Сучасний стан та перспективи розвитку системи формування та використання коштів місцевих бюджетів за умов децентралізації фінансових ресурсів (на прикладі Київської області)

Аналіз автора за даними [5]

Таблиця 2. Склад і структура доходів місцевих бюджетів

Аналіз автора за даними [5]

Основною причиною стало зменшення надходжень з податку на доходи фізичних осіб (ПДФО). У 2015 р. відбулося найбільше зростання частки неподаткових надходжень до місцевих бюджетів. Переважно за рахунок власних надходжень бюджетних установ. Обсяг їх власних надходжень у повній мірі залежить від ініціативності розпорядників бюджетних коштів щодо пошуку додаткових джерел збільшення. Це можна відмітити як позитивну тенденцію формування дохідної частини місцевих бюджетів України. Проте питома вага неподаткових надходжень залишається досить низькою. Доходи від операцій з капіталом у середньому не перевищують 1%, а відрахування до державних цільових фондів становить близько 0,1% від загального обсягу надходжень.

Офіційні трансферти доходів місцевих бюджетів Київської області є домінуючим джерелом 'їх формування із стійкою тенденцією до збільшення. Залежність місцевих бюджетів від фінансування з державного бюджету є проблемою України не одне десятиріччя. Це пов`язано з недосконалим механізмом вирівнювання фінансової спроможності місцевих бюджетів, а також з відсутністю ініціативи місцевих органів влади щодо ефективного формування дохідної частини своїх бюджетів.

Податкові надходження є основним джерелом формування місцевих бюджетів, 'їх склад і структуру наведені в таблиці 3.

На кінець 2015 р. найпитомішу вагу в структурі податкових надходжень місцевих бюджетів займає ПДФО, обсяг якого впродовж дослі- джувального періоду збільшився на 510 млн. грн., що пов'язано не легалізацією економіки,а з підвищенням рівня мінімальної заробітної плати. Проте в загальній структурі податкових надходжень ПДФО зменшився на 20,3% порівняно з надходженнями 2011 р. ПДФО, як основний бюджетоутворюючий податок місцевих бюджетів, скоротився в 2015 р. порівняно із 2014 р. на 5,15%. Варто зазначити, що з 2015 р. змінено нормативи міжбюджетного розподілу ПДФО. Наразі 25% надходжень ПДФО зараховується до державного бюджету [1], хоча раніше він у повному обсязі надходив до всіх місцевих бюджетів, окрім бюджету міста Києва. Зазначені зміни відповідно вплинули на вагоме зменшення фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Втрати місцевих бюджетів від надходжень з ПДФО, не покривають введення нових податків та збільшення відсотків відрахувань від існуючих.

Таблиця 3. Склад і структура податкових надходжень місцевих бюджетів

Аналіз автора за даними [5]

Бюджети сіл, селищ, міст районного значення взагалі залишилися без основного податку ПДФО, частка якого у доходах відповідних бюджетів (без урахування офіційних трансфертів) становила у 2014 р. 61,9%. ОМС тих територіальних громад, що не об'єдналися, фактично позбавлені права надавати населенню значну частину місцевих суспільних благ і послуг унаслідок позбавлення відповідних місцевих бюджетів найвагомішого джерела надходжень, що суперечить ідеї бюджетної децентралізації [4].

Вагомим джерелом надходжень до місцевих бюджетів став акцизний податок із реалізації суб'єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів, що становить 10,9% податкових доходів місцевих бюджетів. Ставка акцизного податку з реалізації суб'єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів встановлюється за рішенням сільської, селищної або міської ради у розмірі 5 % від вартості товарів з ПДВ [6].

На сучасному етапі розвитку економіки вирішальне значення надається місцевим податкам і зборам, які є не лише складовою податкової системи держави, а й мають відповідати інтересам органів місцевого самоврядування. Для Київської області, так як і для України вцілому, характерним є динамічне зростання частки місцевих податків і зборів у загальній структурі податкових надходжень місцевих бюджетів. У період з 2011 по 201 5рр. спостерігається збільшення місцевих податків і зборів більше ніж у 12 разів, які на кінець року складали 1329,6 млн. грн. Зростання обсягів місцевих податків та зборів пов'язано не лише з підвищенням ефективності 'їх адміністрування, а зі змінами структури місцевих податків і зборів. А саме, за рахунок плати за землю та єдиного податку, які з 2015 р. включені до складу місцевих податків і зборів.

Найпитомішу вагу в складі місцевих податків і зборів займає єдиний податок, який впродовж досліджуваного періоду збільшився на 516 млн. грн. Таке зростання пояснюється підвищенням рівня мінімальної заробітної плати, а також збільшенням кількості найманих працівників та кількістю суб'єктів господарювання, що обирають спрощену систему оподаткування.

Податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки почав надходити до місцевих бюджетів України з 2012 р. До 2014 р. його обсяги були незначними, через що в структурі доходів місцевих бюджетів питома вага даного податку складала 0%. Проте у 2015 р. його надходження підвищилось та склало 11,8% у загальному обсязі доходів без трансфертів. Збір за місця для пар- кування транспортних засобів та туристичний збір традиційно забезпечують мізерну частку в доходах місцевих бюджетів і не перевищують значення 0,1%. У 2015 р. змінами до Бюджетного кодексу України було скасовано збір за провадження деяких видів підприємницької діяльності. Враховуючи зростання ролі місцевих податків і зборів у структурі податкових надходжень місцевих бюджетів Київської області, слід зазначити, що на ефективність функціонування інституту місцевого самоврядування не впливає рівень економічного та соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць. Хоч неподаткові надходження і займають невелику частку в складі доходів місцевих бюджетів, але 'їх дослідження впливає на об'єктивність оцінки фінансового забезпечення області (табл. 4). Впродовж 2011 - 2015 рр. розмір неподаткових надходжень збільшився на 111%. Для неподаткових надходжень місцевих бюджетів Київської області характерним є формування за рахунок власних надходжень бюджетних установ, частка яких у загальній структурі зменшилась з 78,2% до 72,9%.

Таблиця 4. Склад і структура неподаткових надходжень місцевих бюджетів

Аналіз автора за даними [5]

Слід відмітити негативну тенденцію щодо зменшення доходів від власності та підприємницької діяльності з 21,6 млн. грн. до 15,1 млн. грн., що обумовлено зменшенням доходів від приватизації через завершення приватизаційних процесів у країні. Дана ситуація свідчить про те, що місцевим органам влади Київської області слід ефективніше використовувати об'єкти комунальної власності.

До доходів від власності та підприємницької діяльності також враховується частина чистого прибутку комунальних підприємств. Тобто розширення мереж комунальних підприємств та надання додаткових видів необхідних послуг населенню може стати додатковим резервом доходів місцевих бюджетів, що напряму залежить від ініціативи органів місцевого самоврядування.

Завдяки передачі з державного бюджету до місцевих державного мита (за місцем вчинення дій та видачі документів) і плати за надання певних видів адміністративних послуг, адміністративні збори збільшилися майже вдвічі.

Таблиця Б. Склад видатків місцевих бюджетів Аналіз автора за даними [5

Вагомою складовою доходів місцевих бюджетів Київської області є доходи від операцій з капіталом. Це надходження до бюджету, що мобілізуються неподатковим методом, відповідно 'їх слід розглядати як альтернативне джерело формування доходів місцевих бюджетів. Впродовж досліджувального періоду спостерігається зменшення надходжень від продажу основного капіталу та від продажу землі й нематеріальних активів на 148,51 млн. грн., що пояснюється значною обмеженістю вільних об'єктів у регіоні, які можуть бути реалізовані.

Таблиця 5. Вихідні дані для побудови кореляційно-регресійної залежності ВРП і видатків місцевих бюджетів

Аналіз автора за даними [2]

Впродовж 2011 - 2015 рр. розмір надходжень від цільових фондів зменшився на 14,7 млн. грн. Таке зменшення обумовлене змінами у Бюджетному кодексі України [1], згідно з якими було відмінено збір за забруднення навколишнього природного середовища, що складав основу наповнення цільових фондів.

Для місцевих бюджетів Київської області властиве використання неподаткових надходжень, доходів від операцій з капіталом та цільових фондів, як другорядних джерел формування фінансових ресурсів. Це свідчить про пасивність органів місцевого самоврядування відносно формування власних доходів місцевих бюджетів. Основним джерелом формування фінансових ресурсів є міжбюджетні трансферти, загальний обсяг яких впродовж 2011 - 201 5 рр. збільшився на 3,8 млн. грн. Варто відмітити, що в порівнянні з іншими регіонами, для області є характерним є значно нижчий показник питомої ваги міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів. Це свідчить про те, що регіони з високим рівнем економічного розвитку є менш залежними від фінансової допомоги центральних органів влади, яка здійснюється у формі міжбюджетних трансфертів.

Проаналізувавши дохідну частину місцевих бюджетів Київської області, можна зробити висновок про нестачу власних джерел надходжень та наявність певної фінансової залежності місцевої влади від державної.

Система формування доходів місцевих бюджетів України має базуватися на підвищенні зацікавленості ОМС України в збільшенні 'їх податкових і неподаткових доходів, а не у «вибиванні» трансфертів із Державного бюджету України [7].

Коефіцієнт детермінації (R² = 0,9538) вказує на те, що зміна величини обсягу ВРП залежить від зміни обсягу видатків на 95,4%. Збільшення обсягу видатків місцевих бюджетів Київської області на 1% призводить до збільшення ВРП до 8,8%. Отримані результати дають підстави стверджувати, що видатки місцевих бюджетів Київської області значною мірою, пропорційно впливають на створений у регіоні ВРП, відповідно видатки місцевих бюджетів впливають на забезпечення соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць.

Витрачання бюджетних коштів чітко викриває основні функції та завдання, які виконують органи державної влади і місцевого самоврядування.

При аналізі видаткової частини бюджету слід звернути увагу на співвідношення обсягу видатків місцевих бюджетів Київської області з ВРП (валовий регіональний продукт). Для Київської області характерним є поступове збільшення частки видатків місцевих бюджетів у ВРП регіону, що свідчить про зростання значення місцевих органів влади в забезпеченні соціально-економічного розвитку регіону. Ці дані доцільно підтвердити кореляційно-регресійним аналізом, визначивши влив видатків місцевих бюджетів на соціально- економічний розвиток області. Для цього порівняємо два взаємозалежні показники: ВРП та видатки місцевих бюджетів Київської області (табл. 5).

Таблиця 7. Структура видатків місцевих бюджетів

Аналіз автора за даними [5]

Побудована кореляційно-регресійна залежність дає можливість визначити зміни обсягу ВРП при зміні обсягу видатків зведеного бюджету:

У = 8,801x - 4120,916.

У результаті проведення кореляційно-регре- сійного аналізу можна зробити висновок, що лінійний коефіцієнт кореляції становить більше 0,9. Це свідчить про те, що впродовж періоду спостереження була висока ступінь прямого лінійно-

Склад, структура й динаміка бюджетних видатків відображає державні, регіональні та місцеві пріоритети соціально-економічного розвитку. Крім того, специфіка функціонування та особлива роль місцевих бюджетів виявляється саме у складі та структурі 'їхньої видаткової частини. Бюджетні видатки дають можливість розкрити і дослідити економічну сутність місцевих бюджетів, фінансові можливості органів місцевого самоврядування, які мають вирішувати завдання місцевого значення - забезпечувати населення громадськими та суспільними послугами, сприяти всебічному та гармонійному розвитку територій.Про вплив видатків бюджетів місцевого самоврядування на соціально-економічний розвиток території свідчить 'їх склад і структура (табл. 6 - 7).

Загальний обсяг видатків місцевих бюджетів Київської області впродовж досліджувального періоду збільшився на 84%. Вагому частку в структурі видатків займають видатки на освіту, на другому місці знаходяться видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення, третє місце займають видатки на охорону здоров'я. Слід зауважити, що видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення перевищують видатки на охорону здоров'я. Збільшення видатків на соціальний захист та соціальне забезпечення пояснюється підвищенням рівня соціальних гарантій та розміру прожиткового мінімуму, як основного соціального стандарту, а також соціальною спрямованість державного регулювання економіки.

Місцеві органи влади проголошено самостійними при формуванні своїх бюджетів, однак у структурі 'їх видатків близько 60% становлять видатки на охорону здоров'я, освіту, соціальний захист та соціальне забезпечення населення.

Вони фінансуються за рахунок субвенцій, визначаються рішеннями центральних органів влади. Частка субвенцій у місцевих бюджетах свідчить про необхідність перегляду розподілу видатків між державним і місцевими бюджетами [4].

Позитивною тенденцією слід є зменшення в структурі видатків на державне управління в період 2011 - 2015рр. на 0,9%. Сума коштів, що передається до Державного бюджету України збільшилась на 181,9 млн. грн., а частка в структурі видатків збільшилась на 0,7% за досліджуваний період (табл. 7).

Структура видатків за економічною класифікацією свідчить про пріоритетне фінансування простого відтворення виробництва та забезпечення надання громадських послуг. Стрімке зниження інвестиційної складової в структурі видатків місцевих бюджетів призводить до зниження якості надання громадських благ та послуг, що в свою чергу негативно позначається на рівні добробуту членів територіальних громад, а в деяких випадках, як на приклад в системі охорони здоров'я, може призвести виникнення загроз життю та здоров'ю населення.

Дослідження практики здійснення видатків місцевих бюджетів Київської області свідчить вагому 'їх роль у забезпеченні соціально-економічного розвитку регіону. Проте в умовах реалізації політики децентралізації фінансових ресурсів бюджетні видаткові повноваження вимагають кардинальних змін.

Чинне розмежування видатків між бюджетами здійснюється за відомчим, а не за галузевим принципом, що призводить до дублювання функцій різними рівнями влади, різного рівня фінансового забезпечення закладів однієї сфери [3].

Проаналізувавши дохідну та видаткову частини місцевих бюджетів Київської області виявлено, що для органів місцевого самоврядування регіону характерним є зростання 'їх фінансової залежності від органів державної влади.

Висновки

Практичне втілення бюджетної децентралізації, означає, що органи місцевого самоврядування набувають більшої відповідальності та в 'їх розпорядження надходить більше фінансових ресурсів. Таким чином, бюджетна децентралізація має прямий вплив на рівень фінансової автономії, а відтак, фінансової незалежності і самостійності органів місцевого самоврядування.

Нововведення до Бюджетного кодексу несуть зміни у перерозподілі грошових коштів між ланками бюджетної системи і спрямовані на децентралізацію фінансів та розширення дохідної бази місцевих бюджетів. Це можна здійснити шляхом закріплення за ними або збільшенні відсотка окремих податкових надходжень та зборів. Проте, необхідно розширювати фіскальні права територіальних громад і регіонів, що можливе при кардинальній зміні у перерозподілі бюджетоутворюючих податків між центром і регіонами на користь останніх, щоб зупинити відцентрові напрями в Україні.

Бюджетна децентралізація має сприяти підвищенню фінансової спроможності місцевих бюджетів, зацікавленості органів місцевого самоврядування щодо розширення податкової бази, підвищенню відповідальності на місцях за регіональний розвиток, що потребує внесення змін до бюджетного законодавства щодо розподілу загальнодержавних податків між ланками бюджетної системи. Один із шляхів фінансового забезпечення місцевих органів влади це визначення нового механізму перерозподілу отриманого в регіонах ПДВ. Цей податок має перебувати у спільному використанні органів різних рівнів, що значно вплине на підвищення доходів місцевих бюджетів. Для отримання своєї частки від такого податку, органи місцевого самоврядування будуть зацікавлені у збільшенні його загального обсягу, що надходить на підвідомчій території до державного бюджету. Розробка та реалізація механізму такого відрахування сприятиме підвищенню рівня зацікавленості органів місцевого самоврядування у розширенні виробництв та реалізації продукції, що оподатковується. Відповідно, одним із напрямів збільшення доходів регіону, може стати закріплення за місцевими бюджетами частки відрахувань від ПДВ. Тоді до доходів, які будуть враховуватися при горизонтальному вирівнюванні податкоспроможності місцевих бюджетів, крім надходжень ПДФО та податку на прибуток підприємств, слід віднести ПДВ у частині нормативу відрахувань. Норматив відрахувань від ПДВ до місцевих бюджетів має базуватися на поєднанні формалізованого методу міжрегіонального розподілу коштів на загальнодержавному рівні (на основі формули, яка визначає квоту регіону у таких надходженнях) та подальшому розподілі отриманих регіонами коштів до бюджетів окремих територіальних громад за квотами кожного з них у формуванні надходжень ПДВ у зведеному бюджеті області.

Норматив відрахувань від ПДВ до місцевих бюджетів залежить від обсягу його надходжень на відповідній території, що буде сприяти підвищенню зацікавленості ОМС у збільшенні мобілізації ПДВ, спонукати місцеву владу створювати умови для розвитку підприємництва. Таким чином, додаткові суми доходів, які можуть отримати місцеві бюджети дадуть можливість зменшити залежність місцевих бюджетів від міжбюджетних трансфертів з державного бюджету, що у загальному підсумку буде сприяти укріпленню фінансової незалежності та фінансової автономії регіону.

Для зміцнення фінансової самостійності місцевих органів влади необхідно перевести ПДФО до складу місцевих податків та стовідсотково перераховувати у місцеві бюджети органів місцевого самоврядування. Варто змінити систему розподілу ПДФО між місцевими бюджетами, передавати його до бюджету не за місцем походження доходу платника податку, а за місцем його реєстрації. ПДФО буде виконувати функцію плати за користування місцевою інфраструктурою, оскільки відмінності у податковому навантаженні визначають відмінності в обсягах та якості надання місцевих суспільних благ та послуг.

Впорядкування видаткових повноважень (прав і відповідальності) органів місцевої влади потребує:

• чіткого законодавчого розподілу видаткових повноважень між центральними та місцевими органами влади, що виключає їх дублювання та визначає відповідальність за прийняття рішень і надання окремих видів суспільних благ і послуг. Враховуючи, що надання прав без відповідальності створює умови для корупції та неефективного використання бюджетних коштів;

• передача органам місцевого самоврядування більшості повноважень місцевого характеру з відповідною передачею фінансових ресурсів державного бюджету на їх фінансування;

• підвищення результативності бюджетного планування на центральному й місцевому рівнях з метою покращення якості надання публічних послуг та досягнення виконання запланованих показників місцевих бюджетів;

• забезпечення прозорості рішень в діяльності місцевої влади та її підзвітності населенню.

Список використаних джерел