Роль государства в финансовом обеспечении инновационной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Роль государства в финансовом обеспечении инновационной деятельности

Юрин С.В.

доцент Уральского государственного университета путей сообщения (г. Екатеринбург),

кандидат экономических наук

Статья посвящена проблемам современного финансового обеспечения инновационной деятельности со стороны государства. Предлагаются новые теоретические принципы для формирования федеральных целевых программ развития высокотехнологичного сектора экономики, инновационной инфраструктуры и финансовой поддержки научных организаций

Ключевые слова: стратегия инновационного развития, финансирование инновационной системы, принципы финансового обеспечения науки

финансовый инновационный федеральный высокотехнологичный

Переход к управлению экономикой в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития нашей страны до 2020 г. предполагает серьезные изменения в финансовом планировании. Это касается, в первую очередь, создания механизмов финансового обеспечения становления и развития национальной инновационной системы.

В этих условиях неизбежным представляется активизация роли государства в финансовом обеспечении инновационного развития. Это требует поиска путей такой активизации и, прежде всего, обоснования системного подхода к организации бюджетного финансирования национальной инновационной системы, в котором, как нам представляется, следует выделить два отдельных блока:

-- блок механизмов финансирования науки;

-- блок механизмов и инструментов финансирования и стимулирования освоения производством научно-технических и технологических новшеств, процессов их коммерциализации.

Выделение такого рода укрупненных блоков позволит охарактеризовать государственное финансовое обеспечение по основным его направлениям с учетом специфики самих объектов финансового воздействия, а также рассмотреть применяемые при этом методы и формы финансовой поддержки.

Блок механизмов финансирования науки следует анализировать с учетом концепции растущей финансовой поддержки науки государством в целях создания наиболее благоприятных условий для научных открытий, изобретений и охраны прав на продукты интеллектуальной деятельности, а также непосредственного участия государства в формировании нового технологического уклада.

Характеризуя формирование блока механизмов финансирования науки, необходимо остановиться, прежде всего, на изменениях в принципах построения финансового обеспечения науки. Происшедшее в последние годы разграничение порядка финансирования фундаментальных и прикладных исследований в рамках бюджетного планирования, когда расходы на фундаментальную науку включены в раздел «Общегосударственные расходы», а на прикладную -- в раздел «Национальная экономика», нельзя признать бесспорным. По существу это привело к разрыву связи в развитии двух важнейших стадий инновационного процесса. В результате из бюджетного финансирования выпал ряд объектов. Практически прекращено финансирование государственных научных центров. Их финансовая поддержка обеспечивается лишь путем включения этих инновационных организаций в единую программу создания новых инновационных структур.

Что же касается финансирования прикладной науки, то здесь также имеются свои проблемы. Это относится не столько к структуре, сколько к фактическим объемам финансирования. Из общего объема финансирования научной деятельности на фундаментальную науку приходится 38-39%, на прикладную -- соответственно, 61-62% [1]. Важно также различать федеральную систему финансирования науки с выделением финансирования фундаментальной и прикладной науки и участие регионов в ее финансировании.

В настоящее время за финансирование научной деятельности отвечают федеральные органы власти и федеральный бюджет, регионы же не в состоянии принимать активное участие в финансировании прикладных исследований. Это связано с двоякого рода обстоятельствами:

-- мизерной долей средств бюджетов субъектов РФ в расходах консолидированного бюджета -- на уровне 0,042% при максимальной доле участия субъекта РФ в 0,068% от расходов консолидированного бюджета субъекта РФ (по данным за 2007 г.) В Москве эта доля составляет 0.59 % [1].

-- законодательным запрещением финансирования и софинансирования регионами собственности другого уровня.

С принятием федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции № 199-ФЗ от 29.12.2004 г. и № 199-ФЗ от 31.12.2005 г. определены принципы финансирования НИОКР на региональном уровне. Статьей 26 предусмотрено финансирование организаций и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе выполняемых научными организациями субъектов РФ [2]. В результате трудно решаются вопросы совместного финансирования научных программ и проектов. Нередко при имеющихся у региональных властей средствах они не могут оказывать поддержку инновационным проектам федерального уровня.

Подавляющее большинство регионов реально испытывает значительные трудности в финансировании научных исследований. Средства региональных бюджетов удовлетворяют примерно лишь 50% потребностей регионов в таких финансовых ресурсах. Для увеличения доли инновационной продукции в ее общем объеме до 20%, по мнению экономистов, необходимо увеличить вклад регионов в 10 и более раз с тем, чтобы их доля достигла 0,03% консолидированного бюджета. В настоящее время только 4 субъекта РФ из 81 удовлетворяют этим требованиям [3].

Вызывает тревогу и существующий средне-российский уровень финансирования прикладной науки из консолидированных бюджетов субъектов РФ (0,005-0,006%), который нельзя признать достаточным для реализации стратегии инновационного развития [4].

На нынешнем этапе представляется своевременным комплекс мер государственного стимулирования научно-технической и инновационной деятельности в приоритетных направлениях развития науки, технологии и техники. В достаточно конкретизированном виде это нашло свое конкретное выражение в Письме Президента Российской Федерации «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и на дальнейшую перспективу» от 30.03.2002 г. Пр-576. В Письме определены следующие меры:

-- финансирование за счет средств федерального бюджета научных исследований и экспериментальных разработок на уровне, обеспечивающем реализацию целей и задач настоящих основ;

-- направление ежегодного прироста ассигнований по статье федерального бюджета «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» на фундаментальные исследования и обеспечение научного сопровождения важнейших инновационных проектов государственного значения;

-- обеспечение эффективного использования средств Федерального бюджета, выделяемых на финансирование фундаментальных исследований и содействие научно-техническому прогрессу;

-- целевое выделение бюджетных средств на научное сопровождение важнейших инновационных проектов для реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, критических технологий федерального значения;

-- поиск и эффективное использование внебюджетных источников для финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, проводимых по заказам федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, а также для вовлечения в хозяйственный оборот научных и научно-технических результатов, полученных за счет бюджетов всех уровней;

-- стимулирование деятельности благотворительных организаций и иных действующих субъектов, направленной на финансирование фундаментальных исследований;

-- обеспечение государственной поддержки наукоградов за счет бюджетов всех уровней;

-- стимулирование развития малого научно-технического и инновационного предпринимательства, включая поддержку за счет бюджетов всех уровней инфраструктуры малого бизнеса, стимулирование развития венчурного инвестирования, лизинга, поддержки на конкурсной основе научно-технических и инновационных проектов.

В настоящее время государственное финансирование инновационной сферы характеризуется многоканальностью -- на основе бюджетного и внебюджетного финансирования.

Для бюджетного финансирования характерна система ведомственного распределения ассигнований на гражданские НИОКР. Для иллюстрации этого приведены данные (см. табл. 1) распределения ассигнований на гражданские НИОКР по министерствам и агентам планирования бюджетных расходов на 2006 г. (в соответствии с федеральным законом « О федеральном бюджете на 2006 год») [5, 6].

Как видно из табл. 1, в системе бюджетного финансирования преобладает в большей мере ведомственный принцип распределения средств, а не отраслевой принцип.

Между тем в целях совершенствования государственного финансирования науки представляется важным преодоление ведомственной разобщенности. Сегодня программная часть ассигнований в науку формируется в Министерстве экономического развития и торговли РФ, а внепрограммная часть -- через Министерство финансов РФ. В свою очередь, на Министерство образования и науки РФ возложена разработка, совместно с Российской академией наук, предложений в отношении бюджетного финансирования фундаментальной науки.

Характеризуя механизмы финансирования науки, необходимо остановиться на основных механизмах прямой финансовой поддержки науки.

Таблица 1 - Распределение ассигнований на гражданские НИОКР по министерствам и агентам планирования бюджетных расходов в 2006 г.

Непосредственным инструментом осуществления бюджетного финансирования выступает широкий перечень научно-технических программ. Федеральная целевая программа -- это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научных исследований и опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Программные средства управления инновационными проектами по существу базируются на комплексе взаимосвязанных по ресурсам, срокам и исполнителям мероприятий, обеспечивающих эффективное решение важнейших научно-технических проблем по приоритетным направлениям.

В рамках пакета федеральных целевых программ представлен блок целевых научно-технических программ. На их реализацию в течение трех лет (2008-2010 гг.) выделено 750 млрд руб. [7]. Включенные в эти программы мероприятия охватывают основные направления развития науки, технологий и высокотехнологичных отраслей промышленности, включая ВПК. Иллюстрацией могут служить федеральные целевые программы для развития высокотехнологичного сектора экономики [8], представленные в табл. 2.

Однако федеральные целевые программы не стали еще эффективным инструментом управления государственными расходами при финансировании инновационного развития нашей страны. Сегодня механизмы финансирования и реализации таких программ находятся на начальном этапе своего формировании, когда остаются нерешенными многие аспекты финансирования. Это касается, прежде всего, их непосредственной направленности, Пока же федеральные целевые программы решают скорее задачи, стоящие перед государственной властью федерального и регионального уровня, чем стратегические задачи долгосрочного экономического развития страны.

Крайне важно на основе программно-целевых методов планирования перейти к концепции управления бюджетными затратами по результатам.

Представляется также необходимым совершенствование процесса создания и исполнения программ и максимальное использование заложенных в них преимуществ. Это касается:

-- организации и участия в финансировании частного капитала в процессе реализации таких программ;

-- обеспечения количественных и в стоимостном выражении целей и результатов, назначение государством единого государственного заказчика;

-- достижения максимальной отраслевой и территориальной интеграции в процессе в осуществления программы.

Повышение эффективности реализации федеральных целевых программ связано с устранением присущих им недостатков. В настоящее время основным принципом формирования программ является выделение бюджетных средств на ограниченный круг мероприятий. На этой основе гарантируется достижение целей. Практика разработки реализации целевых научно-технических программ позволяет оценить их как результат проведения научно-технической политики. Задача государственных органов при разработке и реализации целевых программ -- объединить бюджетные и привлекаемые частные средства для достижения государственных стратегических целей.

Не менее важным представляется превращение таких программ из инструмента решения стоящих перед органами государственной власти федерального и регионального уровня текущих задач в инструмент обеспечения инвестиционно-инновационной направленности бюджетных расходов на развитие наукоемких производств, на достижение стратегических целей инновационного развития.

Таблица 2 - Федеральные целевые программы для развития высокотехнологичного сектора

Рассматривая бюджетное финансирование научных исследований и разработок, необходимо охарактеризовать изменения, касающиеся общего порядка их финансирования. В настоящее время происходит усиление программно-целевых методов планирования развития науки и финансирования. Проявлением этого является рост объемов финансирования федеральных целевых программ. Причем в последнее время 87% всех инвестиций направляется на реализацию четырех наиболее наукоемких программ [9]. В 2006 г. по сравнению с 2005 г. наблюдалось значительное увеличение объема их финансирования. По Федеральной космической программе предусмотрено увеличение расходов на 10% , по Программе развития гражданской авиации -- на 100%, по программе « Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и технологий» -- на 10% и по программе Национальная технологическая база -- на 60% [10].

В октябре 2006 г. Правительство РФ одобрило проект федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям в развитии научно-технического комплекса России на 2007-2012 гг.». Данной программой предусмотрена разработка 130 новых конкурентоспособных технологий, а также увеличение числа критических технологий мирового значения по 5-8 направлениям. Ассигнования на выполнение данной программы составляли 195 млрд руб., из них 135 млрд руб. являлись средствами государственного бюджета и остальные 60 млрд руб. -- средства внебюджетных организаций [10].

Важной вехой в реализации государственной научно-технической политики стала утвержденная в феврале 2008 г Программа фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2008-2012 гг. Она предусматривала активизацию государством науки в период 2008-2012 гг. Были установлены объемы финансирования на пять лет в размере 250 млрд руб. [11]. Данной программой предусматривалось также повышение механизма конкурсного распределения федеральных средств на содержание научных учреждений. Все это позволяет говорить о сохранении государственным финансированием своего ключевого значения. Прямое бюджетное финансирование организаций и университетов оставалось основным каналом поступления средств на их функционирование и развитие.

Вместе с тем в рамках бюджетного реформирования необходимы изменения концептуальных основ государственного финансирования инновационного развития -- отказ от концепции управления бюджетом по затратам и переход к концепции управления бюджетными средствами по результатам. В этой связи представляется крайне необходимой разработка и внедрение нового инструмента государственной системы контроля -- стратегического аудита, призванного контролировать ресурсное обеспечение инновационного развития экономики и повысить обоснованность выделяемых бюджетных средств и эффективности их использования.

Одной из причин неэффективного расходования бюджетных средств является то, что значительная часть выделяемых на научные исследования этих средств (по оценкам 40-50%) расходуется на базовое финансирование содержания подведомственных научно-исследовательских учреждений, а не на финансирование конкретных научных исследований [12].

Пока еще весьма несовершенны принципы и механизмы бюджетного финансирования ключевых объектов инновационной сферы. В этом отношении представляет интерес рассмотрение одного из важных объектов бюджетного финансирования -- финансового обеспечения наукоградов. С 1 января.2005 г. изменен порядок их государственной финансовой поддержки. При прекращении выделения средств из федерального бюджета их развитие теперь целиком зависит от местных территориальных органов власти. В настоящее время наукограды получают от государства финансовое содействие в двух формах: а) средства на безвозвратной основе; б) бюджетные средства на возвратной основе в виде бюджетных кредитов.

Федеральным бюджетом на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. предусмотрено направить межбюджетные трансферты для развития и поддержки социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов РФ: 1 503 180,5 тыс. руб. в 2008 г .; 1 605 397,3 тыс. руб. в 2009 г.; 1 709 748,1 тыс. руб. в 2010 г. [13].

Согласно действующему законодательству ликвидировано финансирование из федерального бюджета инновационной деятельности наукоградов. Средства федерального бюджета идут лишь на реализацию мероприятий программ развития конкретных городов. При этом доля средств на мероприятия по развитию и поддержке инновационной инфраструктуры в этих программах составляла в среднем по наукоградам 9,2% в 2006 г. и 5,4% в 2007 г. [14]. Тем самым фактически наукограды осуществляют свою инновационную деятельность и развиваются собственными силами.

Со своей стороны региональные власти не всегда создают им благоприятный экономический климат. Так, по заключению Счетной палаты РФ о проверке эффективности использования финансовых средств 2006-2007 гг., было выявлено, что Правительство Московской области нарушало определенное соглашением условие о том, что 50% суммы собранных в наукоградах налоговых доходов будут передаваться в их бюджеты.

Несмотря на то, что доля наукоемкой продукции приоритетных направлений в общем объеме производимой продукции постоянно увеличивалась (в 2007 г. она достигла: 83,8% в г. Дубне; 82% в г. Фрязино; 55,2%., в г. Реутове), уровень бюджетной обеспеченности в наукоградах на душу населения ниже аналогичного показателя по Московской области в целом и составляет 25,9 тыс. руб. Исключением здесь является г. Дубна, где этот показатель поднялся до 29,2 тыс. руб. [15].

Между тем в наукоградах весьма остро стоит проблема нехватки финансовых ресурсов. Требуется поддержка инноваций именно на «посевной стадии» в целях выращивания «инновационной рассады» до состояния рыночного продукта. В этом отношении представляется крайне важным принятие субъектами РФ законов о наукоградах, которыми бы предусматривалось выделение средств на инновационные проекты в региональных бюджетах и механизмы такого финансирования.

Говоря о механизмах выделения и распределения средств, следует сказать, что часть бюджетных средств распределяется на конкурсной основе через три бюджетных фонда. Речь идет о Российском фонде фундаментальных исследований, Российском гуманитарном научном фонде и Фонде содействия развитию малых форм предпринимательства в научно-технической сфере. Такую форму следует считать самостоятельным инструментом финансирования инновационной инфраструктуры и финансовой поддержки научных организаций. Яркий пример -- Российский фонд фундаментальных исследований, созданный Указом Президента РФ в 1992 г. для финансирования на конкурсной основе из средств федерального бюджета на безвозвратной основе немногочисленных участников научных коллективов путем предоставления им грантов. На его финансирование, согласно законодательству, выделяется 6% от суммы расходов на гражданскую науку. Это инструмент прямой, хотя и незначительной поддержки фундаментальной науки в стране в крайне сложные кризисные годы и последующий период.

Фонд содействия инновационной деятельности высшей школы создается путем добровольных отчислений учреждений и организаций данной отрасли.

Экономическая значимость таких фондов состоит в достижении сопряжения интересов науки и государства и в содействии преодолению разрыва между результатами фундаментальных исследований и промышленностью. Представляется важным совершенствование деятельности государственных финансовых фондов. Чтобы такие фонды действительно поддерживали инновации, представляется целесообразным распределение средств в них возложить не на администраторов, а на независимые экспертные советы, состоящие из ученых, инженеров и конструкторов.

Несмотря на использование целостной системы финансовых механизмов, направленных на реализацию приоритетных направлений развития науки, нельзя считать государственные расходы на науку достаточными и эффективными. По существу, правомернее говорить о политике «выживания» науки, чем о политике ее «развития».

Проведенный анализ системы и механизмов финансирования науки дает основание признать, что государственный сектор науки при своих колоссальных масштабах не может обеспечить высокую эффективность без серьезного реформирования, которое предполагает проведение следующих мер.

1. Прежде всего, требуется сократить число субъектов -- прямых получателей бюджетных средств. Применительно к оставшемуся числу институтов должен быть изменен порядок их бюджетного финансирования. Объектом финансирования следует сделать не институты, а выполняемые ими конкретные проекты. Такая мера будет направлена не только на повышение результативности работы государственного сектора науки, но и на усиление его ориентации на потребности рынка и экономики.

2. Наряду с этим государство является основным донором НИОКР, выполняемых в предпринимательском секторе. Об этом свидетельствует государственная поддержка НИОКР на предприятиях и организациях, которые находятся под прямым и косвенным контролем государства посредством владения контрольным пакетом акций.

Важно подчеркнуть, что применительно к этим двух секторам науки высокая степень влияния государства как главного источника их финансового обеспечения имеет свою обратную сторону -- усиление разрыва между проводимыми в них НИОКР и их коммерциализацией.

Имеет весьма веские основания целесообразность выделения и анализа блока механизмов и инструментов финансирования процессов коммерциализации научных и технических новшеств. Это обусловлено двоякого рода обстоятельствами:

-- важностью создания системы экономических стимулов и предпосылок для широкой экономической поддержки инновационной активности крупных и мелких предприятий, процесса внедрения новшеств на стадиях проектирования, доводки и подготовки производства и реализации на рынке новых видов продукции и технологии;

-- необходимостью поиска механизмов непосредственной поддержки субъектов инновационной деятельности на наиболее рисковых стадиях освоения новшеств.

При всех преимуществах и значимости государственного финансирования науки главным препятствием для развития инновационной экономики становится разрыв между НИОКР и серийным выпуском новой продукции. Ряд инноваций, созданных в научной сфере и, в частности, институтами РАН и университетами за счет бюджетных средств, не доводится до следующих этапов инновационного цикла, поскольку эти организации не имеют финансовых возможностей для доведения полученных результатов до их полной коммерциализации.

В настоящее время стратегически важным становится поиск решения проблем финансового обеспечения всех стадий инновационной деятельности и, прежде всего, более полного использования полученных результатов по ключевым направлениям фундаментальной и прикладной науки. Одновременно необходимо найти пути и создать необходимые предпосылки для обеспечения стадии коммерциализации адекватными объемами финансовых ресурсов из разных источников. При этом государство выступает важным агентом финансового обеспечения всей инновационной системы. Однако следует учитывать такую закономерность: чем меньше развит финансовый рынок, тем более важны и многогранны функции регулирования этого рынка со стороны государства. При том, что сами исследования требуют огромных средств, затраты на внедрение их результатов, как показывает практика, возрастают в 10 и даже в 100 раз по сравнению с первоначальными затратами на предшествующие им исследования [16].

При слабости негосударственного корпоративного сектора и его неспособности финансировать инновационную деятельность на государство здесь возлагаются двоякого рода задачи:

-- обеспечение финансовой поддержки коммерциализации полученных научных результатов в государственном секторе науки;

-- стимулирование коммерциализации инноваций, полученных в ее частном секторе.

Важное место в этом направлении деятельности государства занимает его непосредственное участие в финансировании становления инновационной инфраструктуры. До последнего времени финансирование инновационной деятельности не соответствовало современным требованиям. Причины этого связаны с отсутствием финансовых ресурсов в необходимом объеме. Вместе с тем, современный этап становления механизмов государственной поддержки национальной инновационной системы характеризуется непоследовательностью и разрозненностью ее элементов. Не достигнута должная интеграция новых идей и научных знаний с финансовыми ресурсами их коммерциализации. Объективной причиной этого выступает неоднозначность объектов и сфер государственной финансовой поддержки.

Литература

1. Сигова С.В., Гуртов В.А. Финансовая поддержка инновационного развития региональных экономик // Инновации. -- 2008. -- № 5. -- С. 52.

2. Собрание законодательства ПРФ -- 1999. -- № 42. -- Ст. 5005.

3. Сигова С.В., Гуртов В.А. Финансовая поддержка инновационного развития региональных экономик // Инновации. -- 2008. -- № 5. -- С. 55.

4. Сигова С.В., Гуртов В.А. Финансовая поддержка инновационного развития региональных экономик // Инновации. -- 2008. -- № 5. -- С 54.

5. Белоусов А.Р. Экономическая стратегия России: переход к управлению долгосрочным развитием // Проблемы теории и практики управления. -- 2007. -- № 9. -- С.9.

6. Национальная инновационная система в России и ЕС. -- М.: ЦИП РАН, 2006. -- С. 48.

7. Белоусов А.Р. Экономическая стратегия России: переход к управлению долгосрочным развитием // Проблемы теории и практики управления. -- 2007. -- № 9. -- С.9.

8. Законодательное обеспечение инновационного развития экономики. Наукоемкие технологии. Материалы парламентских слушаний. 12 мая 2008 г. -- М.: Изд-во. Гос. Думы -- 2008. -- С.14-15.

9. Анализ инновационной политики России и Украины по методологии Европейского Сообщества. -- М.: ИМЭМО РАН, 2008. -- С.45.

10. Индикаторы науки. 2007. Стат. сб.: ГУ ВШЭ. -- М.: 2007. -- С.102-103.

11. Хлунов А.В. Приоритеты государственной технологической политики. Наука и власть: Проблемы коммуникаций. Матер. Всерос. науч. конф. Москва 26 сентября 2008г. -- М.: Научный эксперт, 2009. -- С 41.

12. Лебедева Е.И. О проблемах государственных приоритетов в финансировании научных исследований в Российской Федерации // Инновационное развитие экономики России: Ресурсное обеспечение. Вторая Междунар. науч. конф. -- Москва. 22-24 апреля 2009 г.: Сб. тр. МГУ. Экон. фак-т. / Под ред. В.П. Колесова, Л.А. Тутова. -- М.: МАКС Пресс, 2009. -- С. 217.

13. Макеева И.В. Экономические условия развития наукоградов // Финансы. -- 2008. -- № 2. -- С. 21.

14. Вердикт профессионалов. Счетная палата проверяет, анализирует, рекомендует // Научно-технический бюллетень развития наукоградов России. -- 2009. -- № 1. -- С.5.

15. Круглый стол: Роль финансовой и банковской системы в инновационном развитии экономики // Финансы. -- 2008. -- № 6. -- С. 78.

17. Там же.

Размещено на Allbest.ru