Зарубіжний досвід формування та функціонування системи місцевих фінансів та його використання в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Львівський національний університет імені Івана Франка

Зарубіжний досвід формування та функціонування системи місцевих фінансів та його використання в Україні

Підхомний О.М., Журба О.Ю.

Анотація

місцевий бюджет незалежність фінансовий

У статті досліджено історію функціонування місцевих фінансів в зарубіжних країнах. З метою виявлення проблемних аспектів при проведенні реформ проаналізовано специфіку їх здійснення в таких країнах, як СІЛА, Німеччина, Данія, Греція, Канада. На основі зарубіжного досвіду узагальнено позитивні та негативні сторони функціонування систем місцевих фінансів, а також визначено шляхи вдосконалення процесу формування та виконання місцевих бюджетів в Україні. Визначено основні передумови посилення фінансової незалежності адміністративно-територіальних одиниць від центральних органів влади.

Ключові слова: місцеві фінанси, бюджет, місцеве самоврядування, бюджетна система, реформування місцевих фінансів.

Постановка проблеми. Актуальність проблеми вдосконалення місцевих фінансів, формування місцевих бюджетів і використання їхніх коштів зростає у зв'язку зі змінами, які стосуються місцевого самоврядування. В сучасній Україні назріла необхідність справжньої, а не декларативної фінансової децентралізації для повнішого та ефективнішого задоволення потреб населення в кожному регіоні. Ефективність фінансової системи України може бути досягнута за умови забезпечення фінансової спроможності та фінансової самостійності окремої території, тому оптимізація функціонування місцевих бюджетів і водночас зміцнення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування, є важливим завданням.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання місцевих бюджетів повсякчас перебувають у полі зору науковців і практиків, їх розгляду присвячені праці І.П. Адаменка, М.І. Деркача, М.В. Литвина, Л. Михайлишина, Р.О. Стефран- чука., О.А. Музики-Стефанчука, В.В. Руденка, Л.В. Панасюк, С.В. Слухай та інших. У наукових працях О.Д. Василика, О.П. Кириленко, В.І. Кравченка, Ю.В. Пасічника та інших значна увага приділена процесам формування коштів місцевих бюджетів та напрямкам використання цих коштів.

Виділення не вирішених раніше частин загальної потреби. У статті буде вирішено актуальне наукове завдання, яке полягає у комплексному дослідженні теоретичних положень формування та функціонування системи місцевих фінансів у зарубіжних країнах та розробці практичних рекомендацій щодо вдосконалення формування та функціонування місцевих фінансів в Україні.

Формування цілей статті. Основні цілі статті полягають в дослідженні окремих питань, пов'язаних із місцевими бюджетами, бюджетними системами в деяких державах та визначення можливості застосування зарубіжного досвіду формування і функціонування місцевих фінансів в Україні.

Виклад основного матеріалу. На сьогоднішній день відбувається зростанням значення світових тенденцій до децентралізації як влади на місцевих рівнях, так і процесу організації системи місцевих фінансів. Безперечно, фінансове забезпечення адміністративно-територіальних утворень має вирішальне значення у розвитку міст та задоволенні економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших потреб місцевого населення. При цьому, процеси формування і використання фінансових ресурсів різних територіаль-

них громад не є універсальними. У кожній країні та на окремих територіях в її межах під впливом історичного розвитку та різноманітних політичних, економічних та інших чинників сформувалися свої принципи та особливості організації місцевих фінансів [1].

Аналізуючи світовий досвід організації місцевих фінансів, варто звернути увагу на те, що ключовими компонентами бюджетної системи будь-якої країни є її структура, особливості формування взаємозв'язків між окремими її рівнями, організації міжбюджетних відносин, визначення кола повноважень місцевих органів влади.

Принципи, що закладені в основу побудови бюджетної системи, безпосередньо обумовлені такими факторами як форма державного устрою та особливості адміністративно-територіального поділу відповідної країни. Відповідно до зазначених чинників в теорії організації бюджетних відносин сформувалось декілька підходів. Так, залежно від характеру взаємодії між рівнями бюджетної системи, ступеня автономії регіональних та місцевих органів влади в сучасній практиці міжурядових фінансових відносин виділяють дві основні концепції їх організації: бюджетний федералізм і бюджетний унітаризм [2].

Що стосується бюджетного федералізму, то він якнайповніше відповідає необхідності суб'єктів федерації забезпечити свою автономію у формуванні і розподілі власних фінансових ресурсів, та водночас дозволяє забезпечити єдність загальнодержавних інтересів та інтересів населення, що проживає на окремих територіях суб'єктів федерації чи муніципальних утворень, тому дана концепція була покладена в основу побудови бюджетної системи федеративних країн. Основними принципами бюджетного федералізму є: чітке розмежування сфер діяльності та напрямків витрат між рівнями бюджетної системи; незалежні джерела фінансування бюджетів кожного рівня та самостійне прийняття рішення про напрямки використання коштів; рівноправність суб'єктів місцевого самоврядування у фінансових відносинах з центром; договірно-правові форми організації міжурядових відносин з активною роллю регіональної та місцевої влади [3]. Модель бюджетного федералізму у кожній країні має свою специфіку, що визначається особливостями її історичного розвитку, сформованої політичної та економічної системи. Але в цілому залежно від ролі центральних органів влади у міжбюджетних відносинах і ступеня їх впливу можна виділити два типи моделей бюджетного федералізму -- децентралізовані та кооперативні.

Децентралізована модель бюджетного федералізму є характерною для СІЛА. При такій моделі організації міжурядових фінансових відносин забезпечується максимальна фіскальна автономія регіональних і місцевих бюджетів, яким надається змога призначати податки та визначати умови їх стягнення, а також вони є вільними у здійсненні запозичень на фінансовому ринку.

З іншого боку, співробітництво між різними рівнями влади є обмеженим, фінансове вирівнювання бюджетів є мінімальним, що призводить до дисбалансів у розвитку територій. При кооперативній моделі бюджетного федералізму, навпаки, зв'язки між рівнями бюджетної системи є сильними. Центральний уряд співпрацює з регіональними і місцевими бюджетами та сприяє забезпеченню єдиного рівня надання суспільних послуг на всій території країни. Така модель бюджетного федералізму притаманна багатьом федеративним країнам Європи, зокрема Німеччині та Австрії.

На противагу бюджетному федералізму, бюджетний унітаризм базується на провідній ролі центральних органів управління та високому ступені їх впливу на органи місцевого самоврядування. Функціонування бюджетної системи на принципах бюджетного унітаризму покликано забезпечувати однакових рівень надання суспільних благ на всій території держави. При цьому місцевим фінансам в цій системі відведена пасивна роль, а організація міжбюджетних відносин цілком визначається центральним урядом [2].

Слід зазначити, що застосування принципів бюджетного федералізму чи бюджетного унітаризму не є обумовленим винятково формою державного устрою. Наприклад, концепція бюджетного федералізму може бути застосована і до не федеративних держав у випадку, якщо вони мають багаторівневу структуру управління із власними інститутами прийняття владних рішень на кожному з рівнів. В багатьох унітарних країнах розпочався процес децентралізації, який включав розширення повноважень місцевих органів влади в сфері фінансово-бюджетних та міжбюджетних відносин. Цьому процесу сприяло прийняття у 1985 р. Європейської хартії про місцеве самоврядування, в основу якої покладено засади бюджетного федералізму [4].

Результатом зазначених тенденцій у сфері місцевих фінансів та міжбюджетних відносин стало формування нового змішаного типу організації міжбюджетних фінансових відносин, який поєднав у собі принципи як бюджетного унітаризму, так і бюджетного федералізму. Слід відзначити той факт, що змішаний тип міжбюджетних відносин став характерним для більшості розвинених країн. У той же час, у кожній країні збереглися свої особливості організації місцевих фінансів, що створює певні труднощі у формалізації основних засад організації місцевих фінансів в зарубіжних країнах.

Однією з вдалих спроб здійснити класифікацію 19 країн ОЕСР в залежності від підходів до організації міжбюджетних відносин, особливостей застосування принципів бюджетного федералізму, співвідношення функцій органів влади на різних рівнях бюджетної системи було дослідження, проведене Г. Х'юзом та Є. Смітом [3]. На нашу думку, класифікація, запропонована даними дослідниками, є достатньо вичерпною і може бути застосована і до інших країн (табл. 1).

Слід відзначити, що сформована система організації бюджетів та міжбюджетних відносин не є усталеною, а постійно розвивається і вдосконалюється. Найбільш характерною тенденцією при цьому є постійний рух в напрямку підвищення децентралізації управління як у розвинених країнах, так і країнах з перехідною економікою.

Рівень децентралізації місцевих бюджетів необхідно розглядати як з точки зору частки їх доходів у загальних доходах державного (зведеного) бюджету, так і з позиції співвідношення між витратами місцевих бюджетів та витрата-

ми державного (зведеного) бюджету. При цьому при аналізі показника доходів можна обмежитися розглядом тільки податкових надходжень, як основної складової доходів бюджетів. Рівень децентралізації місцевих бюджетів, як за доходами, так і за витратами, у країнах ОЕСР значно відрізняється. Найменша децентралізація місцевих бюджетів серед аналізованих країн характерна для Греції та Португалії, а найвища -- для Канади, Данії, СІЛА.

Таблиця 1 Групування країн за особливостями організації їх місцевих фінансів, запропоноване Г. Х'юзом та С. Смітом [3]

Слід відмітити, що частка муніципальних витрат у загальних державних витратах коливається в межах від 5,5% до 61,5%, тоді як частка податкових доходів муніципальних органів у податкових доходах держави знаходиться в межах від 4% до 52%. Інакше кажучи, в усіх аналізованих країнах частка державних витрат, що має фінансуватися з місцевих бюджетів, перевищує відповідну частку доходів місцевих бюджетів у загальних податкових доходах держави. Це означає недостатність власної фінансової бази органів місцевого самоврядування для виконання делегованим їм повноважень та необхідність їх субсидування в усіх аналізованих країнах. Наприклад, в Греції частка муніципальних витрат у загальних державних витратах складає 5,5%, а частка податкових доходів муніципальних органів у податкових доходах держави -- близько 4%, а в Данії майже 60% витрат відповідає лише 36% власних податкових доходів.

Характеризуючи організацію місцевих фінансів в зарубіжних країнах та рівень їх бюджетної децентралізації, варто звернути увагу і на такий показник, як рівень автономії місцевих бюджетів, який відображає ступінь самостійності органів місцевого самоврядування при формуванні джерел надходжень бюджету відповідного рівня та в процесі його виконання. Кількісно рівень автономії бюджету може бути виражений співвідношенням між сумою власних (закріплених) доходів бюджету до їх загального обсягу. Проведене дослідження показало, що в структурі власних доходів місцевих бюджетів 20 проаналізованих країн переважну частку займають податковінадходження. Тому, для характеристики рівня автономії їх місцевих бюджетів, пропонується розглядати співвідношення між податковими надходженнями та отриманими міжбюджетними трансфертами [2].

Аналізовані країни розподілені у чотири групи згідно класифікації Г. Х'юза та С. Сміта. Участь держави у місцевих бюджетах шляхом надання трансфертів відрізняється навіть в межах кожної виділеної групи країн. Наприклад, в першій групі представлені країни, в яких місцевим бюджетам надана самостійність у прийнятті рішень та розв'язанні більшості місцевих завдань. У цій же групі знаходиться Великобританія зі значним переважанням частки трансфертів держави у складі доходів місцевих бюджетів, але усі трансферти місцевим бюджетам у Великобританії мають нецільовий характер і органи місцевого самоврядування є автономними у розпорядженні даними коштами. Висновки. В сучасній практиці організації міжурядових фінансових відносин яскраво проявилась тенденція до підвищення рівня бюджетної децентралізації в усіх аналізованих країнах. З іншого боку, система організації міжбюджетних відносин в кожній країні характеризуються як різними рівнями децентралізації місцевих бюджетів за доходами і витратами, так і різним співвідношенням коштів, акумульованих з власних джерел фінансування та отриманих міжбюджетних трансфертів.

Фінансові проблеми органів місцевого самоврядування на шляху інтеграції до Європейського союзу спричинені низкою зовнішніх та внутрішніх чинників, притаманних фінансовій системі держави в цілому. Розглядаючи зовнішні чинники, важливо виділити основні: становлення демократичних інститутів; економічна політика держави; розбудова фінансової системи держави [1].

Щодо внутрішніх, то це: побудова локальних фінансових систем, неефективне застосування методів фінансового менеджменту на місцях, насамперед, стратегічного менеджменту, хибне уявлення про теоретичні основи публічних фінансів, які ототожнюють з державними фінансами, нерозуміння практичних заходів фінансової політики фіскальної децентралізації тощо. Відсутнє чітке розуміння цільових установок -- пріоритетів діяльності органів місцевого самоврядування як суспільних інституцій. Це, в свою чергу, спричинене нерозвиненістю таких інститутів, як політичні партії, лобізм, що заважає органам місцевого самоврядування ефективно виконувати демократичні представницькі функції.

Також особливо актуальними є проблеми правового характеру, які гальмують розвиток системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні. Зазначена проблема пов'язана з питанням співвідношення внутрішнього і наднаціонального правового регулювання. Адже держава в особі її центральних органів не бажає поступатися сферою повноважень органам нижчого рівня, залишаючи за собою переважну більшість найважливіших повноважень, від яких залежить якість життя мешканців територіальних громад.

Для розв'язання окреслених проблем необхідно, перш за все, внести зміни до Бюджетного кодексу України. Зокрема, стосовно:

1. Подальшого зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування;

2. Уточнення та конкретизації видатків, що здійснюються з бюджетів усіх рівнів;

3. Посилення стимулюючої складової між бюджетного регулювання;

4. Удосконалення порядку надання субвенцій на використання інвестиційних проектів;

5. Визначення особливостей застосування програмно-цільового методу та визначення основних засад із запровадження середньострокового планування;

6. Підвищення ефективності управління місцевими фінансами, посилення контролю та відповідальності за дотриманням бюджетного законодавства;

7. Забезпечення прозорості процесу формування та виконання місцевих бюджетів.

Крім того, програми розвитку областей і регіонів обов'язково мають включати заходи, спрямовані на:

1. Подолання стану депресивності;

2. Розв'язання проблем у соціальній сфері, охороні здоров'я, освіті;

3. Ліквідацію безробіття та створення додаткових робочих місць;

4. Збільшення надходжень до державного та місцевих бюджетів;

5. Забезпечення високої продуктивності виробництва, розвитку виробничого потенціалу на сучасній та високотехнологічній основі.

Причому, однією з найважливіших складових залучення інвестицій в економіку регіонів є поліпшення інфраструктури територій. Тобто території мають бути готовими до приходу інвесторів. З огляду на це важливою є робота місцевих органів виконавчої влади з ширшого залучення зовнішніх ресурсів, у тому числі іноземних інвестицій, кредитних коштів.

Також з метою наближення України до Європейського союзу в галузі місцевого самоврядування необхідно доопрацювати з урахуванням потреби наближення законодавства України до законодавства Європейського союзу у сфері фінансів місцевого самоврядування та Європейської хартії місцевого самоврядування проект закону про місцеві податки і збори.

Завершення реформування між бюджетних відносин потребує переходу до довгострокової системи фінансового вирівнювання, зорієнтованої на подолання фіскальних дисбалансів виключно між бідними і багатими територіями шляхом виведення з системи між бюджетних відносин тих адміністративно-територіальних одиниць, які спроможні функціонувати на засадах самофінансування [3].

Головним джерелом для формування стратегічної політики держави щодо розбудови фінансової системи місцевого самоврядування має стати використання світового досвіду. Кожній країні властиві свої специфічні риси, структура виробництва, моделі регулювання економіки і важелі розвитку фінансової системи. Вони реалізуються в різних умовах, приводять до різних наслідків.

Це обумовлено логічністю економічної доцільності принципів ефективного розвитку, процесами глобалізації. Але слід зазначити, що оскільки немає абсолютно подібних країн, то до запровадження іноземного досвіду в процесі інтеграції

України до Європейського союзу в галузі місцевого самоврядування слід підходити диференційовано, не вдаючись до копіювання співвідношення джерел і форм, а використовувати лише основні засади, принципи, ключові фактори, адекватні заходи, прийняті для конкретних умов України [2].

Отже, основною проблемою розвитку системи фінансового забезпечення місцевого самоврядування є відсутність системного, цілеспрямованого, чітко орієнтованого стратегічного напрямку реформування системи державного правління в Україні. Виходячи з цього, подальший пошук шляхів оптимізації системи місцевих фінансів в Україні потребує врахування світової тенденції до розширення повноважень органів місцевого самоврядування у сфері фінансово-бюджетних та міжбюджетних відносин, впровадження міжнародних стандартів бюджетного процесу та звітності про виконання бюджету, їх прозорості та доступності для суспільства є одним із першочергових заходів. Орієнтуючись на країни Європейського Союзу, сьогодні повинна бути сформована нова ідеологія бюджетного процесу, спрямована на результат, а не процес, тобто виконання визначених завдань і отримання конкретних результатів на засадах ефективного використання ресурсів.

Висновки з даного дослідження і перспективи

Проблема вдосконалення місцевих фінансів, формування місцевих бюджетів і використання їхніх коштів зростає у зв'язку зі змінами, які стосуються місцевого самоврядування. В сучасній Україні назріла необхідність справжньої, а не декларативної фінансової децентралізації для повнішого та ефективнішого задоволення потреб населення в кожному регіоні. Використання бюджетних коштів місцевих бюджетів безпосередньо пов'язане з виконанням державою та органами місцевого самоврядування покладених на них завдань, найважливішими з яких є регулювання суспільного відтворення, задоволення потреб населення, управління державою, забезпечення охорони правопорядку, функціонування національної оборони, охорона навколишнього середовища, здійснення міжнародного співробітництва тощо.

Однією з проблем розвитку місцевих фінансів в Україні є обмежений фінансовий ресурс, який не повного мірою забезпечує виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади. Окрім необхідності перегляду податкової бази для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання тих бюджетних ресурсів, які існують на сьогодні. Зокрема, це стосується фінансування бюджетних установ. Метод планування бюджету на один рік, який використовують сьогодні, стримує ефективне управління бюджетом та прийняття стратегічних рішень щодо розвитку міста.

Аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи, а також теорії та практики існування бюджетних систем в країнах з ринковою економікою дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів:

1. Необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв'язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів;

2. Необхідно вдосконалити механізм фінансового вирівнювання місцевих бюджетів. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно впливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової спроможності територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій;

3. Необхідність покращення економічного обґрунтування (за допомогою розробки нормативів) і визначення розмірів дохідних джерел місцевих бюджетів;

4. Необхідно здійснити розширення економічної самостійності регіонів і в подальшій децентралізації державних фінансів безпосередньо пов'язано з кардинальними змінами структури зведеного бюджету України;

Отже, сучасна система функціонування системи місцевих фінансів за рахунок переважно місцевих податків і зборів в Україні не відповідає загально визначеним світовою практикою критеріям самодостатності й економічної доцільності. Місцеві податки і збори, їхні ставки не враховують реальних можливостей платників. Це негативно позначається на дотриманні принципів єдності, повноти, достовірності, гласності, прозорості бюджетного устрою України в цілому. Усе це переконує, що реорганізація системи місцевих фінансів має бути спрямована насамперед на забезпечення фінансової бази місцевого самоврядування, як однієї з найважливіших умов ефективної діяльності територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування. Пріоритетним має бути наповнення сільських, селищних, міських бюджетів шляхом збільшення власних доходних джерел.

Головним джерелом для формування стратегічної політики держави щодо розбудови фінансової системи місцевого самоврядування має стати використання світового досвіду. Кожній країні властиві свої специфічні риси, структура виробництва, моделі регулювання економіки і важелі розвитку фінансової системи. Вони реалізуються в різних умовах, приводять до різних наслідків. На сьогоднішній день відбувається зростанням значення світових тенденцій до децентралізації як влади на місцевих рівнях, так і процесу організації системи місцевих фінансів.

Список літератури

1. Руденко В. В. Зарубіжний досвід фінансування місцевого самоврядува-ння [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://buktoloka.cv.ua/index. php?option =comcontent&view=article&id = 115%3A2011^-01^_12-10^_ 15-12&catid=13%3Apublications&Itemid =16&lang=uk

2. Журба О. Ю. Фінансування місцевих бюджетів зарубіжних країн та доцільність його застосування в Україні / Журба О. Ю.// Фінансово-кредитна система: вектор розвитку для України: зб. матеріалів І-шої Міжнародної науково-практичної конференції (м. Ужгород, 23-25 квітня 2015 р.) - Ужгород: ПРАТ «Видавництво «Закарпаття», 2015. - С. 61-64.

3. Слухай С. В.. Гончаренко О. В. Зарубіжний досвід організації місцевих фінансів // Фінанси України. - 2006. - № 7. - С. 12.

4. Європейська Хартія місцевого самоврядування від15 жовтня1985 року // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 1-2. - С. 90-94.

Размещено на Allbest.ru