Бюджетні установи як учасники бюджетного процесу: їхні права та обов’язки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

БЮДЖЕТНІ УСТАНОВИ ЯК УЧАСНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ: ЇХНІ ПРАВА ТА ОБОВ'ЯЗКИ

Косяченко К.Е.

Постановка проблеми. Одним із суб'єктів бюджетних правовідносин є бюджетні установи. Вони виступають розпорядниками бюджетних коштів, які реалізують закріплені в чинному законодавстві повноваження на відповідних стадіях бюджетного процесу. Реалізація ними таких повноважень є відповідним показником ефективності управління таким процесом загалом.

Ступїнь розробленостї проблеми. Питання, пов'язані із з'ясуванням правового статусу розпорядників бюджетних коштів були предметом наукових досліджень таких фахівців, як: Є. Романенко, Р. Фрич, Л. Чуприна, Н. Якимчук та інші. Кожен із правників акцентував увагу на окремих аспектах щодо участі розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі.

Метою статтї є розгляд бюджетних установ як розпорядників бюджетних коштів різних рівнів на різних стадіях бюджетного процесу.

Виклад основного матерїалу. Відповідно до п. 47 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України [1], розпорядники бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань, довгострокових зобов'язань за енергосерві- сом і здійснення витрат бюджету. Розпорядники бюджетних коштів залежно від обсягу їхніх прав бувають головними та нижчими. З урахуванням положень ст. 22 Бюджетного кодексу України, констатуємо наявність трьох груп головних розпорядників бюджетних коштів, а саме: 1) за бюджетним призначенням, визначеним законом про Державний бюджет України, - установи, уповноважені забезпечувати діяльність відповідних органів, в особі їх керівників; 2) за бюджетним призначенням, визначеним рішенням про бюджет Автономної Республіки Крим, - уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства й інші органи влади Автономної Республіки Крим в особі їх керівників; 3) за бюджетним призначенням, визначеним іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи й апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.

Показово, що головні розпорядники бюджетних коштів зазначаються у відомчій класифікації видатків бюджету як складовій частині бюджетної класифікації, згідно з якою видатки бюджету класифікуються за ознакою головного розпорядника бюджетних коштів [1, ч. 3 ст. 10]. Як слушно вказує Н. Попадюха, метою відомчої класифікації є оптимізація кількості головних розпорядників коштів бюджетів, поліпшення бюджетного планування та побудова чіткої, організаційно досконалої системи державного управління. Саме з урахуванням відомчої класифікації Казначейство України веде реєстр розпорядників бюджетних коштів [3, с. 216]. Дійсно, розпорядники бюджетних коштів різних рівнів фіксуються в Єдиному реєстрі розпорядників бюджетних коштів і одержувачів бюджетних коштів. Процедура включення відповідних розпорядників бюджетних коштів регламентована наказом Міністерства фінансів України від 22 грудня 2011 р. № 1691 [5]. Отже, у зазначених суб'єктів виникає своєрідний обов'язок щодо постановки на облік шляхом заповнення реєстраційних карток і подання їх разом із низкою документів, оформлених установленим законодавством порядком до органів Казначейства України. Після внесення відповідних даних до реєстру (по кожному розпоряднику окремо) їм присвоюється код за таким Єдиним реєстром, який є відмінною ознакою розпорядника бюджетних коштів.

Що стосується розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, то, аналізуючи чинне законодавство, можна зробити висновок, що це розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпоряднику та/або діяльність якого координується ним. Тобто, окрім обсягу повноважень, основною відмінністю головних розпорядників від розпорядників нижчого рівня є наявність в останніх підпорядкованості. Розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня - це відповідна бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань, довгострокових зобов'язань за енергосерві- сом і здійснення витрат бюджету, що підпорядкована певному головному розпоряднику та/або діяльність якого координується ним.

Н. Якимчук переконана, що розпорядники бюджетних коштів поряд з іншими суб'єктами бюджетних правовідносин реалізують суб'єктивні бюджетні права (повноваження) в широкому їх розумінні. Йдеться про те, що вони є суб'єктами бюджетних правовідносин, які мають бюджетну правосуб'єктність, наділені низкою прав і обов'язків у бюджетній сфері (зокрема й бюджетними повноваженнями), потенційно мають право відновлення їхнього статусу в кожному наступному бюджетному періоді, а також характеризуються тим, що діють в особі їх керівників, які, зазвичай, не наділені власною бюджетною правосуб'єктні- стю [9, с. 25-26 ]. Загалом ми погоджуємося з наведеними міркуваннями. Однак, на наш погляд, категорії «права й обов'язки» і «повноваження» є синонімічними і використовуються для характеристики різних суб'єктів [2, с. 99].

Водночас варто підкреслити, що в чинному бюджетному законодавстві України під час закріплення правового статусу бюджетних установ як розпорядників бюджетних коштів різних рівнів використовуються різніноманітні формулювання та категорії. На наш погляд, це пов'язано з недотриманням відповідних вимог юридичної техніки під час розроблення та систематизації нормативно-правових актів. Інколи чітко вказується, що такі суб'єкти мають право вчиняти певні дії [6, п. 46], іноді - повинні вчинити певну дію [б, абз. 4 п. 46] (встановлюється відповідний обов'язок). Проте, здебільшого, йдеться про закріплення тих дій, які має вчинити розпорядник бюджетних коштів відповідного рівня. На нашу думку, наведене свідчить про наявність у вказаних суб'єктів відповідних повноважень. Навіть більше, у такому контексті йдеться про наявність у головних розпорядників бюджетних коштів специфічних повноважень - бюджетних (йдеться про одержання бюджетних призначень, асигнувань тощо). Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України, бюджетне призначення становить собою повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане Бюджетним кодексом України, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування. Бюджетне асигнування є повноваженням розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке також має кількісні, часові та цільові обмеження [1, п. 6 ч. 1 ст. 2]. Систематизуючи наведене, приєднуємося до міркувань науковців, які наголошують на важливості додержання чіткості, точності й однозначності термінології, яка вживається не лише у фінансово-правовій науці, а й у законодавстві. Дотримання таких вимог сприятиме поліпшенню й удосконаленню правотворчості, допоможе уникнути неоднакового трактування понять і категорій у галузі права [7, с. 1І4].

Загальним чином повноваження головних розпорядників бюджетних коштів визначені в ч. 5 ст. 22 Бюджетного кодексу України. Наприклад, вони розробляють плани діяльності на плановий та наступні за плановим два бюджетні періоди (зокрема і заходи щодо реалізації інвестиційних проектів); організовують і забезпечують на підставі плану діяльності й індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подають їх Міністерству фінансів України (місцевому фінансовому органу); отримують бюджетні призначення шляхом їх затвердження в законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет); приймають рішення щодо делегування повноважень на виконання бюджетної програми розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та/або одержувачами бюджетних коштів, розподіляють і доводять до них встановленим порядком обсяги бюджетних асигнувань; затверджують кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (плани використання бюджетних коштів одержувачів бюджетних коштів), якщо інше не передбачено законодавством; розробляють і затверджують паспорти бюджетних програм і складають звіти про їх виконання, аналізують показники виконання бюджетних програм (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі) тощо. Отже, у наведеній нормі згруповані всі повноваження головних розпорядників, незалежно від стадії бюджетного процесу, на якій вони мають реалізовуватись.

Схожа ситуація має місце і стосовно закріплення повноважень бюджетних установ як розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня. До того ж детальна регламентація їх переліку відсутня. У ст. 22 Бюджетного кодексу України зазначається, що розпорядник бюджетних коштів може уповноважити одержувача бюджетних коштів на виконання заходів, передбачених бюджетною програмою, та надати йому кошти бюджету (на безповоротній чи поворотній основі) у межах відповідних бюджетних асигнувань. Крім того, якщо в оперативному управлінні або господарському віданні перебувають об'єкти, щодо яких здійснюється закупівля енерго- сервісу, мають право брати довгострокові зобов'язання за енергосервісом на підставі істотних умов договору енергосервісу (ч. 7 ст. 22 Бюджетного кодексу України).

У такому контексті Л. Чуприна підкреслює, що бюджетні установи під час здійснення функцій розпорядників бюджетних коштів наділяються комплексом бюджетних повноважень. їх можна поділити залежно від стадій бюджетного процесу: а) повноваження, що виникають під час складання і розгляду бюджетів; б) повноваження на стадії виконання бюджету; в) повноваження, якими наділені розпорядники бюджетних коштів під час здійснення контролю та звітування про виконання бюджетів [8, с. 117]. Підхід, запропонований вченою, має бути частково підтриманий. Дійсно, кожна зі стадій бюджетного процесу має свої особливості, а органи, які беруть участь на відповідній стадії бюджетного процесу, мають відповідний комплекс прав і обов'язків (повноважень). Якщо виходити з чинного бюджетного законодавства, то можна констатувати, що наразі в Україні закріплено чотири стадії бюджетного процесу: 1) складання проектів бюджетів; 2) розгляд проекту й ухвалення закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 3) виконання бюджету, зокрема і внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет); 4) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього (ч. 1 ст. 19 Бюджетного кодексу України). Водночас контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит і оцінка ефективності управління бюджетними коштами здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу, а не виокремлюється як стадія бюджетного процесу. бюджет розпорядник правовий кошти

Крім того, аналізуючи законодавчі приписи, якими регламентовано відповідне правове положення учасників бюджетного процесу на різних його стадіях, наголосимо на наявності певних прав і обов'язків у розпорядників бюджетних коштів на стадії складання проектів бюджетів і стадії виконання бюджетів як на державному, так і на місцевому рівні. Зупинимося більш детально на з'ясуванні повноважень (прав і обов'язків) розпорядників бюджетних коштів на цих стадіях бюджетного процесу. Так, на стадії складання проекту бюджету одним із повноважень зазначених суб'єктів є складання бюджетних запитів - документів, які містять пропозиції з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступні бюджетні періоди (п. 9 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України). Бюджетні запити складаються на основі інструкцій із підготовки бюджетних запитів, що розробляються Міністерством фінансів України і затверджуються відповідним наказом [4].

Відповідно до Інструкції з підготовки бюджетних запитів, головні розпорядники мають подавати відповідні бюджетні запити в паперовому й електронному вигляді з використанням автоматизованої системи ведення державного бюджету (АІС «Держбюджет») за трьома формами (Форма-1 - загальна (призначена для наведення узагальнених показників діяльності головного розпорядника і розподілу граничного обсягу та індикативних прогнозних показників за бюджетними програмами); Форма-2 - індивідуальна (призначена для наведення детальної інформації з обґрунтуваннями щодо показників, перед бачених за кожною бюджетною програмою); Форма-3 - додаткова (призначена для представлення й обґрунтування пропозицій щодо додаткових поточних і капітальних видатків та/ або надання кредитів на плановий і наступні за плановим два бюджетні періоди) [4, п. 1.2].

У кожній із позначених форм міститься інформація щодо конкретного головного розпорядника бюджетних коштів і відповідної бюджетної програми. Зокрема, йдеться про мету та завдання бюджетної програми; строки та підстави реалізації; надходження для виконання бюджетної програми; видатки та надання кредитів за кодами відповідної класифікації бюджету; результативні показники бюджетної програми; державні цільові програми, які виконуються в межах бюджетної програми й інші відомості. Зазначені форми заповнюються послідовно, кожна наступна форма заповнюється на підставі показників попередньої. Під час підготовки бюджетного запиту одним з обов'язків головних розпорядників є забезпечення своєчасності його подання, достовірності показників і достовірності інформації, яка міститься в ньому і необхідна для аналізу показників проекту Державного бюджету України, індикативних прогнозних показників Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди. Для забезпечення реалізації вказаного повноваження розпорядники бюджетних коштів, окрім наведених форм, мають подавати до Міністерства фінансів України підтвердні документи та матеріали. До переліку таких документів і матеріалів належать: детальні розрахунки, вимоги відповідних міжнародних договорів, регламенти проведення заходів, дозвільна документація щодо будівництва, акти про виділення земельних ділянок для будівництва, інформація щодо можливості підключення інженерних мереж, титули будов (об'єктів), проектно-кошторисна документація, результати аналізу ринкових пропозицій, перелік обладнання й інвентаря тощо [4, п. 1.5].

Крім того, кожен головний розпорядник обов'язково враховує відповідні організаційні, фінансові показники, зокрема, граничні обсяги видатків і надання кредитів загального фонду державного бюджету на плановий бюджетний період та індикативні прогнозні показники обсягів видатків або надання кредитів загального фонду державного бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди й інші обмеження, які щороку доводяться Міністерством фінансів України до головних розпорядників бюджетних коштів [4, п. 1.6]. З наведеного ми бачимо, що, незважаючи на наявність відповідного обов'язку (повноваження) щодо складання бюджетних запитів у головних розпорядників бюджетних коштів, у цьому процесі бере участь Міністерство фінансів України. Це свідчить про наявність відповідної кореляції повноважень між різними суб'єктами бюджетного процесу.

За текстом ми вже підкреслювали, що законодавець використовує різні категорії на позначення правового статусу бюджетних установ як розпорядників бюджетних коштів. На стадії складання проекту державного бюджету, зокрема, під час складання бюджетних запитів, наголошується на існуванні не лише повноважень у головних розпорядників бюджетних коштів, а й на наявності певних прав. Наприклад, відповідно до п. 1.15 вже згадуваної Інструкції з підготовки бюджетних запитів [4], головний розпорядник у доведених Мінфіном межах граничного обсягу й індикативних прогнозних показників може внести пропозиції щодо зменшення порівняно з поточним бюджетним періодом видатків та/або надання кредитів загального фонду державного бюджету за одними бюджетними програмами та збільшити за іншими. Водночас такі пропозиції мають бути обґрунтовані в частині необхідності такого перерозподілу та можливості реалізації головним розпорядником відповідних бюджетних програм у запропонованих ним обсягах.

Повертаючись до аналізу повноважень бюджетних установ як розпорядників бюджетних коштів на різних стадіях бюджетного процесу, зазначимо, що на стадії виконання Державного бюджету України одним із таких є затвердження кошторисів бюджетних установ. Кошторис є основним плановим фінансовим документом бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподілу бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань і здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій і досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень (п. 30 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України). Порядок складання розгляду, затвердження кошторисів бюджетних установ деталізовано в постанові Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 [6]. У процесі затвердження кошторисів бюджетних установ розпорядники бюджетних коштів також мають низку повноважень. Так, для правильної та своєчасної організації роботи, пов'язаної зі складанням проектів кошторисів, головні розпорядники, керуючись відповідними вказівками Мінфіну, Міністерства фінансів Автономної Республіки Крим, місцевих фінансових органів щодо складання проектів відповідних бюджетів на наступний рік: а) встановлюють для розпорядників нижчого рівня граничні обсяги видатків бюджету та/або надання кредитів із бюджету із загального фонду бюджету, термін подання проектів кошторисів і дають вказівки щодо їх складання; б) розробляють і повідомляють розпорядникам нижчого рівня інші показники, яких вони повинні додержуватися відповідно до законодавства й які необхідні для правильного визначення видатків бюджету та надання кредитів із бюджету в проектах кошторисів; в) забезпечують складення проектів кошторисів на бюджетні програми (функції), що виконуються безпосередньо головними розпорядниками.

Так само, як і на першій стадії бюджетного процесу (складання проектів бюджетів), на стадії виконання бюджетів розпорядники коштів бюджету мають не лише повноваження, а й окремо визначені права. Знов-таки, це свідчить про необхідність удосконалення бюджетного законодавства і використання однакової термінології. Наприклад, вказані суб'єкти мають право брати бюджетні зобов'язання щодо видатків бюджету або надання кредитів із бюджету відповідно до кошторису, плану асигнувань загального фонду бюджету, плану надання кредитів із загального фонду бюджету та плану спеціального фонду, виходячи з потреби в забезпеченні здійснення пріоритетних заходів і з урахуванням платежів, необхідних для погашення зобов'язань минулих періодів, узятих на облік органами Казначейства, якщо інше не передбачено законодавством [6, п. 46].

Висновки

Отже, можна підсумувати, що бюджетні установи як учасники бюджетних відносин характеризуються досить широким колом повноважень (прав і обов'язків) на кожній стадії бюджетного процесу.

Підсумовуючи вищезазначене, констатуємо, що бюджетні установи виступають у бюджетному процесі як розпорядники бюджетних коштів різних рівнів. Фактично, вказані суб'єкти беруть участь лише на деяких стадіях бюджетного процесу - складання проектів бюджетів (як державного, так і місцевих) та виконання відповідних бюджетів. На інших стадіях бюджетного процесу (розгляд і затвердження бюджетів, а також підготовка, розгляд звіту про виконання відповідного бюджету та прийняття рішення щодо нього) розпорядники бюджетних коштів не мають жодних повноважень (прав і обов'язків).

Література

1. Косяченко К. До питання про визначення фінансово-правового статусу бюджетних установ та його елементів / К. Косяченко // Право і суспільство. - 2017. - № 4. - Ч. 2. - С. 98-102.

2. Попадюха Н. Функції, права та обов'язки головних розпорядників коштів як учасників бюджетних правовідносин / Н. Попадюха // Міжнародний збірник наукових праць. - Вип. 3 (15). - С. 213-223.

3. Про затвердження Інструкції з підготовки бюджетних запитів : наказ Міністерства фінансів україни від 6 червня 2012 р. № 687

4. Про затвердження Порядку формування Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів : наказ Міністерства фінансів україни від 22 грудня 2011 р. № 1691

5. Про порядок складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ : постанова Кабінету міністрів україни від 28 лютого 2002 р. № 228

6. Токарєва К. Структура бюджету: фінансово-правовий аналіз : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / К. Токарєва ; Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого. - Харків, 2015. - 213 с.

7. Чуприна Л. Правовий статус бюджетної установи як суб'єкта фінансових правовідносин : дис. . канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / Л. Чуприна ; Київський національний університет імені Тараса Шевченка. - Київ, 2010. -217 с.

Анотація

Автором статті проаналізовано права й обов'язки бюджетних установ як учасників бюджетного процесу. Особливу увагу приділено закріпленню повноважень бюджетних установ у Бюджетному кодексі України.

Ключові слова: бюджет, бюджетні установи, бюджетний процес, суб'єкт бюджетних правовідносин, розпорядники бюджетних коштів.

Автором статьи проанализированы права и обязанности бюджетных учреждений как участников бюджетного процесса. Особое внимание уделено закреплению полномочий бюджетных учреждений в Бюджетном кодексе Украины.

Ключевые слова: бюджет, бюджетные учреждения, бюджетный процесс, субъект бюджетных правоотношений, распорядители бюджетных средств.

The author of the article analyzes the rights and responsibilities of budget institutions as participants in the budget process. Particular attention is paid to the consolidation of the powers of budgetary institutions in the Budget Code of Ukraine.

Размещено на Allbest.ru