Планирование бюджетных расходов в системе управления региональными финансами (на примере Ивановской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата экономических наук

Специальность - Финансы, денежное обращение и кредит

на тему: Планирование бюджетных расходов в системе управления региональными финансами (на примере Ивановской области)

Выполнил:

Горохов Андрей Александрович

Иваново 2006

Диссертационная работа выполнена в ГОУ ВПО Ивановский государственный химико-технологический университет.

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Соколов Юрий Анатольевич.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Леонтьев Владимир Евгеньевич, кандидат экономических наук, доцент Макашина Ольга Владиленовна.

Ведущая организация: ГОУ ВПО Московский государственный горный университет.

Защита состоится 30 сентября 2006г. в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д.212.063.04 при ГОУ ВПО «Ивановский государственный химико-технологический университет» по адресу: 153460, г. Иваново, пр. Ф. Энгельса, д. 7, ауд. Г101

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО Ивановский государственный химико-технологический университет.

Автореферат разослан « 29 » августа 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета С.Е. Дубова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Причины постоянного внимания исследователей к проблемам разработки бюджетов различного уровня общеизвестны и объяснимы. Бюджет является основой государственных, региональных и местных финансов, формой образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государственного значения и местного самоуправления.

Вопросы, связанные с разработкой проекта бюджета и процедурой его утверждения на всех уровнях бюджетной системы традиционно являются дискуссионными. Подготовка проекта бюджета становится поводом для столкновения интересов представителей органов исполнительной и законодательной власти. В этом нет ничего удивительного - идет активное распределение бюджетных средств в условиях отсутствия норм расходования финансовых ресурсов и культуры лоббирования. Бюджет, по-прежнему, рассматривается многими как источник гарантированного финансирования.

Существующие методы бюджетного планирования не ориентируют получателей бюджетных средств на достижение значимых социально-экономических результатов. За последние годы была реформирована налоговая система, и в настоящее время она приведена в соответствии с реалиями и потребностями рыночной экономики. Однако, расходование бюджетных средств осуществляется по оставшимся практически без изменений правилам и нормам советского времени.

Одной из ключевых проблем, возникающих при планировании бюджетных показателей, является несоответствие данной процедуры принципам менеджмента. Общеизвестно, что эффективность любой деятельности связана с наличием четкого представления о целях и путях их достижения. Они должны формулироваться до начала процесса управления, а не в ходе его реализации или по факту исполнения. К сожалению, у нас все наоборот. Достижение исполнения показателей бюджетного плана для многих становится первоочередной задачей, при этом не уделяется должного внимание эффективности использования финансовых ресурсов. Затратный подход в использовании бюджетных средств остается доминирующим.

Все это делает необходимым проведение критического анализа существующих подходов к разработке федерального, региональных и местных бюджетов, уточнение действующих процедур планирования бюджетных расходов.

Целью диссертационной работы является совершенствование процедуры разработки регионального бюджета и развитие методологии планирования бюджетных расходов.

Реализации поставленной цели потребовала решения следующих задач:

· анализа нормативно-правовой базы на уровне субъекта Российской Федерации, определяющей процедуру разработки регионального бюджета; уточнения состава и содержания документов, используемых при подготовке проекта бюджета области;

· проведения анализа основных методов планирования расходов регионального бюджета, выявления их преимуществ и недостатков;

· рассмотрения этапов формирования и реализации областных целевых программ, определения понятия «реинжиниринг деловых процессов, реализуемых в системе органов регионального управления»;

· разработки схемы мероприятий по проведению аудита эффективности расходов регионального бюджета, выделения наиболее важных проблем, связанных с внедрением аудита эффективности в практику работы региональных финансовых органов, определения возможности использования результатов аудита эффективности при планировании бюджетных расходов;

· анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд Ивановской области, определения основных принципов организации закупок, выделения недостатков конкурсного размещения заявок при закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд органами исполнительной власти различного уровня, разработки новой схемы организации конкурсов по закупке товаров (работ, услуг) для нужд Ивановской области.

Степень научной разработанности проблемы. Исследованию процедуры разработки бюджетов различного уровня посвящено значительное число научных трудов отечественных и зарубежных авторов. Это работы Д.А. Аллахвердяна, И.А. Андреева, А.И. Архипова, М.П. Афанасьева, А.М. Бабича, Г.Л. Багиева, А.С. Бернштейна, О.В. Врублевской, А.М. Година, В.А. Жукова, В.В. Журавлева, З.У. Жутовой, Л.Л. Игониной, Л.П. Куракова, Л.Н. Павловой, И.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, Н.Т. Саврукова, В.К. Сенчагова, О.Б. Сидоровича, Н.С. Столярова, И.А. Сульжик, А.В. Улюкаева, В.Б. Христенко, А.Д. Шарапова, М.И. Яндиева и других, внесших существенный вклад, как в развитие собственно методов бюджетного планирования, так и осуществляющих разработку и практическую реализацию бюджетных процедур в нашей стране.

Предмет исследования - методы планирования бюджетных расходов и процедуры разработки регионального бюджета.

Объект исследования - региональный бюджет и бюджеты муниципальных образований (на примере Ивановской области).

Теоретической и методологической базой исследования явились теория и общие принципы управления, экономического и системного анализа, принципы и методы бюджетного планирования, труды ученых, экономистов, работников финансовых органов. Для решения поставленных задач широко применялись общенаучные методы познания: методы экономико-статистических сравнений и абстрактно-логических суждений.

Информационной базой исследования явились федеральное и региональное законодательство, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления, посвященные вопросам разработки бюджетов соответствующего уровня; письма и указания региональных органов исполнительной власти Ивановской области, регулирующие методологию планирования бюджетных расходов; информационные материалы, подготовленные работниками Департамента финансов Ивановской области за 2002-2004 гг. в целях разработки проекта регионального бюджета.

Наиболее значимые элементы научной новизны исследования заключаются в следующем:

1. Систематизированы научные знания о методах планирования расходов регионального бюджета: дается их общая характеристика, выделены существенные преимущества и недостатки каждого метода на основе проведенного анализа практических примеров планирования бюджетных показателей, уточнены методологические принципы формирования общей схемы бюджетных расходов на региональном уровне, учитывающие расширение использования программно-целевого метода планирования бюджетных расходов;

2. Впервые сформулировано определение понятия «реинжиниринг деловых процессов в сфере регионального управления», предполагающее фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование процессов постановки проблем, разработки и принятия решений, исполнения мероприятий и контроля за эффективностью регионального управления для достижения резких, скачкообразных улучшений в решающих показателях социально-экономического развития общества;

3. Разработан комплекс показателей оценки эффективности реализации областных целевых программ, отличающийся от общепринятых учетом косвенных показателей оценки, характеризующих участие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в процессе реализации программных мероприятий;

4. Определены принципиальные подходы к внедрению аудита эффективности на уровне субъекта Российской Федерации, отличающиеся необходимостью унификации контрольных процедур на всех уровнях бюджетной системы государства, создания конкурентной среды в системе регионального финансового контроля, расширения аналитической и синтетической функций контроля, использования результатов аудита эффективности при планировании бюджетных расходов;

5. Предложена схема организации государственных закупок на региональном уровне, учитывающая совершенствование процедуры планирования расходов бюджетных учреждений и рост эффективности проведения конкурсных торгов за счет централизации функций по их проведению в рамках структуры, входящей в систему органов исполнительной власти области или функционирующей независимо от них, повышения профессиональных качеств работников, привлеченных к такой работе, и укрупнения размеров заказов товаров (работ, услуг) для региональных нужд.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности работников финансовых органов при подготовке проектов бюджета субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В работе предложены механизмы, использование которых позволит трансформировать действующую схему разработки регионального бюджета и подготовки областных целевых программ, процедуру организации государственных закупок для нужд региона, сориентирует весь бюджетный процесс на достижении определенных социально-экономических результатов. Теоретическая ценность работы заключается в том, что автор систематизировал представления о существующих методах планирования бюджетных расходов, указал их преимущества и недостатки, определил направления совершенствования процедур планирования.

Апробация работы. Результаты исследований представлены на научно-практической конференции «Актуальные проблемы развития экономики» (Ивановский государственный химико-технологический университет, г. Иваново, 2003), 5-ой Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь. Образование. Экономика» (Ярославский филиал Московского государственного университета экономики, статистики и информатики, г. Ярославль, 2004) и международной научно-практической конференции «Проблемы функционирования финансовой системы страны и пути их решения» (Удмуртский государственный университет, г. Ижевск, 2004).

По результатам исследования опубликовано 10 печатных работ общим объемом 4,16 п.л., в том числе авторских 4,16 п.л.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных литературных источников, включающего 170 наименований, и 8 приложений. Общий объем работы 193 страницы, в том числе 155 страниц основного текста. Работа содержит 13 таблиц и 8 рисунков.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрыта актуальность предложенной на рассмотрение темы, изложены цели и задачи диссертации, определен объект и предмет исследования, его методологические основы, обоснованы научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Бюджет как основное звено региональных финансов» дается общетеоретическое представление о региональном бюджете, как экономической категории, определяются функции бюджетных отношений; проводится анализ существующей нормативно-правовой базы, регулирующей бюджетный процесс на региональном уровне, исследуется процедура разработки бюджета субъекта Российской Федерации; формулируется определение понятия «планирование бюджетных расходов», указываются его основные цели, принципы и методы.

Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации - это регламентируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также других участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета субъекта Российской Федерации, контролю за его исполнением.

В рамках настоящей диссертационной работы наибольший интерес представляет начальная стадия бюджетного процесса - разработка проекта регионального бюджета. Процедура подготовки бюджета, а именно расчетная часть, известна ограниченному кругу лиц, занимающихся непосредственно бюджетной работой, и остается закрытой для широкого круга лиц, граждан, проживающих на территории области, в чьих интересах создается и расходуется бюджетный фонд. Несмотря на принятие Закона Ивановской области от 14.12.2000 №86-ОЗ «Бюджетный кодекс Ивановской области (части вторая и третья)», в котором регламентирована процедура составления областного бюджета, остается много вопросов и к содержанию самой процедуры, и к тем документам, которые являются основой для разработки проектов бюджета.

Составление проекта бюджета - это стадия бюджетного процесса, на которой не только определяются первичные параметры бюджета на предстоящий финансовый год, но и закладываются реальные основы для создания рациональной системы принятия экономических решений на высшем уровне и механизмов эффективного управления бюджетным процессом. планирование расход региональный бюджет

В Бюджетном кодексе Ивановской области предпринята попытка регламентации стадий составления проекта бюджета, в частности временной регламентации. Закон четко устанавливает сроки осуществления бюджетных процедур, органы исполнительной и законодательной власти, ответственные за реализацию работ по разработке проекта бюджета. Однако, нормы соответствующей главы Бюджетного кодекса Ивановской области требуют совершенствования. В работе предложены следующие основные направления доработки процедуры составления проекта регионального бюджета, которые должны найти отражение в законе:

· необходимо уточнить перечень материалов, являющихся основой для составления регионального бюджета;

· необходимо дать в законе описание таких документов, используемых в процессе составления областного бюджета, как основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год, областная адресная инвестиционная программа;

· необходимо уточнить порядок составления ведомственной классификации расходов бюджета, закрепить координирующую роль Департамента финансов Ивановской области в этом вопросе, прописать процедуры согласования спорных бюджетных проектировок;

· необходимо скорректировать предусмотренные в законе процедуры составления областного бюджета, с тем, чтобы составлению Департаментом финансов проекта регионального бюджета предшествовало определение Правительством Ивановской области целей и задач бюджетной политики на очередной год, концепции структурных и организационных преобразований в бюджетном секторе и структуре региональных органов власти, приоритетов социально-экономической политики региона.

В работе подчеркивается тот факт, что указанные недостатки процедуры составления регионального бюджета (на примере Ивановской области) в значительной степени являются следствием существующих недостатков в процедуре составления федерального бюджета. Такой порядок вещей обусловлен спецификой законодательства в федеративном государстве, безусловным принципом построения которого является непротиворечивость законов принятых на уровне муниципального образования региональным законам, последние, в свою очередь, не должны расходиться с требованиями федерального законодательства. Это делает актуальными положения и выводы научной работы не только для процедуры разработки проекта бюджета Ивановской области, но и для аналогичных процедур в других субъектах Российской Федерации.

Планирование бюджетных расходов представляет собой совокупность методов и средств разработки бюджетных показателей, позволяющих выбрать из множества возможных вариантов использования финансовых ресурсов наилучший, обеспечивающий наиболее эффективное размещение бюджетных средств. Деятельность по планированию бюджетных расходов строится на принципах: научной обоснованности, объективности, системности, единообразия, предметно-целевого направления средств, гласности, рационального расходования финансовых ресурсов, гарантированного обеспечения в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики.

Выдвигая на рассмотрение проблему планирования бюджетных расходов, мы руководствовались вполне конкретными рассуждениями. Поскольку объектом исследования настоящей работы является бюджет Ивановской области и бюджеты входящих в её состав муниципальных образований, которые на протяжении последних нескольких лет являются дотационными, то есть собственные доходы бюджета не покрывают расходы, приоритетными являются процедуры оптимального планирования, рационального и экономного использования финансовых ресурсов. Подобная постановка вопроса исследования является актуальной и в масштабах всей страны. Анализ Федерального закона РФ от 23.12.2004 №173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» показывает, что более 75% от общего числа региональных бюджетов носят дотационный характер, и для них актуальны проблемы стоящие перед бюджетной системой Ивановской области.

Во второй главе «Методы планирования бюджетных расходов» дается общая характеристика методов планирования бюджетных расходов, приводятся практические примеры планирования, выделяются существенные преимущества и недостатки каждого метода, уточняются методологические принципы формирования общей схемы бюджетных расходов.

Программно-целевой метод бюджетного планирования заключается в системном планировании выделений бюджетных средств в соответствии с утвержденными адресными и целевыми программами, составляемыми для осуществления экономических и социальных задач. В работе с областными целевыми программами (далее - ОЦП) выделяют следующие этапы: отбор проблемы и принятие решения о разработке целевой программы; формирование и утверждение целевой программы; реализация целевой программы; контроль за ходом ее выполнения.

Процедуру отбора проблемы и принятия решения о разработке целевой программы на уровне субъекта Российской Федерации можно представить в виде схемы (рисунок 1). В работе она рассматривается как специфический деловой процесс, реализуемый в системе регионального управления, и, по мнению автора исследования, содержит ряд недостатков, в связи с чем следует говорить о необходимости внедрения процедур реинжиниринга.

Под реинжинирингом деловых процессов в сфере регионального управления в исследовании понимается фундаментальное переосмысление и радикальное перепроектирование процессов постановки проблем, разработки и принятия решений, исполнения мероприятий и контроля за эффективностью регионального управления для достижения резких, скачкообразных улучшений в решающих, современных показателях социально-экономического развития общества, таких, как уровень жизни, занятость, обеспеченность населения социальными услугами и качество последних, другое. При этом особенности и принципы реинжиниринга, свойственные для бизнеса вполне применимы и для сферы регионального управления, ориентируя последнюю на достижение конкретных социально-экономических результатов.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 1. Процедура отбора проблемы и принятия решения о разработке ОЦП

1 - постановка проблемы инициатором (юридическое или физическое лицо);

2 - направление предложения о необходимости разработки ОЦП в органы исполнительной власти;

3 - рассмотрение поступивших предложений в течение 15 дней, согласование с другими за рис. сударственный химико нтересованными органами исполнительной власти, подготовка заключения;

4 - направление предложений по решению проблемы, сопроводительных материалов и своего заключения;

5 - рассмотрение предложений в течение 15 дней, проверка на наличие федеральной целевой программы, подготовка заключения;

6 - заключение положительное, предложение по разработке ОЦП передается Губернатору Ивановской области;

7 - принятие решение о подготовке соответствующей ОЦП, сроках и стоимости её разработки, определение государственного заказчика, назначение руководителя.

На этапе отбора проблемы и принятия решения о разработке целевой программы является излишней процедура отдельного согласования, представленных на рассмотрение предложений, и подготовки заключения Департаментом экономического развития и торговли (далее - ДЭРиТ). Это можно объяснить тем, что с использованием областных целевых программ решаются проблемы из различных сфер человеческой жизни: культуры, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, экономики и многих других, требующих от руководителей и специалистов, занимающихся такой работой профессиональных знаний, умений, навыков, опыта работы. Исходя из этого, согласование проблемы с ДЭРиТ, не имеющим в распоряжении таких специалистов, как своеобразным промежуточным звеном между органами исполнительной власти (отраслевыми департаментами, комитетами) и Губернатором Ивановской области, кажется формальностью. Учитывая вышесказанное, в целях оптимизации процедуры отбора проблем и принятия решения о разработке целевых программ, сокращения затрат времени на проведение соответствующих работ, предлагается исключить процесс согласования проблем и подготовки заключения ДЭРиТ. Подготовку материалов и заключений о предложенных к решению программными методами проблемах возложить в полном объеме на отраслевые комитеты, управления и их руководителей. Обращает на себя внимание также отсутствие обратной связи исполнительных органов власти с инициаторами разработки ОЦП.

Предлагаемые изменения в процедуру отбора проблемы и принятия решения о разработке ОЦП представлены в виде схемы (рисунок 2).



Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Предлагаемая процедура отбора проблемы и принятия

решения о разработке ОЦП.

1 - постановка проблемы инициатором (юридическое или физическое лицо);

2 - направление предложения о необходимости разработки ОЦП в органы исполнительной власти (отраслевые управления и комитеты);

3 - рассмотрение поступивших предложений в течение 15 дней, согласование с другими

заинтересованными органами исполнительной власти, подготовка заключения;

4 - заключение положительное, предложение по разработке ОЦП передается Губернатору Ивановской области;

5 - заключение отрицательное, проблема отклоняется или возвращается на доработку с уведомлением о принятом решении и обоснованием инициатору её разработки;

6 - принятие решение о подготовке соответствующей ОЦП, сроках и стоимости её разработки;

7 - определение государственного заказчика, назначение руководителя при непосредственном участии отраслевого управления и инициатора разработки проблемы.

Реализация таких изменений позволит:

· ускорить процесс доведения проблемы от конкретных инициаторов до органов исполнительной власти региона, в силу ликвидации ненужных по содержанию процедур согласований и подготовки заключений;

· повысить ответственность отраслевых управлений и комитетов, специализацию органов исполнительной власти региона, создать условия для более эффективного их взаимодействия;

· вовлечь непосредственных инициаторов постановки проблемы в процедуру её решения.

Другие процедуры, используемые в работе с ОЦП на региональном уровне, также не выглядят совершенными и требуют кардинального пересмотра с использованием концепции реинжиниринга.

Наиболее сложным и трудоемким этапом формирования ОЦП является разработка системы программных мероприятий, то есть совокупности конкретных работ, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, обеспечивающих эффективное решение проблем программными методами. Любой разработанный план программных мероприятий должен быть дополнен комплексом конкретных показателей, позволяющих дать оценку эффективности его выполнения. Под комплексом показателей понимается набор взаимосвязанных и расположенных в логической последовательности показателей, характеризующих состояние и реализацию различных сторон программы. Комплексы показателей должны разрабатываться индивидуально для конкретных ОЦП, утвержденного плана мероприятий.

В основу комплекса показателей оценки в диссертационной работе положено предположение о том, что эффективность тех или иных бюджетных расходов можно оценить исходя из того, насколько правильно определен объем финансирования, действительно ли обеспечивается получение предусмотренных бюджетом услуг и насколько значим достигаемый при этом экономический или социальный эффект.

Показатели оценки расходов на ОЦП в работе были разделены на три группы:

· показатели, характеризующие эффективность и качество процедуры бюджетного финансирования (операционные);

· показатели, характеризующие эффективность использования бюджетных средств, степень достижения конкретных программных целей и задач (операционные).

· показатели, характеризующие качество деятельности органов исполнительной власти различного уровня в процессе реализации программных мероприятий (косвенные).

Следующим шагом в направлении совершенствования методики планирования и оценки эффективности хода реализации ОЦП во времени и пространстве должно стать внедрение интегрального показателя оценки. Конструирование такого показателя может проводиться методами: сумм; средней геометрической; коэффициентов; таксонометрическим; суммы мест; расстояний и другие. Приведенные методы позаимствованы из финансового менеджмента, и, по мнению автора работы, их использование в практике оценки эффективности реализации целевых программ вполне приемлемо.

Нормативный метод планирования бюджетных расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджетных мероприятий и составлении смет бюджетных организаций. Финансовая норма и норматив - показатели, отражающие минимальные, средние или максимально предельные величины, регулирующие образование, распределение и перераспределение финансовых ресурсов. Совершенствованию бюджетного планирования и финансового обеспечения бюджетных учреждений должен содействовать переход к формированию региональных и местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм, то есть установленных законодательством Российской Федерации минимальных уровней гарантий социальной защиты, обеспечивающих удовлетворение важнейших потребностей человека.

В настоящий момент не существует законодательно закрепленных процедур планирования норм и нормативов бюджетных расходов, поэтому ответственность за их разработку возлагается на региональные и местные органы исполнительной власти. В Ивановской области, как и в ряде других регионов, была предпринята попытка создания единой для субъекта федерации системы бюджетных норм и нормативов. Используемые при расчете областного бюджета средние нормативы финансирования социально-значимых услуг из бюджетов муниципальных образований на очередной финансовый год находят отражение в приложениях к Закону Ивановской области о бюджете.

По нашему мнению, одной из ключевых проблем, возникающих при планировании бюджетных расходов, особенно это касается нормативного метода, является несоответствие данной процедуры в настоящий момент требованиям менеджмента. Эффективность любой деятельности связана с наличием четкого представления о целях и путях их достижения. Для ликвидации существующих недостатков планирования нами была сформулирована последовательность действий работников финансовых органов субъектов федерации при разработке бюджетных норм и нормативов:

1. Подготовительный этап:

1.1. Определение круга социально-экономических проблем требующих вмешательства органов власти соответствующего уровня и причин их возникновения.

1.2. Актуализация проблем с точки зрения их значимости, наличия возможностей их решения за счет собственных средств бюджетов, необходимости привлечения дополнительных источников финансовых ресурсов.

1.3. Определение степени участия органов власти соответствующего уровня в решении проблемы, методики расчета, показателей оценки эффективности расходования бюджетных средств.

1.4. Определение круга данных, необходимых финансовым органам для планирования, подготовка соответствующих форм для сбора информации, согласование накопленных предложений и наработок с заинтересованными в решении проблемы учреждениями, организациями и другими получателями бюджетных средств.

2. Этап сбора и обработки информации:

2.1. Доведение разработанных форм для сбора информации до заинтересованных получателей бюджетных средств, проведение методологической работы по правильности заполнения форм, определение сроков и формы предоставления отчетной документации.

2.2. Консолидация полученной информации, выявление ошибок и согласование их с получателями бюджетных средств, исправление ошибок и повторное представление информации.

2.3. Проверка полученной информации с точки зрения объективности, адекватности отражения решаемой проблемы с привлечением экспертов и специалистов соответствующих отраслей; формирование баз данных о ценах и тарифах на товары (работы, услуги).

2.4. Подготовка аналитических материалов на основании полученных данных, подтверждения факта наличия проблемы.

3. Этап планирования норм и нормативов:

3.1. Разработка норм и нормативов с использованием ранее утвержденной методики планирования, получение нормы в законченном виде.

3.2. Согласование разработанных норм и нормативов с непосредственными получателями средств.

3.3. Определение степени решения проблем на основе применения полученных норм и основных путей усиления эффекта от их использования.

4. Включение указанных норм и нормативов в проект бюджета соответствующего уровня.

Предложенный алгоритм разработки бюджетных норм и нормативов предполагает централизацию работы по составлению бюджетов на уровне региональных финансовых органов, в то время как получатели бюджетных средств выполняют вспомогательную роль, предоставляя необходимую для расчетов информацию.

Статистические методы анализа и планирования бюджетных расходов предъявляют повышенные требования к качеству исходной информации, числовых данных, которые берутся за основу при проведении расчетов. Получение достоверной, непротиворечивой, сопоставимой информации в существующих условиях представляется едва ли возможным, в силу отсутствия (особенно на региональном и муниципальном уровнях) необходимой для сбора целостной системы бюджетного учета, что не оставляет надежды на получение адекватных статистико-математических моделей, описывающих те или иные бюджетные процессы или показатели. В отличие от традиционных методов, статистические приемы анализа и планирования бюджетных показателей являются более сложными с точки зрения процедуры проведения расчетов и интерпретации полученных результатов.

При планировании бюджетных расходов важное место занимают статистические характеристики, которые позволяют судить о характерных особенностях наблюдаемого статистического ряда; процедура корреляционно-регрессионого анализа. Особое внимание должно быть уделено статистическим методам прогнозирования ценовой динамики. Это позволит снизить неопределенность бюджетного планирования. В работе отмечается, что статистические методы планирования бюджетных расходов практически не используются в работе финансовых органов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, хотя отдельные статистические приемы и величины широко распространены.

В целом, планирование размещения финансовых ресурсов включает в себя оценку доступных ресурсов, затрат, связанных с получением этих ресурсов, постановку приоритетных целей бюджетной политики и разработку общей схемы размещения ресурсов для достижения поставленных целей. Такая разработка должна осуществляться на основании следующих методологических принципов, которые, в отличие от существующих, учитывают расширение использования программно-целевого метода планирования бюджетных расходов:

· все планируемые расходы регионального бюджета необходимо формулировать в терминах расходных целевых программ, действующая система расходов должна быть реструктурирована на основе программно-целевого подхода, в том числе и расходы на управление. При этом расходные целевые программы должны охватывать не только затраты капитального или инвестиционного характера, но и текущие расходы бюджетов на образование, здравоохранение, дорожное хозяйство и так далее. Термин «расходная целевая программа» не следует понимать только как комплекс мероприятий или систему расходов, важным элементом данного понятия является целевая направленность бюджетных расходов на достижение конкретных социально-экономических результатов. Каждая программа должна иметь ответственное лицо - разработчика и ответственное лицо - исполнителя;

· каждая расходная целевая программа должна сопровождаться расчетом затрат на его исполнение, представленным в форме сметы, который должен учитывать все экономические расходные статьи - выплату заработной платы, коммунальные платежи, приобретение оборудования и так далее. Проект целевой программы должен иметь по составу и содержанию примерно такую же документацию, которую имеют бизнес-планы, представляемые предприятиями (организациями) финансовым учреждениям на получение кредита. Расходная часть бюджета любого уровня в идеальном варианте должна представлять собой совокупность расходных целевых программ, отдельные показатели которых определены с использованием нормативного и статистических методов планирования;

· контроль за выполнением расходных целевых программ не должен быть высокоцентрализованным и может охватывать, как контроль за выполнением расходных программ в целом, так и контроль за исполнением отдельных расходных статей. Приоритетным направлением совершенствования бюджетного контроля целесообразно считать внедрение в практику работы контрольных органов аудита эффективности, модернизацию форм и методов предварительного бюджетного контроля. Обязательным результатом проведения контрольных мероприятий является разработка предложений по развитию методологической базы планирования и исполнения бюджетов всех уровней;

· на стадии планирования должны быть проанализированы затраты на реализацию программ и выгоды от их реализации, при этом такой анализ должен носить комплексный характер и проводиться в отношении политических, экономических, социальных, правовых и административных аспектов исполнения бюджета, а также с позиций снижения расходов и экономии ресурсов на выполнение функций региональных органов власти в будущем за счет текущих бюджетных расходов;

· цели осуществления расходных программ должны быть сформулированы в виде конечного результата и выгод от их осуществления по сравнению с текущей ситуацией. Любая расходная целевая программа должна быть дополнена комплексом конкретных показателей, определенных индивидуально в зависимости от содержания программы и выступающих в качестве измерителей качества её исполнения и достигнутых результатов. Попытка унификации показателей для группы разнородных по социально-экономическим целям программ приведет к потере качества проводимой подобным образом оценки;

· формулировка расходных целевых программ должна включать в себя ответственность и механизм эффективного взаимодействия различных организаций, учреждений и финансовых органов в процессе реализации программных мероприятий;

· перед детализацией бюджетного плана следует сформулировать основные рекомендации по достижению целей осуществления бюджетных расходов в текущем периоде с точки зрения проводимой политики, а также установить нормативы расходования средств на те или иные цели в виде абсолютных сумм. Расходование бюджетных средств должно опираться на нормы минимальных и удовлетворительных бюджетных расходов, установленные региональными нормативно-правовыми актами;

· необходимо предусмотреть взаимосвязь между финансированием расходных целевых программ и поступающими на эти цели доходами с целью определения изменений в расходовании средств при увеличении или уменьшении фактических доходов, а также оценить возможное влияние подобных изменений на качество предполагаемых результатов реализации программы. Планирование мероприятий расходных целевых программ должно осуществляться с учетом региональных особенностей формирования бюджетного фонда и приоритетности финансирования бюджетных расходов;

· планирование бюджетных расходов должно учитывать форс-мажорные обстоятельства с точки зрения финансирования расходов при наступлении таких обстоятельств и получения помощи из выше- и нижестоящих бюджетов. В связи с этим, в рамках расходных целевых программ должны быть предусмотрены резервы в размере определенного процента от общей суммы средств, выделенных на реализацию программы, которые используются в случае наступления форс-мажорных обстоятельств. Неиспользованная часть резерва может быть направлена на финансирование наиболее важных мероприятий программы, как источник дополнительного финансирования.

В третьей главе «Направления совершенствования системы планирования бюджетных расходов» определяется возможность использования результатов аудита эффективности и изменения процедуры закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд при планирование бюджетных расходов.

Аудит эффективности - оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти и иных организаций по выполнению функций и задач государственного значения и местного самоуправления, использованию государственных ресурсов и разработка рекомендаций по совершенствованию их работы. Применение аудита эффективности в практике работы финансовых органов позволит решить две важные задачи: во-первых, получить достоверную информацию о состояние государственных и региональных финансов, которая будет должным образом задокументирована и использоваться в текущей работе финансовых органов всех уровней исполнительной власти; во-вторых, увязать процедуру планирования и выделения финансовых ресурсов с результатами их использования.

При рассмотрении вопроса об организации государственных закупок для нужд Ивановской области подчеркивается, что ключевым недостатком существующей системы проведения торгов (конкурсов, аукционов) на региональном уровне является концентрация функций по их организации и бюджетных ресурсов в руках государственных заказчиков, как правило, областных департаментов. С одной стороны, это кажется вполне оправданным и закономерным, поскольку государственные заказчики, выступая в качестве распорядителей и получателей бюджетных средств, несут полную ответственность за целевой характер их использования. С другой стороны, такая система создает все условия для неэффективного использования финансовых ресурсов, злоупотреблений должностными полномочиями со стороны высокопоставленных чиновников, которые, являясь председателями или членами соответствующих комиссий по выявлению победителей торгов зачастую руководствуются личными интересами при подведении итогов.

Для устранения указанного недостатка в диссертации предлагается новая схема организации государственных закупок (рисунок 3), при которой заказчики определяют свою потребность в товарах (работах, услугах) и заключают непосредственно договоры (контракты) с поставщиками, в то время как процедура отбора потенциальных поставщиков, проведение конкурсов, определение победителей возлагается на специальное подразделение (департамент закупок), входящее в систему органов исполнительной власти или функционирующее независимо от них, что кажется даже более предпочтительным с точки зрения исключения влияния со стороны государственных заказчиков на проводимую таким подразделением деятельность.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3. Предлагаемая схема организации государственных закупок на региональном уровне.

Предлагаемая в работе схема организации государственных закупок для нужд Ивановской области обладает преимуществами, которые были особо оговорены в рамках исследования. Такой подход, во-первых, привел бы к уменьшению количества конкурсных процедур, что значительно снизило бы затраты на их проведение, во-вторых, позволил бы снизить цену на продукцию за счет укрупнения заказов, в-третьих, повысил бы конкуренцию среди поставщиков, в-четвертых, облегчил бы контроль за проведением конкурсов, в-пятых, дал возможность предприятиям - победителям конкурсов заранее планировать реализацию своей продукции для нужд Ивановской области и иметь товарные запасы, позволяющие быстро удовлетворить неожиданно возникшую потребность крупного постоянного клиента, каким является объединение государственных заказчиков, в-шестых, позволил бы за достаточно небольшой промежуток времени создать информационную базу предприятий (организаций), услуги которых были успешно использованы для поставки продукции (работ, услуг) для нужд Ивановской области; в-седьмых, стал бы эффективным стимулом для упорядочения и систематизации процедуры планирования расходов учреждений и организаций, осуществляющих свою деятельность за счет средств бюджетов соответствующего уровня.

Главным недостатком разработанной схемы организации государственных закупок является усложнение процедур взаимодействия между государственными заказчиками, департаментом закупок и поставщиками товаров (работ, услуг) для государственных нужд, а также решение вопроса об обязательности осуществления закупок по предложенной схеме.

В заключении сформулированы выводы, вытекающие из результатов исследования:

1. Существующий порядок составления регионального бюджета, рассмотренный в Бюджетном кодексе Ивановской области, не представляется совершенным и содержит целый ряд дискуссионных моментов. В законе предпринята попытка регламентации стадий составления проекта бюджета. Недостатки процедуры составления регионального бюджета в значительной степени являются следствием существующих недостатков в процедуре составления федерального бюджета.

2. Качество планирования бюджетных расходов во многом определяет эффективность функционирования системы государственных (региональных, муниципальных) финансов. Планирование бюджетных расходов представляет собой совокупность методов и средств разработки бюджетных показателей, позволяющих выбрать из множества возможных вариантов использования финансовых ресурсов наилучший, обеспечивающий наиболее эффективное размещение бюджетных средств. К основным методам планирования бюджетных расходов следует отнести: программно-целевой; нормативный и статистический.

3. Одним из актуальных направлений совершенствования бюджетных процедур по разработке областных целевых программ является внедрение реинжиниринга деловых процессов в сфере регионального управления. Внедрение процедуры реинжиниринга позволит: ускорить процесс доведения проблемы от конкретных инициаторов до органов исполнительной власти региона, повысить ответственность отраслевых управлений и комитетов, создать условия для более эффективного их взаимодействия; вовлечь непосредственных инициаторов поставленной проблемы в процедуру её решения.

4. Важным моментом в разработке программ является определение плана конкретных мероприятий и показателей оценки его эффективности. Комплексы показателей должны разрабатываться индивидуально для каждого утвержденного плана мероприятий. Необходимым элементом системы программно-целевого планирования является разработка интегрального показателя оценки эффективности реализации программных мероприятий, как критерия, характеризующего качество деятельности государственных заказчиков и исполнителей.

5. Расходная часть бюджета любого уровня в идеальном варианте должна представлять собой совокупность расходных целевых программ, отдельные показатели которых определены с использованием нормативного и статистических методов планирования. Проведенный анализ методов планирования бюджетных расходов показал, что любой из них имеет свои преимущества и недостатки при практическом применении. Выбор метода планирования во многом зависит от характера исследуемого бюджетного показателя.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

1. Горохов, А.А. Основные направления совершенствования бюджетного контроля /А.А. Горохов //Сборник материалов Международной научно-практической конференции. - Иваново, ИГХТУ. - 2003. - 0,07 п.л.

2. Горохов, А.А. Методы планирования бюджетных расходов /А.А. Горохов //Сборник научных трудов вузов России. Четырнадцатый выпуск. - Иваново, ИГХТУ. - 2003. - 0,45 п.л.

3. Горохов, А.А. Многолетнее бюджетное планирование - основа стабилизации системы государственных финансов /А.А. Горохов //Сборник научных трудов вузов России. Четырнадцатый выпуск. - Иваново, ИГХТУ. - 2003. - 0,40 п.л.

4. Горохов, А.А. Бюджетный контроль и основные направления его совершенствования /А.А. Горохов //Сборник научных трудов вузов России. Пятнадцатый выпуск. - Иваново, ИГХТУ. - 2004. - 0,53 п.л.

5. Горохов, А.А. Преимущества и недостатки современных методов планирования бюджетных расходов /А.А. Горохов //Сборник научных трудов участников конференции. Часть 1. - Ярославль, ЯФ МЭСИ. - 2004. - 0,44 п.л.

6. Горохов, А.А. Нормативный метод планирования бюджетных расходов /А.А. Горохов // Сборник научных трудов к международной научно-практической (заочной) конференции. - Ижевск, УдГУ. - 2004. - 0,27 п.л.

7. Горохов, А.А. Аудит эффективности: понятие, причины появления, принципы проведения и проблемы внедрения в практику государственного финансового контроля /А.А. Горохов //Сборник научных трудов вузов России. Шестнадцатый выпуск. - Иваново, ИГХТУ. - 2004. - 0,56 п.л.

8. Горохов, А.А. Совершенствование системы государственных закупок на региональном уровне /А.А. Горохов //Сборник научных трудов вузов России. Семнадцатый выпуск. - Иваново, ИГХТУ. - 2005. - 0,49 п.л.

9. Горохов, А.А. Использование статистических методов при планировании бюджетных расходов (прогнозирование ценовой динамики) /А.А. Горохов //Сборник научных трудов вузов России. Восемнадцатый выпуск. - Иваново, ИГХТУ. - 2005. - 0,46 п.л.

10. Горохов, А.А. Использование концепции реинжиниринга в практике планирования бюджетных расходов (на примере Ивановской области) /А.А. Горохов //Сборник научных трудов вузов России. Девятнадцатый выпуск. - Иваново, ИГХТУ - 2005. - 0,49 п.л.

Размещено на Allbest.ru