Эволюция финансового механизма функционирования сферы жилищно-коммунальных услуг: императивы, структурные характеристики, инструменты

Теоретическая значимость исследования состоит в концептуальном обосновании места и роли финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг в обеспечении ее дальнейшего эффективного и устойчивого развитии с учетом оптимизации соотношения и взаимодополнения государственных и рыночных регуляторов. Отдельные положения и выводы диссертации развивают и дополняют ряд аспектов теории государственных финансов и теории услуг в отраслевом контексте, а также могут явиться теоретической базой при разработке территориальных программ реформирования и развития сферы жилищно-коммунальных услуг.

Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы в целях совершенствования таких учебных курсов высшей школы как «Государственные и муниципальные финансы», «Финансы организаций (предприятий)», «Экономика отрасли», «Экономика и организация сферы услуг».

Практическая значимость исследования состоит в обосновании инструментария финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг, определении стратегических направлений его развития, что может быть использовано в качестве методической основы при разработке нормативно-правовых актов, определяющих вопросы тарифного регулирования, финансовой стабилизации сферы ЖКУ на федеральном уровне.

Отдельные выводы и предложения диссертации могут использоваться при разработке программ развития жилищно-коммунальной сферы на региональном и муниципальном уровнях, а также при организации процесса управления финансовым обеспечением сферы ЖКУ на муниципальном уровне.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования на отдельных этапах представлялись в научных докладах и выступлениях на международных, всероссийских, региональных, межвузовских научных и научно-практических конференциях в 2001 - 2009 гг. в Ростове-на-Дону, Краснодаре, Ставрополе, Сочи, Туапсе, Уфе, Новочеркасске. Отдельные рекомендации по реализации тарифной политики в рамках компетенции органов местного самоуправления, а также предлагаемые механизмы взаимодействия информационно - расчетных центров с поставщиками жилищно-коммунальных услуг нашли практическое применение в ряде муниципальных образований Ростовской области. Через ФГУП Институт организационных технологий в жилищно-коммунальном хозяйстве «Иноргтехком» осуществлено внедрение системы функциональных комплексов управления финансовым обеспечением ЖКХ в отдельных муниципальных образованиях сельских территорий ЮФО.

Основные положения диссертационного исследования получили отражение в 31 публикации общим объемом 63,9 п.л. (лично автора 44,3 п.л.), в числе которых 2 авторские и 3 коллективные монографии, 9 статей в журналах, рекомендованных ВАК РФ.

Структура диссертационной работы последовательно раскрывает цель и задачи исследования и состоит из введения, 4 глав, включающих 13 параграфов, содержащих 31 таблицу и 25 рисунков, заключения, списка источников, включающего более 300 позиций, 17 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, выявляются цель и задачи, объект и предмет исследования, указываются методологические основы, инструментарно-методический аппарат и информационная база, излагаются концепция исследования, положения, выносимые на защиту и элементы их научной новизны, определяется теоретическая и практическая значимость и апробация результатов исследования.

В первой главе «Теоретические основы исследования финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг» рассматривается группа проблем, посвященная раскрытию сущности финансового механизма макроэкономической системы с позиции общей теории финансов, его природы и функционального назначения, структуры и пропорций; выявлению экономической и организационной специфики сферы жилищно-коммунальных услуг как объекта формирования отраслевого финансового механизма с точки зрения положений экономики общественного сектора и теории регулирования естественных монополий; осуществлению историко-экономического анализа финансового механизма сферы ЖКУ в контексте эволюции финансовой системы России XX века.

Проблема формирования и функционирования финансового механизма макроэкономической системы при построении рыночной экономики с общетеоретических позиций представляется сложной и многогранной. В современной экономической литературе отсутствует единство мнений относительно объекта воздействия финансового механизма (в качестве которого различными исследователями рассматриваются и финансовые ресурсы, и финансовые отношения, и сами финансы), реализуемых им функций, его структурных параметров и элементного состава.

Сущность финансового механизма может быть наиболее глубоко раскрыта с позиции признания двойственного характера его природы. С одной стороны, финансовый механизм объективен, так как его основой являются финансы, а сам финансовый механизм строится в соответствии с требованиями объективных экономических законов. Объективный характер финансового механизма проявляется в том, что он выступает активным инструментом воздействия финансов на процессы воспроизводства: производства, распределения, обмена, потребления. С другой стороны, финансовый механизм, субъективен, поскольку разрабатывается государством для реализации выдвинутых финансовой политикой целей и поставленных ею задач на том или ином этапе экономического развития.

В работе на основе уточнения субъективно-объективной природы финансового механизма, обоснования в качестве объекта его воздействия именно финансовых отношений дано следующее определение. Финансовый механизм - это система многообразных видов финансовых отношений, форм их организации, методов формирования и распределения финансовых ресурсов, функционирующая с целью воздействия финансов на социально-экономическое развитие общества в условиях заданных параметров институциональной среды.

Эффективность функционирования финансового механизма во многом зависит от его структурно-функциональных характеристик, а также соотношений и пропорций между его отдельными элементами. Учитывая существование среди ученых различных точек зрения на количество функций финансов и их содержание, в работе отмечено, что финансовый механизм макроэкономической системы, безусловно, выполняет обеспечивающую и распределительную функции, способствуя созданию общественного продукта, национального дохода и чистого дохода, посредством распределения и перераспределения которых образуются централизованные и децентрализованные фонды денежных ресурсов.

В то же время, финансовому механизму как инструменту воздействия (в том числе управления) присущи свои специфичные функции - организационная и стимулирующая. Организационная функция финансового механизма проявляется в формах и методах организации финансовых отношений, в том числе посредством использования как рыночных, так и государственных регуляторов.

Стимулирующая функция финансового механизма связана с системой льгот, преференций и финансовых стимулов. На уровне государственных и муниципальных финансов - это использование бюджетных средств на развитие приоритетных отраслей экономики, стимулирование отдельных сфер и производств низкими налогами или наоборот его сдерживание - высокими. На уровне хозяйствующих субъектов стимулирующая функция финансового механизма проявляется в использовании финансовых стимулов, воздействующих как на трудовую деятельность персонала (премии, дивиденды, финансовые санкции), так и на эффективность деятельности предприятия (цена, процентные ставки по кредиту, налоги, использование прибыли и амортизации и т.д.). Результативность функций финансового механизма определяется их взаимосвязью.

Сложность и многообразие видов финансовых взаимосвязей, форм организации финансовых отношений обусловливают дискуссионность вопроса конструирования финансового механизма. Структура финансового механизма в соответствии с его сущностью должна соответствовать трем основным условиям: отражать действие объективных экономических законов; раскрывать внутренние противоречия и движущие силы механизма; характеризовать роль субъективного фактора в его функционировании и развитии.

Приведенным критериям и условиям отвечает выделение в структуре финансового механизма трех основных подсистем: подсистемы экономических методов, отражающих субъективно-объективную основу финансового механизма и его внутреннюю противоречивость; подсистемы экономических инструментов и рычагов, выступающих движущей силой механизма; организационной подсистемы, представляющей связующее звено между первыми двумя подсистемами и выполняющей функции субъекта управления.

Рассмотрение вопросов упорядочения, структурирования, приведения в определенную систему множества элементов финансового механизма, соответствующих многообразию финансовых взаимосвязей, тесно связано с необходимостью его классификации, как по различным признакам, так и по уровневой дифференциации. Традиционное выделение в финансовом механизме макроэкономической системы финансового механизма предприятий, страхового механизма и механизма государственных финансов не учитывает особенностей организации финансовых отношений в отраслевом срезе, а так же территориальных особенностей, обусловленных различными уровнями социально-экономического развития территорий.

Специфика формирования финансового механизма и его действенность во многом определяются отраслевой спецификой. Принадлежность хозяйствующих субъектов к той или иной сфере деятельности, отрасли народного хозяйства находит отражение в содержании денежных отношений - характере формируемых денежных фондов и направлениях их использования, в системе распределения прибыли, взаимоотношениях с различными звеньями государственных финансов.

Финансовый механизм сферы жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ), являясь механизмом отраслевого уровня, тесным образом связан с финансовыми механизмами других уровней. Взаимосвязь с таким финансовым механизмом системного уровня, как механизм государственных финансов проявляется в наличии бюджетного финансирования отрасли, межбюджетном распределении и перераспределении денежных средств на нужды ЖКХ. Связь финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг с финансовыми механизмами территориального уровня выражается в специфике адаптации отрасли к рыночным условиям в зависимости от территориальных особенностей, порождаемых социально-экономическими отличиями и размерами муниципальных образований.

Специфика экономической деятельности сферы услуг в целом и ее отдельных отраслей, в частности, определяется особенностями природы услуги. Анализируя наличие тех или иных специфических характеристик услуги (неосязаемость, несохраняемость, неотделимость, непостоянство) непосредственно у жилищно-коммунальных услуг, следует признать, что отдельные их виды имеют выраженность вышеуказанных признаков в большей или меньшей степени. Услуги, предоставляемые в сфере ЖКУ, могут быть в виде доведенных до потребителей материальных носителей с определенными качественными параметрами (тепловая и электрическая энергия, вода, газ), а так же в виде непосредственно работ на объекте (обслуживание общедомовых коммуникаций, различные виды ремонтных работ и т.д.).

В результате уточнения объекта воздействия жилищно-коммунальных услуг в работе дано их определение как деятельности, направленной на удовлетворение жилищно-бытовых потребностей человека и отдельных домохозяйств, обеспечение сохранения потребительной стоимости жилых и нежилых объектов и создание нормальной среды жизнеобеспечения территориальных сообществ. Классификация ЖКУ, представленная в таблице 1, характеризует как дифференциацию, так и единство жилищных и коммунальных услуг по отдельным классификационным параметрам (объему спроса и предложения, уровню рентабельности, доле в общей структуре услуг, источнику оплаты, объекту и характеру воздействия, степени материализованности, комплексности предоставления и т.д.).

Таблица 1 - Классификация жилищно-коммунальных услуг 1

Составлена автором с использованием матрицы классификации услуг Христофоровой И.В.: Христофорова И.В. Маркетинговая капитализация предприятий сферы услуг: автореф. дис. д-ра. экон. наук : 08.00.05./ Московский гос. ун-т сервиса. - М., 2007. - С.26-27

Социальный характер жилищно-коммунальных услуг, обусловленный их необходимостью для жизнеобеспечения, незаменимостью и масштабами потребления, в значительной мере влияет как на степень государственного регулирования данной сферы, так и на возможность применения в ней рыночных регуляторов. Согласно положениям экономики общественного сектора главными причинами неэффективности, несостоятельности рыночного механизма хозяйствования применительно к социальной сфере, сфере муниципальных услуг, являются естественная монополия, внешние эффекты и свойства общественного блага. Принадлежность жилищно-коммунальных услуг к тому или иному типу благ позволяет определить основные параметры финансового механизма сферы ЖКУ: степень платности услуг для потребителей; масштабы государственного субсидирования и регулирования отрасли; возможности применения рыночных инструментов. В рассмотрении вопроса отнесения жилищно-коммунальных услуг к частным или общественным благам большинство ученых признает их смешанный характер.

В диссертации обосновано, что коммунальные услуги, несмотря на признаки отсутствия соперничества, в большей степени тяготеют к частным благам, так как при определенных условиях организации процессов коммунального обслуживания возможна исключаемость отдельных потребителей из процесса потребления. В то же время, жилищные услуги, предоставление которых может осуществляться на конкурентных началах, в большей мере тяготеют к общественным благам по причине невозможности исключения потребителей из процессов предоставления отдельных видов услуг (при ремонте кровли или общедомовых коммуникаций).

Такая специфичность услуг определяет методологические подходы к разработке финансового механизма сферы ЖКУ в рыночных условиях.

В жилищной сфере функциональное содержание финансового механизма определяется процессами саморегулирования в жилищном фонде новой застройки и возможными формами государственной финансовой поддержки в многоквартирном жилищном фонде застройки советского периода.

В коммунальной сфере, для которой характерна естественная монополизация деятельности, формирование финансового механизма в условиях рыночной модели экономики предусматривает:

- выявление необходимости и возможности дотирования услуг предприятий- естественных монополистов со стороны государства;

- определение источников инвестирования строительства и реконструкции коммунальных объектов и сетей (соотношение частного инвестирования и государственного субсидирования);

- определение методов ценового регулирования (ценовой дискриминации, альтернативной конкуренции, многокомпонентных тарифов, затратных и стимулирующих методов ценообразования);

- обоснования методов и инструментов государственной финансовой поддержки естественных монополистов.

Применительно к исследованию финансового механизма сферы ЖКУ, осмысление тенденциальных особенностей, связанных с российской спецификой, не менее ценно, чем рассмотрение в качестве теоретической базы западных теорий (теории общественных благ, теории регулирования естественных монополий). Содержание финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг на различных исторических этапах определяется эволюционной динамикой финансового механизма государства в целом. Исследование особенностей финансового механизма сферы ЖКУ на различных этапах эволюции позволило выявить следующие закономерности в его развитии:

- циклический характер процессов аккумулирования финансовых ресурсов, заключающийся в максимальном привлечении различных источников средств на содержание и развитие жилищной сферы и коммунальной инфраструктуры в одни периоды развития (дореволюционный период, период НЭПа, 50-60-е гг., 90-е гг.) и ориентацией на единичные источники финансового обеспечения сферы ЖКХ в другие периоды (военный коммунизм, довоенный период; 70 - 80-е гг., начало 2000-х гг.);

- чередование ответственности за финансовое обеспечение сферы ЖКХ государственного и местного уровней власти;

- преобладание обеспечивающей и контрольной функций финансового механизма на одних этапах развития, регулирующей и контрольной функций на других этапах и слабую выраженность воспроизводственной и стимулирующей функций финансового механизма на всех этапах развития.

Во второй главе «Функционирование финансового механизма сферы жилищно - коммунальных услуг в переходно - рыночной экономике России» осуществлено рассмотрение группы проблем, связанных с анализом трансформации финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг в условиях переходно-рыночной экономики России, позволяющим оценить результаты изменения системы финансирования отрасли с точки зрения экономической и социальной эффективности, раскрыть особенности формирования инвестиционной среды в жилищной и коммунальной сферах, а также выявить специфику реформирования финансового механизма сферы ЖКУ в территориальном аспекте.

Переориентация государственного финансирования сферы ЖКУ с прямого дотирования текущих нужд и покрытия убытков предприятий и организаций ЖКХ на адресную социальную поддержку отдельных групп населения (различных категорий льготников и малообеспеченных семей), осуществлявшаяся поэтапно с 1993 года по 2004 год, позволила достичь определенных положительных результатов в части финансового обеспечения сферы ЖКУ:

За последние 6 -7 лет значительно снизились темпы роста недофинансирования сферы ЖКУ. Население, как показывает практика, является более дисциплинированным плательщиком даже в условиях значительного роста тарифов, чем государство в условиях снижения доли бюджетного финансирования. Собираемость платежей граждан в оплате ЖКУ по отношению к начисленным платежам на конец 2007 г. составила 95 % (в конце 90-х гг. - 75-80 %). В то же время финансирование предприятий ЖКХ из бюджета в части покрытия льгот и субсидий в конце 90-х - начале 2000-гг. не превышало 80 % от потребности.

2. Проявилась стабильная динамика снижения доли убыточных предприятий в сфере ЖКУ. За период с 1998 по 2003 годы доля убыточных предприятий в жилищно-коммунальной сфере в среднем составляла около 60 %. В жилищном хозяйстве доля убыточных предприятий всегда складывалась выше, чем в коммунальном секторе. К 2008 году доля убыточных предприятий в коммунальной сфере снизилась до 50 %. В жилищной сфере в период с 2004 по 2007 годы сложилась положительная динамика не только по снижению доли убыточных организаций, но и в части уменьшения величины убытков.

3. Наметилась положительная динамика в отношении повышения платежеспособности предприятий сферы ЖКУ. За последние 15 лет в отрасли сложились огромные суммы задолженности. К началу 2008 года объемы кредиторской и дебиторской задолженности превысили 300 млрд. руб. Учитывая тот факт, что многие годы кредиторская задолженность стабильно превышала величину дебиторской в 1,5 раза, можно констатировать снижение темпов роста кредиторской задолженности. Значительные темпы роста дебиторской задолженности связаны как с увеличением тарифов на ЖКУ для потребителей, так и с накопившейся задолженностью бюджета перед предприятиями отрасли (табл. 3).

Однако следует признать, что некоторое улучшение финансового состояния сферы ЖКУ связано в большей степени с проявлением жесткой фискальной политики государства в отношении потребителей услуг посредством усиления регулирующей функции финансового механизма через тарифную политику в целях достижения баланса между финансовыми потребностями поставщиков услуг и возможностями бюджета финансировать сферу ЖКУ в ущерб интересам потребителей. При этом возможности стимулирующего воздействия финансового механизма на процессы рыночного преобразования сферы ЖКУ оказались практически не задействованы. Предполагавшееся разработчиками реформы ЖКХ смягчение процесса повышения оплаты услуг для населения за счет использования значительных резервов экономии текущих затрат не было реализовано, что связано со слабо выраженной эффективностью преобразований в направлении оптимизации системы управления сферой ЖКУ, повышения энергоресурсосбережения в отрасли, формирования необходимой для рыночных преобразований институциональной среды.

Социальный компонент рыночных реформ в сфере жилищно-коммунальных услуг обусловлен фактором доступности минимального социального набора услуг для потребителей. Основными показателями, определяющими возможности потребителей оплачивать жилищно-коммунальные услуги, выступают: удельный вес расходов на оплату ЖКУ в потребительских расходах домохозяйств; уровень фактических платежей населения за ЖКУ по отношению к начисленным платежам; доля семей, получающих субсидии в оплате ЖКУ. Тенденция увеличения уровня собираемости платежей потребителей (до 95 % - 2007г.) при более высоких темпах роста удельного веса расходов на оплату ЖКУ в потребительских расходах домохозяйств (с 5,2% - 2001 г. до 9,2 % - в 2007г.), с одной стороны, и уменьшении доли семей получающих жилищные субсидии - с другой, свидетельствует о возможности населения оплачивать жилищно-коммунальные услуги по установленным тарифам.

Таблица 2 - Показатели, характеризующие перевод сферы жилищно-коммунальных услуг на самофинансирование 1

В то же время, средняя величина удельного веса расходов на оплату ЖКУ в потребительских расходах домохозяйств достигла критического уровня, который по оценкам экспертов составляет 6-7 % в среднем и 10-14 % для низко доходных групп населения. 2 Дальнейшее увеличение этого показателя может вызвать падение собираемости платежей населения за ЖКУ, особенно в условиях финансового кризиса, когда уровень жизни населения имеет тенденцию к снижению. Такая ситуация свидетельствует о необходимости с одной стороны, ограничения роста тарифов и запуска стимулирующих механизмов в тарифной политике, с другой стороны, пересмотра методики расчета жилищных субсидий и установления единого для всех регионов предельно допустимого уровня платежей за ЖКУ в совокупном доходе семьи в размере не более 15 %.

Возобновление бюджетного финансирования капитальных вложений в модернизацию, реконструкцию и замену объектов ЖКХ за счет средств федерального бюджета в рамках целевых программ обусловлено ограниченными возможностями региональных и местных бюджетов, а так же самих предприятий ЖКХ осуществлять финансирование воспроизводственных процессов.1 Критическое состояние основных фондов жилищно-коммунальной сферы (износ которых составляет около 60%), анализ динамики финансового обеспечения их воспроизводства позволяют говорить о наличии инвестиционного кризиса в этой сфере, преодоление которого возможно, как за счет усиления роли прямых и косвенных субсидий со стороны государства, так и за счет привлечения внебюджетных источников путем развития частной инициативы.

Анализ динамики инвестиционных процессов в сфере жилищно-коммунальных услуг позволил выявить следующие тенденции развития инвестирования в отрасли:

- наличие стабильно низкого уровня инвестиций в сферу жилищно-коммунальных услуг в общей структуре инвестиций в основной капитал в экономике России (в коммунальной сфере: 6 % - в 2000г., 2,5 % - в 2006г., в жилищной сфере 11% - в 2000г., 12 % - в 2006г.);

- отсутствие единых подходов в развитии процессов инвестирования в жилищной сфере и коммунальной сфере, проявляющихся в возможности привлечения частных инвесторов в коммунальный сектор и ограниченности возможностей привлечения частного капитала для воспроизводства жилищного фонда в силу наличия режима общедоступной собственности в многоквартирных домах;

- характерность более высоких темпов инвестирования в жилищной сфере, чем в коммунальном секторе, обусловленных преимущественно новым строительством жилья и слабо затрагивающих процессы воспроизводства в жилищном фонде застройки советского периода;

- проявление интереса частных инвесторов и операторов к коммунальной сфере, в то время как в воспроизводство жилищного фонда старой постройки направляются только бюджетные ассигнования;

- наличие незначительных объемов государственного финансирования воспроизводства основных фондов ЖКХ в сравнении с потребностью. Предусмотренные государственными программами суммы бюджетного финансирования на капитальный ремонт, модернизацию и реконструкцию объектов ЖКХ в период до 2011 года составляют не многим более 10 % от потребности (240 млрд. руб. - в жилищной сфере и 48,6 млрд.руб. - в коммунальной при общей сумме необходимых инвестиций, оцениваемой в 2,0 трлн.руб.). 2

Возможности развития частного инвестирования в сфере жилищно-коммунальных услуг в значительной степени определяются наличием в регионах потенциала частного сектора, способного включиться в процессы эксплуатации и модернизации жилищного фонда и коммунальных объектов.

Ни одна другая отрасль не связана столь тесно с территориальным фактором и социально-экономическими условиями, существующими в конкретных регионах, как жилищно-коммунальная сфера. В субъектах РФ сложились различные схемы административного управления отраслью, от жесткой вертикальной схемы управления и финансирования в пределах региона до полной самостоятельности муниципальных образований в принятии управленческих и финансовых решений в сфере жилищно-коммунальных услуг.

Исследование специфики перевода отрасли на самофинансирование в субъектах РФ выявило следующую ситуацию. Благополучные регионы с развитой рыночной инфраструктурой и доходными бюджетами муниципальных образований имеют возможность дотировать сферу жилищно-коммунальных услуг и сдерживать ее перевод на самофинансирование. Регионы, потерявшие в результате проведения экономических преобразований экономический потенциал, имеющие сложную социальную обстановку, вынуждены более быстрыми темпами осуществлять перевод сферы ЖКУ на самофинансирование даже в условиях низкой платежеспособности основного потребителя (населения).

Таблица 3 - Структура отдельных финансовых показателей сферы ЖКУ по федеральным округам РФ 1

Традиционные округа-аутсайдеры по базовой бюджетной обеспеченности (Южный, Сибирский и Дальневосточный) имеют более низкие значения удельного веса по показателю бюджетных расходов на ЖКХ, чем по показателям объема жилищно-коммунальных услуг и размера инвестиций в жилища и коммунальную инфраструктуру (при рассмотрении удельного веса федерального округа по отношению к РФ).

Особая контрастность показателей характерна для Южного федерального округа. Так, если в 2006 году в общем объеме платных жилищно-коммунальных услуг населению на Южный федеральный округ приходилось 10,3 % от общего объема по РФ, то расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на ЖКХ по данному федеральному округу составили только 6,5 %, а объем инвестиций в жилища и коммунальную инфраструктуру сложился на уровне 11,2 % в общем объеме по РФ на эти цели. Такая ситуация может свидетельствовать об усилении роли инвестиционной составляющей в тарифах на жилищно-коммунальные услуги, что говорит о перекладывании решения проблем инвестирования ЖКХ на потребителей.

На основании проведенного анализа территориальной специфики функционирования финансового механизма сферы ЖКУ, в работе сделан вывод о необходимости согласованных действий федерального уровня власти и территориальных (региональных и муниципальных) уровней в осуществлении реформирования сферы ЖКУ, определяющих перспективы функционирования отрасли в условиях модернизируемой экономики России. В этой связи необходимым представляется сочетание активной федеральной позиции в вопросах реформирования сферы ЖКУ с многообразием форм и методов преобразований в регионах и муниципалитетах, что в свою очередь позволит минимизировать административное воздействие и сохранить общую направляющую роль государства в проведении реформ с учетом местной специфики.

В третьей главе «Методологические подходы к формированию нового финансового механизма сферы жилищно - коммунальных услуг» представлена группа проблем, связанная с осуществлением структурно-функционального анализа формирующегося в рыночных условиях финансового механизма сферы ЖКУ, определения его структурных характеристик, как по уровням формирования финансовых потоков, так и по элементному составу, выявления факторов, определяющих его специфику на микроуровне.

Формирование нового финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг, предполагает значительные трансформационные изменения в его функциональном назначении, структуре и содержании финансовых отношений, принципах функционирования. В качестве субъектов (носителей) финансового механизма сферы ЖКУ следует рассматривать: государство в лице органов власти всех уровней; поставщиков ЖКУ; потребителей ЖКУ; финансово-кредитные институты; международные финансовые организации; некоммерческие объединения (товарищества собственников жилья).

Трансформация источников финансирования сферы ЖКУ обусловливает структурные сдвиги в системе финансовых отношений и возникновение новых субъектов: частных операторов в сфере эксплуатации коммунальных объектов, частных управляющих компаний в жилищной сфере, единых рассчетно-кассовых центров в сфере расчетов за услуги. Объектами организации и управления в финансовом механизме сферы ЖКУ выступают финансовые отношения, возникающие между субъектами сферы ЖКУ по поводу формирования и использования источников финансирования, денежных фондов, финансовых ресурсов на разных уровнях возникновения финансовых потоков.

Рисунок 1-Базовые элементы финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг 1

Составлен по материалам третьей главы диссертации Императивы функциональной действенности финансового механизма сферы ЖКУ обусловлены сложившимися в отрасли противоречиями, закономерностями и тенденциями по поводу формирования и распределения финансовых ресурсов и денежных фондов и на современном этапе развития сферы ЖКУ предполагают:

- полноценную реализацию обеспечивающей и воспроизводственной функций, предусматривающую определение и сбалансированность источников финансирования текущей деятельности и инвестиционных процессов в сфере ЖКУ посредством оптимизации подходов к реализации таких методов, как инвестирование, тарифообразование, налогообложение, кредитование;

- усиление стимулирующей функции, предполагающее с одной стороны, активизацию методов и инструментов финансового механизма в направлении снижения затратности предоставляемых услуг (оптимизация тарифной политики), как социального императива, с другой стороны использования рычагов, направленных на стимулирование частной инициативы в сфере ЖКУ (налоговые льготы и преференции, льготные ставки по кредитам, государственные гарантии под займы и т.д.).

- оптимизацию и сбалансирование регулирующей и контрольной функций, связанных в большей степени с осуществлением государственной финансовой поддержки сферы ЖКУ через финансовое обеспечение и финансовое регулирование, реализуемых с целью сохранения социальной направленности преобразований посредством применения прямых (целевое бюджетное финансирование) и косвенных (регулирование цен, предоставление налоговых льгот и преференций, государственных гарантий под займы и кредиты) регуляторов.

Раскрытие сущности финансового механизма сферы ЖКУ и выявление закономерностей его функционирования может быть обеспечено посредством структурного представления его содержания за счет системного отражения совокупности элементов и их взаимосвязей, обеспечивающих целостность данного явления. По мнению автора, адекватно представляющим природу экономических отношений в сфере жилищно-коммунальных услуг является отражение структуры финансового механизма по уровням формирования финансовых потоков, так как именно уровневая структура позволяет выявить системные взаимосвязи (рис. 2).

Рассмотрение уровневой структуры финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг предполагает выявление степени государственного участия в процессах аккумулирования, распределения и использования финансовых ресурсов в данной сфере, а также рассмотрение форм организации финансовых отношений и оценку их эффективности.

В качестве характерной особенности участия федерального уровня власти в системе формирования финансовых потоков сферы ЖКУ и управления ими можно обозначить наличие жестких критериев и условий отбора субъектов РФ, претендующих на получение бюджетных средств для инвестиционных целей. Большая часть применяемых критериев выделения бюджетного финансирования связана с необходимостью активизации процессов коммерциализации сферы ЖКУ без учета объективных предпосылок к этому в регионах.

Рисунок 2 - Уровневая структура финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг 1

Составлен по материалам третьей главы диссертации

Использование в качестве критерия отбора получателей средств временной государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» с целью проведения капитального ремонта жилищного фонда, ликвидации ветхого и аварийного жилья такого показателя как количество коммунальных предприятий, осуществляющих деятельность на праве частной собственности по договору аренды или концессионному соглашению, ставит инвестиционные нужды жилищной сферы в прямую зависимость от темпов коммерциализации коммунальной. По мнению автора, во избежание социальных диспропорций в создании условий жизнеобеспечения территорий единственным критерием отбора получателей бюджетного финансирования за счет средств федерального бюджета должен стать показатель физического износа жилищного фонда и коммунальных объектов в регионе.

Осуществление прямых субсидий не может рассматриваться как эффективная форма государственной финансовой поддержки сферы ЖКУ, способствующая изменению поведения получателей субсидий различного уровня (субъектов РФ, органов местного самоуправления, предприятий ЖКХ). Однако исходное крайне неудовлетворительное состояние основных фондов и предположительно долгий период вхождения частных инвесторов в отрасль, предопределяют необходимость сохранения прямого бюджетного финансирования инвестиционных потребностей сферы ЖКУ.

Структурно финансовый механизм сферы жилищно-коммунальных услуг представляет собой не только многоуровневую иерархическую систему организации финансовых отношений в данной сфере, но и совокупность основных взаимосвязанных элементов (методов, рычагов, стимулов) и соответствующего ресурсного обеспечения (правового, нормативного, информационного), рациональное использование и взаимодополнение которых обусловливает создание основы для достижения баланса экономических интересов субъектов формирующегося рынка жилищно-коммунальных услуг (рис. 3).

Исследование финансового механизма сферы ЖКУ в разрезе его элементной структуры позволяет выявить преобладание субъективных факторов в использовании отдельных методов и инструментов. В частности, использование таких рычагов финансового механизма как цена (тариф), прибыль, амортизация в течение долгого времени не отражало их объективного функционального назначения, а использование основных методов финансового механизма (ценообразования, инвестирования, фондообразования, ресурсосбережения, планирования, контроля) было ограничено административным регулированием.

На макроуровне функционирования финансового механизма сферы ЖКУ проявляется недооценка роли такого метода как налогообложение (в части предоставления налоговых льгот, формирования выручки от реализации в целях налогообложения), способного усилить стимулирующее воздействие финансового механизма. Инвестиционная привлекательность сферы жилищно-коммунальных услуг для частного сектора во многом определяется возможностями использования инструментов льготного налогообложения. В сфере ЖКУ противоречия в налогообложении предприятий и организаций приобретают гипертрофированную форму. Налогооблагаемая база по НДС Основная подсистема

Рисунок 3 - Взаимосвязь элементов финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг на микроуровне 1

Разработан автором формируется на основании начисленных к уплате коммунальных платежей (по сумме выставленных счетов), а не фактически оплаченных потребителями. При этом коммунальные предприятия не могут применять в целях налогообложения кассовый метод отражения выручки от реализации, так как большинство из них имеет объемы выручки, превышающий установленные налоговым законодательством нормативы. Недосбор коммунальных платежей ежемесячно составляет 5-7 % (как правило, безнадежная задолженность), что приводит к образованию «кассовых разрывов» у предприятий и авансированию ими государства в части НДС. В связи с этим представляется целесообразным законодательное закрепление кассового метода в качестве единственного метода отражения выручки от реализации в целях налогообложения предприятий ЖКХ.

Следует признать неизбежность синтеза объективных и субъективных процессов в функционировании финансового механизма сферы ЖКУ, обусловленного, с одной стороны, объективной основой финансового механизма, с другой стороны субъективным характером практических форм и методов организации финансовых отношений, вытекающим из регулируемого характера деятельности данной сферы и социального характера предоставляемых услуг. Перспективное развитие финансового механизма сферы ЖКУ должно быть ориентировано на минимизацию проявления субъективных факторов в процессах ценообразования, инвестирования, налогообложения.

Основной тенденцией дальнейшего развития сферы жилищно-коммунальных услуг (в том числе и в соответствии с государственной концепцией реформирования) становится децентрализация, уход от системного управления, что в принципе соответствует модели рыночных отношений. Однако в условиях малых городов (с численностью менее 100 тысяч человек) централизованная система коммунального обслуживания целесообразна не только с позиции проявления эффекта масштаба, но и с точки зрения достижения прогнозируемости финансового обеспечения сферы жилищно-коммунальных услуг.

В работе представлена система функциональных комплексов финансового механизма сферы ЖКУ малых муниципальных образований, включающая четыре подсистемы, характеризующие основные элементы финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг на мезоуровне (рис.4). Информационная подсистема позволит органам местного самоуправления осуществлять прогнозную оценку платежеспособности населения при реализации тарифной политики и принимать решение о приоритетах в осуществлении финансирования сферы ЖКУ: либо полная оплата потребителями услуг и субсидирование малообеспеченных слоев, либо дотирование текущей деятельности предприятий ЖКХ из бюджета при значительном удельном весе граждан, нуждающихся в жилищной субсидии. Для организаций - потребителей коммунальных услуг, финансируемых из бюджетов всех уровней, необходимо оценивать возможности бюджета покрывать расходы этих организаций на оплату коммунальных услуг в объемах, предусмотренных договорами на поставку.

Подсистема первичного накопления финансовых ресурсов представлена функциональными комплексами начисления и сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги (населения и других групп), контроля полноты и

Рисунок 4 - Система функциональных комплексов финансового механизма функционирования сферы ЖКУ на мезоуровне (в условиях малых городов и поселений) 1

Разработан автором

своевременности поступления платежей. Данная подсистема охватывает процессы оптимизации финансовых потоков, поступающих от потребителей (населения) через специализированные организации - информационно-расчетные или расчетно - кассовые центры. В отношении прочих групп потребителей (коммерческих, бюджетных) целесообразно сохранение функций по расчету и сбору платежей за предприятиями ЖКХ с введением процедуры отчетности о поступлениях платежей перед органами местного самоуправления.

Подсистема контроля финансовых потоков предполагает осуществление контроля и анализа объемов дотаций из бюджета на нужды ЖКХ, объемов социальных выплат потребителям для оплаты жилищно-коммунальных услуг и размеров налоговых поступлений от предприятий ЖКХ.

В условиях малых поселений целесообразно внедрение в сфере ЖКУ практики бюджетирования в масштабах муниципального образования, предполагающей прогнозирование объемов финансового обеспечения операционной деятельности и инвестиционных процессов в сфере ЖКУ, планирование полного объема финансовых ресурсов для этих целей с учетом как платежеспособности потребителей, так и возможностей местного бюджета.

В четвертой главе «Стратегические направления развития финансового механизма сферы жилищно-коммунальных услуг в рыночной экономике России» представлена группа проблем, связанная с рассмотрением возможностей и перспектив изменения соотношения государственных и рыночных регуляторов в финансовом механизме сферы ЖКУ, а также обоснованием функционального назначения, специфики и тенденций развития таких методов, форм и инструментов как тарифообразование, государственно-частное партнерство, многофункциональный отраслевой расчетно-информационный центр.

В работе обосновано, что перспективы изменения соотношения государственных регуляторов и рыночных механизмов в сфере жилищно-коммунальных услуг определяются следующими императивами:

1. Процессам рыночной трансформации сферы ЖКУ в их классическом понимании препятствует ряд противоречий, сформировавшихся в исследуемой отрасли как в силу объективных причин, связанных с природой жилищно-коммунальных услуг (их социальной значимостью, незаменимостью), опосредующей разнонаправленный характер интересов субъектов ЖКХ, так и в силу субъективных факторов, таких как, противоречивость трансформации собственности, вопросов централизации и децентрализации деятельности в рассматриваемой сфере, проблем перекрестного субсидирования.

2. Необходимость сохранения государственных регуляторов и степень активности внедрения рыночных механизмов определяется различными подходами в жилищной и коммунальной сферах, что в значительной мере отражается на: темпах трансформационных процессов в этих секторах; содержании инструментов государственного и рыночного регулирования; формировании необходимых институтов в сфере ЖКУ.

3. Трансформационные процессы, протекающие в сфере жилищно - коммунальных услуг в рамках проводимой реформы ЖКХ, требуют согласования и тесной взаимоувязки с другими осуществляемыми реформами: реформой

Рисунок 5 - Изменение состава и соотношения государственных и рыночных регуляторов в сфере ЖКУ (составлен по материалам четвертой главы диссертации)

естественных монополий большой энергетики, реформой местного самоуправления, реформой межбюджетных отношений, налоговой реформой, реформой доходов населения.

Функциональное назначение тарифообразования, как одного из базовых методов финансового механизма сферы ЖКУ, не может ограничиваться обеспечением стабильных финансовых условий функционирования предприятий отрасли. Необходимо использование в полной мере возможностей тарифной политики как действенного инструмента стимулирующего характера (как в отношении поставщиков услуг, так и в отношении потребителей).

По мнению автора, оптимизация ценообразования и тарифного регулирования в рыночно - реформируемой сфере жилищно-коммунальных услуг предполагает ориентацию на следующие основные положения:

1. Развитие саморегулирования в сфере жилищных услуг, ориентированного, прежде всего на сектор нового жилья и сегмент, в котором созданы ТСЖ.

2. Сохранение регулирующего механизма в коммунальной сфере с возможностью следующих подходов: использования различных методов регулирования, ориентированных как на повышение инвестиционной привлекательности сектора, так и на стимулирующее воздействие в отношении предприятий и потребителей; индивидуального тарифного регулирования контрактов концессионного типа в случае привлечения частных операторов к эксплуатации коммунальных объектов, предполагающего договорной характер определения методики расчета тарифов (между муниципалитетом и частным оператором).

3. Объективную необходимость внедрения многофакторной модели ценообразования в сфере коммунальных услуг, учитывающей отраслевые организационно-экономические и технологические особенности предприятий коммунальной сферы (рис.5).

4. Сбалансированность применения факторного анализа и нормативов-индикаторов при формировании себестоимости услуг.

5. Дифференцированный подход к установлению тарифов на один и тот же вид коммунальных услуг в рамках границ муниципального образования, как в отношении потребителей одной группы, так и в отношении различных групп потребителей во избежание замены одного вида перекрестного субсидирования (коммерческими потребителями населения) другим, более негативным, видом ценовой дискриминации (одних групп населения другими группами населения в пределах муниципального образования).

В процессе рассмотрения перспектив участия частного сектора и развития рыночных механизмов в сфере жилищно-коммунальных услуг как одного из возможных решений проблем инвестирования и эффективного управления отраслью, в диссертации обосновывается перспективность развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в коммунальной сфере. Мировой опыт ряда развитых, а в последние десятилетия и развивающихся стран свидетельствует о тенденции все большего вовлечения частного капитала в процессы финансирования коммунальной инфраструктуры.

К числу потенциальных выгод функционирования частного бизнеса в сфере предоставления коммунальных услуг можно отнести следующие:

Рисунок 6 - Многофакторный дифференцированный подход к регулированию тарифов на услуги локальных естественных монополий в коммунальной сфере 1

Разработан автором1) наличие емкого, устойчивого, предсказуемого рынка сбыта услуг; 2) значительный потенциал экономии текущих затрат за счет эффективного менеджмента, внедрения ресурсосберегающих технологий; 3) возможность обеспечения доходности капитала при условии экономии текущих издержек.