Развитие программно-целевого бюджетного планирования как инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Развитие программно-целевого бюджетного планирования как инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета

Специальность 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Моисеенко Маргарита Александровна

Ростов-на-Дону 2013

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования

«Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Иванова Ольга Борисовна

Официальные оппоненты:

Хабаев Сергей Георгиевич, доктор экономических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», профессор кафедры «Государственные и муниципальные финансы»

Володина Татьяна Викторовна, кандидат экономических наук, доцент, филиал ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» в г. Новошахтинске Ростовской области, доцент кафедры «Финансы и бухгалтерский учет»

Ведущая организация: ФГАОУ ВПО «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»

Защита состоится 22 ноября 2013 г. в 11.30 ч. на заседании диссертационного совета Д 212.209.02 в Ростовском государственном экономическом университете (РИНХ) по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Б. Садовая, 69, ауд. 231.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Автореферат разослан 21 октября 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета О.Б. Иванова

бюджетный планирование муниципальный целевой

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В условиях реформирования общественных финансов, необходимости достижения долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, обеспечения координации стратегического планирования и мер бюджетной политики, повышения эффективности, результативности и оптимальности использования бюджетных расходов усиливается значение программно-целевого бюджетного планирования на всех уровнях управления финансами. Об этом свидетельствует практика применения государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в качестве инструмента повышения эффективности использования бюджетных средств. Это обусловлено тем, что стратегически важные цели и приоритетные задачи в социально-экономической сфере приобретают долгосрочный характер.

Вместе с тем, изменение бюджетного законодательства лишь формально затрагивают практические аспекты применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне. До настоящего времени не сформирована четкая позиция относительно места программно-целевого планирования в более крупной и сложной системе финансово-бюджетного планирования; реализация долгосрочных целевых программ осуществляется без учета специфики, характерной для муниципальных образований; не налажен механизм перевода действующего инструментария в новационный - муниципальные программы; зачастую, при определении экономического содержания муниципальных программ копируется опыт федерального центра и регионов; отсутствует единая методика оценки эффективности бюджетных расходов, осуществляемых в рамках реализации долгосрочных целевых программ. Данные обстоятельства не позволяют воспользоваться всеми преимуществами программно-целевого бюджетного планирования, что, в свою очередь, сдерживает социально-экономическое развитие отдельных муниципальных образований.

В связи с этим необходимо совершенствовать методологию программно-целевого бюджетного планирования в практике муниципальных образований, модифицировать действующий механизм формирования программно-целевых инструментов, а также разработать практические рекомендации по применению и оценке результатов реализации муниципальных программ в целях повышения эффективности расходов местных бюджетов.

Степень разработанности проблемы. В зарубежной литературе фундаментальные исследования, связанные с необходимостью осуществления финансово-бюджетного планирования, содержатся в трудах таких ученых, как Дж. Кейнс, А. Маршалл, В. Петти, Д. Рикардо, П. Самуэльсон, А. Смит, Й. Шумпетер и других. Существенный вклад в разработку и развитие финансового планирования внесли отечественные экономисты, а именно: И.М. Александров, Е.В. Боровикова, Т.В. Володина, О.В. Врублевская, А.Г. Грязнова, О.Б. Иванова, А.К. Кравцов, И.А. Косяков, В.Е. Леонтьев, Е.В. Маркина, Н.В. Миляков, Г.Б Поляк, Н.П. Радковская, М.В. Романовский, А.Г. Силуанов и другие.

Вопросам применения программно-целевого бюджетного планирования на всех уровнях управления финансами посвящены исследования П.В. Бескровного, Д.В. Жигалова, В.А. Ирикова, А.С. Карасевой, М.С. Киреевой, В. В. Климанова, А.М. Лаврова, Л.В. Перцова, А.О. Петренкова, Б.А. Райзберг, А.Н. Удовенко, С.Г. Хабаева, А.В. Цвикилевич, О.Ф. Шахова и других.

Проблемы повышения эффективности бюджетных расходов содержатся в трудах Ю.В. Бейтана, А.Р. Валеева, М.С. Ефремовой, А.Л. Кудрина, В.В. Михеева, Н.М. Сабитовой и других.

Анализ монографической, периодической и специализированной литературы по вопросам применения программно-целевого бюджетного планирования характеризуется многогранностью и глубиной рассматриваемых проблем. Вместе с тем, теоретические и практические исследования применения программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности бюджетных расходов затрагивают, как правило, федеральный и региональный уровни, в меньшей степени муниципальный уровень, что существенно сдерживает социально-экономическое развитие отдельных муниципальных образований.

Цель диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологических подходов и практических рекомендаций по совершенствованию программно-целевого бюджетного планирования как инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета в контексте реформирования публичных финансов.

Для достижения намеченной цели необходимо решить ряд приоритетных задач, а именно:

- уточнить сущностно-содержательную характеристику финансово-бюджетного планирования, на основе чего выявить логическую взаимосвязь между финансовым, бюджетным и программно-целевым планированием;

- исследовать эволюционно-трансформационный механизм применения программно-целевого бюджетного планирования в России и в западных странах;

- выявить тенденции применения долгосрочных целевых программ с учетом специфических особенностей, присущих муниципальным образованиям;

- проанализировать практические аспекты реализации программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне;

- разработать рекомендации по формированию и реализации муниципальных программ с учетом перехода к программному бюджету;

- сформулировать методические подходы к совершенствованию оценки эффективности муниципальных программ в целях ее унификации.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, складывающиеся по поводу применения программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета.

Объектом исследования являются муниципальные образования, на территории которых происходит активная реализация программно-целевого бюджетного планирования, в том числе муниципальное образование город-курорт Сочи.

Теоретико-методологическую основу диссертационного исследования составили положения и концепции, содержащиеся в работах отечественных и зарубежных ученых в области экономики общественного сектора, теории государственных и муниципальных финансов, методологии финансового планирования, а также повышения эффективности расходов местных бюджетов посредством применения программно-целевого бюджетного планирования.

Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.3 «Теория, методология, методика финансового планирования на уровне государства и муниципальных образований», п. 2.8 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов», п. 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств».

Инструментарно-методический аппарат. Обоснование теоретических положений и достоверность выводов и рекомендаций, полученных в ходе исследования, осуществлялась на основе применения общенаучных и специальных методов познания, в том числе абстрагирования, функционально-структурного, системного, ретроспективного, сравнительного и статистического анализа. В работе использовались также методы графической интерпретации, приемы построения структурно-логических схем. Каждый из этих методов использовался адекватно его функциональным возможностям, что позволило обеспечить аргументированность результатов исследования, достоверность выводов и положений диссертационной работы.

Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе нормативно-правовых актов законодательных и исполнительных органов власти Российской Федерации, Краснодарского края и города Сочи; Бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации; официальных данных Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации; отчетов Счетной палаты Российской Федерации и Контрольно-счетной палаты города Сочи; отчетов автономной некоммерческой организации «Оргкомитет «Сочи 2014»; материалов монографических исследований ведущих отечественных и зарубежных ученых; Интернет-ресурсов, а также результатов непосредственных наблюдений и практических разработок автора.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что применение программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета требует совершенствования процесса разработки и реализации муниципальных программ с учетом особого статуса муниципальных образований, а также оценки их эффективности. Это предполагает: уточнение сущностно-содержательной характеристики программно-целевого бюджетного планирования; внедрение новых инструментов финансирования программ с учетом западных моделей и отечественного опыта; разработку структурной модели муниципальной программы, а также повышение эффективности расходов бюджетов бюджетной системы, что позволит осуществить успешный переход к программному бюджету, усилить ответственность и прозрачность управления бюджетными средствами и повысить качество бюджетного планирования.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. В условиях проводимой бюджетной реформы повышение эффективности и оптимальности использования бюджетных средств является приоритетным направлением государственной и муниципальной политики. В этой связи повышается актуальность применения программно-целевого бюджетного планирования. Опыт прошлых лет сформировал определенную базу на уровне федерального центра и регионов. Вместе с тем, до настоящего времени не до конца раскрыты проблемы применения программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета, не определено его место в системе финансово-бюджетного планирования, слабо проработана взаимосвязь между стратегическим и бюджетным планированием, что требует дополнительных исследований в данной области.

2. Применение программно-целевого бюджетного планирования в практике муниципальных образований требует его изучения в ретроспективном и компаративном аспектах. Это, в свою очередь, предполагает выделение ключевых этапов с точки зрения их необходимости, преемственности, обеспеченности нормативно-правовой, методической и информационной базой, а также выявления основных достоинств и недостатков, влияющих на современное состояние программно-целевого бюджетного планирования. Такое исследование позволит выявить тенденции по достижению сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы в долгосрочном периоде, определить направления взаимодействия стратегического и бюджетного планирования, а также выявить вектор повышения эффективности бюджетных расходов с учетом накопленного отечественного и зарубежного опыта.

3. При осуществлении расходов бюджета посредством применения инструментов программно-целевого бюджетного планирования необходимо учитывать особый статус муниципального образования, на состояние которого влияет комплекс организационных и социально-экономических факторов, факторов, сдерживающих долгосрочное развитие территории и влияющих на повышение эффективности расходов местного бюджета. Наиболее ярким примером, отражающим наличие специфических особенностей, присущих муниципальным образованиям, является город-курорт Сочи, признанный бальнеологическим и горноклиматическим курортом федерального значения и получивший право проведения Олимпийских игр в 2014 году. Указанные факты обусловливают специфику конкретного муниципального образования, учет которых позволит повысить эффективность, ответственность и прозрачность управления бюджетными средствами.

4. Современный этап бюджетной реформы характеризуется переходом к программной структуре расходов путем внедрения в практику финансово-бюджетного планирования государственных программ. Однако до настоящего времени отсутствует действенный механизм перевода долгосрочных и ведомственных целевых программ в муниципальные, что свидетельствует о необходимости адаптации федерального и регионального опыта к практической деятельности органов местного самоуправления с учетом особенностей, характерных для муниципальных образований. Данные обстоятельства, в свою очередь, требуют формирования структурной модели муниципальных программ, включающей оценку эффективности их реализации.

5. На сегодняшний день в муниципальных образованиях применяются различные методики оценки эффективности долгосрочных целевых программ, затрудняющие объективность оценки программного документа и сопоставимость результатов реализации различных программ друг с другом. Это обусловлено дифференцированным характером применяемых комплексных критериев оценки эффективности, зачастую, недостаточных для формулирования полных и достоверных выводов, учитывающих только бюджетные средства при финансировании программных мероприятий. Это предопределяет необходимость разработки унифицированной методики оценки эффективности муниципальной программы; определение количественной и качественной шкалы, необходимой для интерпретации полученного показателя оценки; выделение механизма и алгоритма ее осуществления, что обеспечит многоуровневую систему оценки их реализации; а также определение экономической, социальной и бюджетной эффективности.

Научная новизна состоит в разработке и обосновании комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по применению программно-целевого планирования в качестве инструмента повышения эффективности местных расходов.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Уточнена сущностно-содержательная характеристика финансово-бюджетного планирования, рассматриваемая в отличие от ранее представленных исследований с точки зрения комплексно-системного подхода, отражающего обоснование его предметной характеристики и поэлементной взаимосвязи в разрезе: 1) целей, задач и направлений, адекватных современному этапу бюджетной реформы; 2) объектов (финансовые ресурсы); 3) субъектов (органы государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующие субъекты); 4) организационно-правовой основы (признаки, принципы, нормативно-правовая и информационная база, этапы); 5) методического обеспечения (методы, инструменты, компетенции, критерии), что позволило выявить логическую взаимосвязь между финансовым, бюджетным и программно-целевым планированием. Уточнение содержания финансово-бюджетного планирования направлено на углубление теоретических основ управления общественными финансами и упорядочение понятийного аппарата в области финансовых отношений.

2. Исследован эволюционно-трансформационный механизм применения программно-целевого бюджетного планирования в России и выделены основные периоды его развития на современном этапе (2004 - 2006 гг. - реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации; 2007 - 2012 гг. - повышение эффективности бюджетных расходов; 2013 - 2030 гг. - повышение эффективности управления общественными финансами) с учетом оценки нормативно-правового обеспечения, предпосылок и необходимости реформирования каждого этапа, что позволило выявить перспективные тенденции и определить концептуальные направления развития программно-целевого бюджетного планирования такие, как переход к программной структуре бюджетов различных уровней, нацеленный на обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы, координация документов стратегического и финансово-бюджетного планирования, а также повышение эффективности расходов бюджетов.

3. Сформулированы специфические особенности применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне, обусловленные воздействием различных факторов на социально-экономическое развитие муниципального образования, которые сгруппированы по следующим направлениям: 1) организационные факторы (территориальное деление; административный статус; отраслевая специфика; приближенность к местному населению и др.); 2) социально-экономические факторы (разработка бюджетной стратегии развития; уровень дотационности; предоставление бюджетных услуг органами местного самоуправления и др.); 3) факторы, сдерживающие развитие муниципального образования (дуалистический характер полномочий местных органов власти; необеспеченность вопросов местного значения необходимой ресурсной базой; дефицит местного бюджета; ограниченная самостоятельность принятия финансовых решений и др.); 4) факторы, влияющие на повышение эффективности расходов местного бюджета (применение программно-целевого инструментария в практике бюджетного планирования; уровень программных расходов в структуре местного бюджета; внедрение механизмов муниципально-частного партнерства и др.). Учет выявленных специфических особенностей позволит повысить ответственность и прозрачность управления бюджетными средствами, а также эффективность бюджетных расходов с учетом особого статуса муниципальных образований.

4. Разработана структурная модель муниципальной программы, включающая в себя: 1) типовое содержание с описанием экономической характеристики каждого раздела; 2) уточнение субъектного состава ее подготовки и реализации; 3) систематизацию источников финансирования (бюджетные, внебюджетные и смешанные) и их концентрацию в рамках единого Фонда финансирования муниципальных программ, интегрирующий все виды финансовых ресурсов; 4) оценку эффективности программного документа. Предложенная модель позволит получать максимально возможные положительные результаты от реализации муниципальных программ, оптимизировать расходы на их реализацию, а также повысить эффективность использования средств местного бюджета.

5. Предложена унифицированная методика оценки эффективности муниципальных программ на основе расчета интегрального (конечного) показателя, которая представляет собой оценку фактической эффективности в процессе и по итогам реализации муниципальной программы, учитывающую объем финансовых ресурсов и эффект, оказывающий положительное влияние на изменение выбранной сферы социально-экономического развития муниципального образования. В рамках предложенной методики разработан механизм и алгоритм ее реализации, центральное место в которой занимает выбор критериев оценки и их сопоставление с качественной шкалой, интерпретирующей содержание достигнутого результата. Использование данной методики позволит обеспечить максимально возможную степень объективности процесса оценки программ; сопоставимость проектов программ на стадии их отбора; применить многоуровневую систему оценки их реализации; а также определить экономическую, социальную и бюджетную эффективность.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что положения и выводы диссертации расширяют и развивают научные представления о применении программно-целевого бюджетного планирования в качестве инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета, которые могут быть использованы в дальнейших исследованиях в качестве теоретической и методологической базы при разработке, реализации и оценке эффективности муниципальных программ.

Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что ее теоретико-методические результаты доведены до практических выводов и рекомендаций, создающих научно-обоснованную базу для совершенствования процесса применения программно-целевого бюджетного планирования как инструмента повышения эффективности расходов местного бюджета. В частности, прикладное значение имеют разработки автора, которые могут быть использованы органами местного самоуправления при разработке, применении и оценке эффективности муниципальных программ в рамках реализации программно-целевого бюджетного планирования. Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебном процессе при подготовке учебно-методических материалов и проведении занятий по курсам «Финансы», «Финансовые системы зарубежных государств», «Бюджет и бюджетная система», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Расходы бюджета».

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на международных, всероссийских, межрегиональных и межвузовских научно-практических конференциях, а именно: «Актуальные проблемы финансовой политики, права России и Украины в современных условиях» (г.Гуково, 2010 - 2011гг.); «Трансформация финансово-кредитных отношений в условиях финансовой грамотности» (г.Ростов-на-Дону, 2011 - 2013гг.); «Актуальные вопросы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления» (г.Азов, 2011г.); «Развитие финансовой системы России в условиях глобализации» (г.Ростов-на-Дону, 2011г.); «Актуальные проблемы экономики, политики и права» (г.Азов, 2011г.); «Научный потенциал молодежи - развитию России» (г. Волгодонск, 2011г.); «Современные проблемы инновационного развития Российской Федерации и Республики Армения» (г. Ереван, 2011г.); «Финансовое образование в течение всей жизни - основа инновационного развития России» (г. Ростов-на-Дону, 2011г.); «Актуальные проблемы экономики, образования и науки» (г. Кисловодск, 2012г.); «Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке» (г. Тамбов, 2012г.); «Совершенствование теории и методологии финансов и налогообложения» (г. Йошкар-Ола, 2012г.); «Финансовое образование в течение всей жизни - необходимое условие устойчивого развития России» (г. Ростов-на-Дону, 2012); «Современные проблемы социально-экономического развития» (г. Москва, 2013г.), а также на всероссийском конкурсе научно-исследовательских работ бакалавров, магистров и аспирантов в области экономических наук в рамках Всероссийского фестиваля науки (г. Москва, 2011г.). Результаты диссертационного исследования используются в практической деятельности Управления по финансам, бюджету и контролю Администрации города Сочи, Контрольно-счетной палаты города-курорта Сочи, а также в учебном процессе Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

По теме исследования опубликовано 17 печатных работ объемом 5,25 п.л. (авторских 4,97 п.л.), в том числе 3 статьи в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, объемом 2,16 п.л. (авторских 1,88 п.л.).

Логическая структура и объем диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, библиографического списка из 190 наименований, включает 11 таблиц, 32 рисунка, 8 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, определены цель и задачи, объект и предмет исследования, приведены положения научной новизны, теоретическая и практическая значимость работы, апробация результатов исследования.

В первой главе «Теоретические основы программно-целевого бюджетного планирования» исследуются теоретические основы программно-целевого бюджетного планирования как составной части финансово-бюджетного планирования; эволюционно-трансформационный механизм его развития в России и в развитых зарубежных странах, а также обосновывается необходимость финансирования расходов местного бюджета посредством применения программно-целевых технологий.

В диссертационной работе проведен комплексный анализ различных точек зрения ведущих отечественных и зарубежных ученых относительно понятий «финансовое планирование» и «бюджетное планирование» в разрезе приоритетных целей и задач, объектно-субъектной компоненты, организационно-правовой основы, а также методического обеспечения, что позволило уточнить сущностно-содержательную характеристику финансово-бюджетного планирования (рисунок 1).

Уточнение содержания финансово-бюджетного планирования, отражающего предметную характеристику его структурных элементов, позволяет выявить логическую взаимосвязь между финансовым, бюджетным и программно-целевым планированием, которая проявляется в одновременной интеграции и синтезе базовых принципов финансово-бюджетного планирования (целевой направленности, оптимальности, гибкости, эффективности использования бюджетных средств, экономичности).

Рисунок 1 - Сущностно-содержательная характеристика финансово-бюджетного планирования Составлен автором по материалам исследования.

В диссертации систематизированы ключевые методы финансово-бюджетного планирования с учетом выделения достоинств и недостатков в их практическом применении, а также воздействия их применения на повышение эффективности расходования бюджетных средств (экономический анализ, экстраполяция, нормативный, индексный, балансовый, оптимизация плановых решений, математические методы и модели, программно-целевой), в результате чего наиболее приемлемым методом признан программно-целевой, требующий изучения в ретроспективном и компаративном аспекте.

Исследование отечественного опыта применения программно-целевого бюджетного планирования позволило выделить хронологические этапы его развития, особое внимание среди которых сконцентрировано на современном периоде: 2004 - 2006 гг. - реформирование бюджетного процесса в Российской Федерации; 2007 - 2012 гг. - повышение эффективности бюджетных расходов; 2013 - 2030 гг. - повышение эффективности управления общественными финансами.

На основании изучения отечественного и зарубежного опыта программно-целевого бюджетного планирования сформулированы специфические особенности его применения на муниципальном уровне. Следует отметить, что на его реализацию влияют: территориальное деление (городские и сельские поселения; муниципальные районы; городские округа и внутригородские территории городов федерального значения); организационный статус (город федерального значения; закрытое административно-территориальное образование; наукоград; приграничная территория; инновационные центры и другие); социально-экономические особенности (разработка стратегического плана развития; отраслевая спецификация; действие механизма муниципально-частного партнерства; оказание бюджетных услуг населению и другие); спектр вопросов, подлежащих выполнению органами местного самоуправления (вопросы местного значения и делегированные отдельные государственные полномочия) и другие. Наличие конкретной специфики обусловлено воздействием на социально-экономическое развитие муниципального образования организационных и социально-экономических факторов, а также факторов, сдерживающих развитие муниципального образования и влияющих на повышение эффективности расходов местного бюджета.

В диссертации обосновано, что учет выявленных особенностей позволит совершенствовать применение программно-целевого бюджетного планирования с учетом особого статуса муниципальных образований, в частности усилить ответственность и прозрачность управления бюджетными средствами, а также повысить эффективность бюджетных расходов.

Во второй главе «Практические аспекты реализации программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне (на примере муниципального образования город-курорт Сочи)» дана оценка применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне, исследована практика расходования средств местного бюджета на основе применения долгосрочных целевых программ, на основании чего выявлены специфические особенности применения целевых программ на муниципальном уровне, в частности в городе-курорте Сочи.

Автором рассмотрены инструменты программно-целевого бюджетного планирования, характерные для применения на муниципальном уровне, а именно: долгосрочные, ведомственные целевые и муниципальные программы; доклады о результатах и основных направлениях деятельности; реестр муниципальных услуг; стандарты качества муниципальных услуг; оценка потребности в муниципальных услугах; оценка стоимости муниципальных услуг; муниципальное задание. Исследование программно-целевого инструментария проведено с позиции целесообразности его применения на муниципальном уровне, а также обеспеченности нормативно-правовой, методической и информационной базой.

Как свидетельствует практика планирования расходов местных бюджетов, наиболее распространенным инструментом программно-целевого бюджетного планирования являются долгосрочные целевые программы. Так, в 2012 году на территории города Сочи реализовывались 22 долгосрочные целевые программы, объем финансирования которых за счет средств бюджета города Сочи составил 1,6 млрд. рублей.

Основные показатели доходной и расходной частей бюджета города Сочи в 2008 - 2015 годах, а также количество и объемы финансирования долгосрочных и ведомственных целевых программ представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Структура бюджета города Сочи в 2008 - 2015 годах Составлена автором по материалам Решений Городского собрания города Сочи «О бюджете города Сочи на 2008 - 2015 годы» Электронный ресурс. - Режим доступа: http://www.sochiadm.ru.

Аналитические данные свидетельствуют о том, что в 2008 - 2010 годах расходы бюджета города Сочи превышали доходную часть на 4,1 млрд. рублей. Вместе с тем с 2011 года наметилась устойчивая тенденция к обеспечению сбалансированности местного бюджета, что обусловлено переходом к среднесрочному финансовому планированию и совершенствованию практики применения инструментов программно-целевого бюджетного планирования.

На рисунке 2 представлена динамика количества долгосрочных целевых программ, реализуемых на территории города Сочи в 2008 - 2015 годах с объемами их финансирования.

Рисунок 2 - Динамика количества долгосрочных целевых программ города Сочи в 2008 - 2015 годах и объемов их финансирования Составлен автором по материалам исследования.

Выявленная динамика демонстрирует сокращение реализуемых целевых программ с 34 в 2008 году до 22 в 2012 году. Данный факт обусловлен проведением инвентаризации и оптимизации их количества с целью усиления качественных характеристик, что позволило устранить дублирование целей, задач, а также некоторых программных мероприятий.

В диссертационной работе автором был произведен критический анализ долгосрочных целевых программ, реализуемых в 2012 году на территории города Сочи, на предмет их соответствия «Порядку принятия решений о разработке городских (долгосрочных) целевых программ и их формирования и реализации» Постановление Главы города Сочи Краснодарского края от 02.04.2008 № 384 «Об утверждении Порядка принятия решений о разработке городских (долгосрочных) целевых программ и их формирования и реализации» Электронный ресурс. - Режим доступа: http://www.sochiadm.ru..

Проведенное исследование позволило выявить проблемные моменты и определить долю программных документов, соответствующих (не соответствующих) требованиям действующего законодательства (рисунок 3).

Рисунок 3 - Доля долгосрочных целевых программ, отвечающих требованиям законодательства Составлен автором по материалам исследования.

Результаты анализа свидетельствуют о наличии определенных проблем в области применения программно-целевого инструментария на муниципальном уровне, связанных с тем, что не представлен объем финансирования мероприятий программ в разбивке по временному периоду; не обозначен перечень программных мероприятий; не приведены показатели социально-экономической эффективности программ и критерии их выполнения; дублируются цели и задачи в программах, схожей отраслевой направленности.

При реализации долгосрочных целевых программ на конкретной территории необходимо учитывать особенности, присущие муниципальному образованию, которые влияют на структуру источников и объемы их финансирования.

Наиболее важной особенностью практики финансово-бюджетного планирования города Сочи, влияющих на формирование и использование местного бюджета, является то, что в настоящее время осуществлен переход к завершающей стадии подготовки к проведению Олимпийских игр 2014 года, финансирование которых осуществляется посредством целевых программ различного уровня, перечень, объемы и источники финансирования которых представлены в таблице 2.

Приоритетную долю в финансировании олимпийского мероприятия, а также развития города Сочи как горноклиматического курорта на пред-, олимпийском и постолимпийском этапах, занимают средства федерального бюджета (74%). Это обусловлено тем, что город Сочи, а также Краснодарский край в целом, не могут самостоятельно, без государственной поддержки федерального центра обеспечить выполнение обязательств по реализации олимпийского проекта и эффективно решить задачу развития курорта.

Таблица 2 - Целевые программы, направленные на подготовку к проведению Олимпиады, и объемы их финансирования Составлена автором по материалам Постановления Правительства РФ от 08.06.2006 № 357 «О федеральной целевой программе «Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)»; Постановления Правительства РФ от 29.12.2007 № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта»; Постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.08.2009 № 723 «Об утверждении краевой целевой программы «Обеспечение строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического и бальнеологического курорта»; Постановления администрации города Сочи Краснодарского края от 14.01.2011 № 14 «Об утверждении городской целевой программы «Обеспечение строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического и бальнеологического курорта» на 2011 - 2013 годы Электронный ресурс. - Режим доступа: http://www.sochiadm.ru. (млрд. руб.)

Опираясь на анализ практического применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне, в диссертационной работе сформулированы выводы, которые сводятся к следующему.

1. Необходимо минимизировать всевозможные бюджетные риски, то есть принятие новых расходных обязательств, следует осуществлять при одновременном расчете не только объема тех средств, которые необходимы для исполнения в среднесрочном периоде, но и за его пределами.

2. Расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств должно основываться на четко заданных целевых ориентирах их деятельности, отлаженных бюджетных процедурах, механизме внутреннего контроля, высоком уровне бюджетной дисциплины. Необходимо совершенствовать процедуру мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей, при этом полученные результаты применять при оценке деятельности органов местного самоуправления посредством персонификации ответственности руководителей и должностных лиц за достижение (недостижение) конечных результатов.

3. Следует совершенствовать управление целевыми программами путем определения приоритетного характера достижения целевых индикаторов, что предполагает закрепление в нормативном порядке критериев изменения обеспечения финансовыми ресурсами программных мероприятий; степени важности задач; базовых мероприятий, сокращение финансирования по которым ставит под угрозу реализацию программы в целом; максимально возможное сокращение финансирования по каждому из мероприятий, при котором сохраняется смысл их осуществления; мероприятий, прекращение которых приведет к большим финансовым потерям, чем продолжение их финансирования.

4. Требуется активно использовать механизмы государственно- и муниципально-частного партнерства, способные обеспечить возможность реализации общественно-значимых проектов с учетом временных ограничений, малопривлекательных для традиционных форм частного финансирования, а также повысить их эффективность за счет участия бизнес-структур, обеспечить снижение нагрузки на бюджет путем привлечения ресурсной базы инвесторов и переложения части затрат на конечных потребителей (коммерциализации предоставления услуг). Это позволит сконцентрировать внимание органов власти всех уровней на наиболее характерных для них функциях и сократить возможные риски за счет их распределения между участниками.

В третьей главе «Основные направления совершенствования применения программно-целевого бюджетного планирования на муниципальном уровне» сформированы основные направления совершенствования разработки и реализации муниципальных программ с учетом трансформации источников их финансирования, а также разработана унифицированная методика оценки их эффективности.

Проводимая бюджетная реформа свидетельствует, что с 2014 года местные органы власти утрачивают право применять для решения вопросов, входящих в их компетенцию, долгосрочные целевые программы. Однако до настоящего момента не сформирована единая методика разработки и реализации муниципальных программ.

Следует отметить, что законодательством предусмотрено право на продолжение осуществления мероприятий, заявленных в долгосрочных целевых программах, в рамках реализации муниципальных программ. Это усиливает значение механизма перевода долгосрочных и ведомственных целевых программ в новые - муниципальные программы. Причем данные преобразования целесообразно осуществлять путем перевода действующей долгосрочной целевой программы в муниципальную программу; путем преобразования действующей долгосрочной целевой программы в подпрограмму муниципальной программы с возможностью сохранения в качестве отдельного документа; посредством включения отдельных структурных элементов долгосрочной целевой программы в содержание одной или нескольких муниципальных программ в качестве подпрограмм или конкретных программных мероприятий. Письмо Минфина России от 05.07.2013 № 02-16-03/26124 «В дополнение к письму Минфина России от 17.06.2013 № 02-16-03/22554» Электронный ресурс. - Режим доступа: http://www.minfin.ru.

На основании этого, автором предложена структурная модель муниципальной программы, включающая в себя: типовое содержание с описанием экономической характеристики каждого раздела; уточнение субъектного состава ее подготовки и реализации; систематизацию источников финансирования (бюджетные, внебюджетные и смешанные) программы и их концентрацию в рамках единого Фонда финансирования муниципальных программ; а также оценку эффективности программного документа.

Важным элементом структурной модели муниципальной программы является порядок и источники ее финансирования. Так, анализ реализуемых в 2012 году на территории города Сочи долгосрочных целевых программ позволил сформировать структуру источников их финансирования, которая представлена на рисунке 4.

Рисунок 4 - Структура источников финансирования долгосрочных целевых программ, реализуемых на территории города Сочи в 2012 году Составлен автором по материалам исследования.

Проведенное исследование свидетельствует о том, что преобладающую долю в общей структуре источников финансирования долгосрочных целевых программ занимают средства городского бюджета города Сочи - 91%. Средства федерального и краевого бюджета Краснодарского края составляют 6% и 2% соответственно. Внебюджетные источники при этом не оказывают значительного влияния на общий объем финансирования: средства инвесторов составляют всего 0,2 млрд. рублей или 1%.Подобное распределение достаточно распространено среди большинства муниципальных образований, что не отвечает требованиям проводимой бюджетной реформы.

Автором обосновано, что в целях оптимизации расходов бюджетов всех уровней следует усилить внебюджетную составляющую. Для этого целесообразно уточнить возможные источники финансирования муниципальной программы (бюджетные, внебюджетные, смешанные) и объединить их в рамках использования единого Фонда финансирования муниципальных программ (рисунок 5).

Рисунок 5 - Модель финансирования муниципальных программ в рамках единого Фонда финансирования Составлен автором по материалам исследования.

Использование предложенной модели финансирования муниципальных программ позволит обеспечить открытость и эффективность использования ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления.

В качестве новационного источника финансирования муниципальных программ автором выделено межмуниципальное сотрудничество, обоснована необходимость его внедрения в существующую практику обеспечения программ необходимыми ресурсами; определен круг участников организаций межмуниципального сотрудничества; представлены механизмы реализации межмуниципального сотрудничества, наиболее приемлемые для современной действительности; выявлены возможные риски при реализации межмуниципального сотрудничества; а также сформированы критерии его эффективности с учетом систематизации возможных эффектов.

В условиях повышения эффективности бюджетных расходов особое значение приобретает оценка эффективности реализации муниципальных программ. Исследование применяемых методик оценки эффективности долгосрочных целевых программ, характерных для городских округов, входящих в состав Краснодарского края, выявило некоторые недостатки, в том числе: недостаточность рассмотренных критериев для полной и достоверной оценки эффективности программы; при расчете коэффициента обеспечения финансирования программных мероприятий учитываются только средства, получаемые из бюджета, без учета привлечения внебюджетных источников; не разработана качественная шкала, интерпретирующая содержание интегрального показателя, которая позволит охарактеризовать полученные конечные результаты; сравнительный подход, используемый для сопоставления достигнутых результатов в отчетном периоде с аналогичными показателями предыдущего периода, не свидетельствуют о получении от реализации программы различного рода эффектов.

На основании анализа существующих методик оценки эффективности долгосрочных целевых программ городских округов, расположенных на территории Краснодарского края, автором предложена унифицированная методика оценки эффективности муниципальных программ, базирующаяся на расчете интегрального (конечного) показателя, которая представляет собой оценку фактической эффективности в процессе и по итогам реализации отдельных мероприятий, ведомственных целевых программ, подпрограмм и муниципальной программы, учитывающая объем финансовых ресурсов и социально-экономический эффект, оказывающий положительное влияние на изменение выбранной сферы развития муниципального образования. В рамках предложенной методики разработан механизм и алгоритм ее реализации, центральное место в которой занимает выбор критериев оценки и их сопоставление с качественной шкалой, интерпретирующей содержание достигнутого результата. Все это должно оказать положительное воздействие на эффективность реализации программных документов, а также обеспечить максимально возможную степень объективности процесса оценки программ; сопоставимость проектов программ на стадии их отбора; многоуровневую систему оценки, регулярный и непрерывный мониторинг хода реализации программ; а также определение экономической, социальной и бюджетной эффективности.

В заключении диссертационной работы приведены наиболее существенные теоретические и практические результаты, полученные в ходе исследования.

ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ

Статьи в научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России

1. Моисеенко, М.А. Совершенствование применения программно-целевого метода бюджетного планирования на муниципальном уровне [Текст] / М.А. Моисеенко // Финансовые исследования. - 2012. - № 2(35). - 0,78 п.л.

2. Моисеенко, М.А. Проблемы финансирования долгосрочных муниципальных целевых программ [Текст] / М.А. Моисеенко // Известия Сочинского государственного университета. - 2012. - № 4(22). - 0,82 п.л.

3. Моисеенко, М.А. Стратегическое бюджетное планирование в контексте реализации бюджетной реформы [Текст] / О.Б. Иванова, М.А. Моисеенко // Вопросы экономики и права. - 2013. - № 5(59). - 0,56 / 0,28 п.л.

Научные статьи и тезисы докладов

4. Моисеенко, М.А. Основные направления реализации краевой целевой программы «Обеспечение строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического и бальнеологического курорта» [Текст] / М.А. Моисеенко // Актуальные проблемы финансовой политики, права России и Украины в современных условиях: материалы IX Международной научно-практической конференции молодых ученых, студентов, аспирантов, преподавателей вузов Российской Федерации и Украины. - Ростов н/Д: Рост. гос. экон. Ун-т (РИНХ), 2010. - 0,13 п.л.

5. Моисеенко, М.А. Необходимость применения программно-целевого метода планирования при подготовке к Олимпиаде-2014 [Текст] / М.А. Моисеенко // Трансформация финансово-кредитных отношений в условиях финансовой глобализации: материалы Юбилейной VII Международной научно-практической интернет-конференции. - Ростов н/Д, 2011. - 0,1 п.л.

6. Моисеенко, М.А. Инновационные подходы, используемые при подготовке к Олимпиаде-2014 [Текст] / М.А. Моисеенко // Актуальные проблемы финансов, бухгалтерского учета и корпоративного управления: материалы II международной научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, студентов, аспирантов и молодых ученых. - Ростов н/Д, 2011. - 0,34 п.л.

7. Моисеенко, М.А. Повышение эффективности бюджетных расходов на муниципальном уровне (на примере города Сочи) [Текст] / М.А. Моисеенко // Развитие финансовой системы России в условиях глобализации: материалы Международных научно-практических конференций молодых ученых, аспирантов и студентов. - Ростов н/Д, 2011. - 0,1 п.л.

8. Моисеенко, М.А. Влияние мирового финансового кризиса 2008 г. На подготовку к Олимпиаде 2014 г. [Текст] / М.А. Моисеенко // Актуальные проблемы экономики, политики и права: материалы Всероссийской научно-практической конференции профессорско-преподавательского состава, студентов, аспирантов и молодых ученых, посвященной 80-летию ГОУ ВПО «РГЭУ (РИНХ)». - Ростов н/Д, 2011. - 0,38 п.л.

9. Моисеенко, М.А. Методологические подходы к использованию программно-целевого метода на муниципальном уровне [Текст] / М.А. Моисеенко // Научный потенциал молодежи - развитию России: сборник научных трудов III региональной, научно-практической конференции молодых ученых и студентов / Под научн. ред. А.Н. Недорубова. - Ростов н/Д, 2011. - 0,2 п.л.

10. Моисеенко, М.А. Программно-целевой метод как перспективный инструмент повышения эффективности муниципальных расходов [Текст] / М.А. Моисеенко // Современные проблемы инновационного развития Российской Федерации и Республики Армения. Изд-во: «Экономист», 2011. - 0,3 п.л.

11. Моисеенко, М.А. Сравнительная характеристика программно-целевого и сметного подхода к бюджетному планированию [Текст] / М.А. Моисеенко // Вопросы финансово-кредитных отношений, учета, аудита и экономического анализа: Сборник статей аспирантов и соискателей ученой степени кандидата наук. Выпуск 9. - Ростов н/Д, 2011. - 0,47 п.л.

12. Моисеенко, М.А.Эволюция применения программно-целевого метода бюджетного планирования в России [Текст] / М.А. Моисеенко // Финансовая политика в условиях модернизации российской экономики: сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и студентов, посвященный 80-летию РГЭУ (РИНХ). - Ростов-на-Дону, 2011. - 0,32 п.л.

13. Моисеенко, М.А. Ключевые проблемы организации бюджетного процесса на муниципальном уровне [Текст] / М.А. Моисеенко // Финансовое образование в течение всей жизни - основа инновационного развития России: материалы III Международной научно-практической Интернет-конференции. - Ростов н/Д, 2012. - 0,25 п.л.

14. Моисеенко, М.А. Основные подходы к оценке эффективности формирования и использования бюджета муниципального образования [Текст] / М.А. Моисеенко // Трансформация финансово-кредитных отношений в условиях финансовой глобализации: материалы Международной научно-практической VIIIИнтернет-конференции. - Ростов н/Д, 2012. - 0,1 п.л.

15. Моисеенко, М.А. Совершенствование финансового механизма межмуниципального сотрудничества [Текст] / М.А. Моисеенко // Теоретические и прикладные проблемы науки и образования в 21 веке: сборник научных трудов по материалам Международной заочной научно-практической конференции. Часть 3. - Тамбов: Изд-во ТРОО «Бизнес-Наука-Общество», 2012. - 0,1 п.л.