Квадрант 2 (Q2): фінансування надавачів послуг, орієнтоване на результат. Модель фінансування, що базується на формулі, котра враховує успіхи навчальних закладів (наприклад, у Данії щодо випуску бакалаврів чи магістрів, середнього балу випускників); кількість отриманих кредитів і вступників (Швеція); співвідношення випускників та вступників (Нідерланди); зовнішню оцінку якості проведених досліджень (Великобританія).

Квадрант 3 (Q3): конкурсне цільове придбання в надавачів послуг. Ринково орієнтована система фінансування передбачає участь ВНЗ у тендерах із навчання певної кількості випускників у конкретній галузі знань, переважно через національні агентства (чи наукові ради research councils). Модель передбачає укладання контрактів, що підписуються між стороною, котра фінансує, та ВНЗ із домовленістю надати випускників у разі дійсної потреби в робочій силі на певному ринку праці або виконати дослідження, необхідне для підвищення інноваційної спроможності країни. До укладання контракту агенція має перевірити відповідність якості послуг запропонованій ціні (reasonable price), що забезпечує ефективність витрат за такими контрактами. Останні містять погоджений набір критеріїв для отримання фінансування тип і кваліфікацію студентів, максимальний рівень плати за навчання, зобов'язання ВНЗ щодо навчального процесу.

Квадрант 4 (Q4): фінансування від клієнтів, генероване ресурсно орієнтованим попитом. Це так звана ваучерна модель фінансування, за якої ВНЗ отримують кошти безпосередньо від студентів. Останні одержують ваучери, котрими можуть оплачувати освітні послуги в будь-якому ВНЗ (ваучери погашаються в міністерстві освіти). Кожен (перспективний) студент отримує обмежену кількість ваучерів, котрі можна використовувати протягом визначеного періоду часу для отримання послуг у акредитованих установах. Таким чином, модель стимулює формування орієнтованої на споживача й попит системи вищої освіти. Ваучерна система може бути змішаною, тобто із застосуванням інших інструментів фінансування, для системи з диференційованою платою за навчання.

Б. Джонгблоед виокремлює три основні концепції фінансування за їх орієнтацією: на програми, на університети та на студентів, реалізація яких передбачає градацію й диференціацію елементів механізму фінансування (табл. 1). При цьому ключову роль відіграють національні стратегії у сфері вищої освіти, що встановлюють пріоритети та обумовлюють вибір комбінації інструментів фінансування. Водночас кожна концепція є досить ефективною на певному етапі еволюції НСВО: спочатку здійснюється програмне фінансування (з контролем із боку уряду), потім розвивається пропозиція (з акцентом на спроможності та лідерстві університетів), після чого для завершення формування повноцінного ринку освітніх послуг ринкові важелі необхідно передати споживачам (орієнтація на студента). Втім, на практиці країни нерідко “застрягають” на етапі формування пропозиції, що, на нашу думку, пов'язано з вузьким спектром цілей державної політики та браком інструментів регулювання для одночасного впливу на всіх стейкхолдерів.

Як показує аналіз, більшість країн використовує комбінацію різних підходів до фінансування вищої освіти. Його традиційне джерело (публічні кошти) зазвичай доповнюється стимулюючими інструментами. Так, відповідно до звіту СHEPS, у восьми країнах ЄС у 2012 р. застосовувалося щонайменше два підходи до фінансування, що забезпечували мінімум 70 % усіх публічних коштів (причому в кожній країні фінансовий механізм був унікальним) [12, c. 65, 66]. Зазначене свідчить про поступове “дрейфування” НСВО від типових (і обмежених за мотиваційною компонентою) окремих інструментів до їх комбінацій. Розглянемо детальніше хронологію еволюції механізму фінансування НСВО в країнах ЄС.

Механізми фінансування університетів у деяких країнах ЄС у 2006 р. наведені в табл. 2. Як бачимо, Німеччина й Іспанія активно перейшли на ринкові моделі фінансування в контексті децентралізації повноважень, що надало їхнім національним інноваційним системам більшої гнучкості та інтегрованості в локальні ланцюжки створення вартості, тимчасом як збереження переговорного підходу Болгарією та Грецією уповільнило прогрес НСВО в цих країнах.

Таблиця 1

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Таблиця 2. Механізми фінансування закладів вищої освіти в окремих країнах ЄС у 2006 р.

Основні тренди моделей фінансування вищої освіти в Європейському Союзі станом на 2008 р. (до початку світової фінансової кризи) наведені в табл. 3.

Таблиця 3. Моделі фінансування закладів вищої освіти в ЄС у 2008 р.