Сутність системи державного фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru

СУТНІСТЬ СИСТЕМИ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ

Олег Анатолійович ШЕВЧУК

д.е.н., доцент, заступник директора

науково-дослідного центру

Університету банківської справи НБУ

(м. Київ)

E-mail: Ol.Shevchuk@ukr.net

Анотація

Досліджується формування дієвої системи державного фінансового контролю. Система державного фінансового контролю розглядається як сукупність суб'єкта, об'єкта і засобів і методів контролю, що взаємодіють як єдине ціле в процесі встановлення бажаних результатів виконання, виміру стану об'єкта контролю, аналізу і оцінки даних виміру і вироблення необхідних коригуючих впливів. Виокремлюються проблеми формування єдиної системи державного фінансового контролю та напрями їх усунення.

Ключові слова: система державного фінансового контролю, суб'єкти, об'єкти, засоби і методи контролю, системи забезпечення контролю.

державний фінансовий контроль

Аннотация

Исследуется формирование действенной системы государственного финансового контроля. Система государственного финансового контроля рассматривается как совокупность субъекта, объекта и средств и методов контроля, взаимодействующих как единое целое в процессе установления желаемых результатов исполнения, измерения состояния объекта контроля, анализа и оценки данных измерения и выработки необходимых корректирующих воздействий. Выделяются проблемы формирования единой системы государственного финансового контроля и направления их устранения.

Ключевые слова: система государственного финансового контроля, субъекты, объекты, средства и методы контроля, системы обеспечения контроля.

Постановка проблеми

Потребою сьогодення є формування дієвої системи державного фінансового контролю. Сьогодні доволі важливим і актуальним є питання розбудови і становлення цілісної системи державного фінансового контролю в Україні, без вирішення якого неможливо підвищити ефективность виробництва, конкурентоспроможність базових галузей національної економіки, розв'язати проблеми життєдіяльності держави, знизити рівень тінізації економіки і корупції.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Проблематикою фінансового контролю в усіх його проявах займались такі вітчизняні і зарубіжні вчені, як О. Барановський, І. Басанцов, В.Бурцев, Ю. Воронін, В. Двуреченських, М. Де- мідов, В. Дяченко, В. Жуков, Н. Залуцька, К. Захаров, О. Козирін, І. Микитюк, Л. Овсяников, В. Опьонишев, В. Пансков, П. Петренко, Н. Погосян, В. Поліщук, В. Родіонова, С. Рябухін, В. Симоненко, С. Степашин, І. Стефанюк, М. Столяров, А. Телепнева, В. Шевчук, В. Шлейніков, С. Шохін, Т. Юнусова та ін.

Високо оцінюючи внесок дослідників у висвітлення теоретико-методологічних засад і практичних аспектів організації ДФК, маємо, однак, зазначити, що на сьогодні залишається низка невирішених проблем у цій сфері. Ключовою з них є проблема функціонування органів державного фінансового контролю на засадах системного підходу, який передбачає, насамперед, пошук шляхів конструктивної взаємодії органів контролю різних рівнів, законодавче забезпечення їх організації і функціонування, єдину методологію спільної діяльності, створення єдиного інформаційного простору.

Мета статті - розробка пропозицій щодо формування ефективної системи державного фінансового контролю.

Обґрунтування отриманих наукових результатів

В Україні досі відсутня єдина система ДФК, що негативно позначається на результативності і ефективності цього різновиду контрольної діяльності. Відтак потребою сьогодення є формування дієвої системи ДФК. Сьогодні доволі важливим і актуальним є питання розбудови і становлення цілісної системи ДФК в Україні, без вирішення якого неможливо забезпечити, поступальний соціально-економічний розвиток, реальне реформування бюджетної системи та системи соціального забезпечення, розв'язання нагальних потреб у різних сферах життєдіяльності держави, ефективне використання державної власності, становлення в Україні громадянського суспільства [1].

В економічній і юридичній літературі поняття «система контролю» майже не вживається, а якщо й вживається, то найчастіше без змістовного і термінологічного аналізу. В технічній літературі це поняття вживається широко, оскільки створення скільки-небудь складного технічного об'єкта без системи контролю за його формуванням і функціонуванням практично неможливо. Системами контролю тут називають сукупність:

1) технічних пристроїв, що здійснюють вимір параметрів і контроль стану об'єкта за заданим алгоритмом; 2) засобів контролю і виконавців; 3) засобів контролю і суб'єкта контролю, об'єднаних в інформаційну систему контролю.

Наявність зв'язків між переліченими елементами і необхідність здійснення аналітико-інформаційної роботи підкреслюють, що система контролю є багато в чому інформаційною системою, що базується на обробці великих масивів інформації, для чого необхідне застосування сучасних засобів її опрацювання.

Система контролю трактується і як сукупність організаційної структури і ініційованих її суб'єктами процесів управлінського, технологічного, агентського і оцінювального контролю, що включають методи, засоби і прийоми, які виявляють чи перешкоджають виникненню відхилень фактичного стану об'єкта від установленого еталона, для забезпечення досягнення цілей діяльності і його функцій в межах норм, установлених нормативно-правовими актами, і оптимальних ризиків [2].

В. Л. Плескач і К. С. Жадько дещо розширюють ряд елементів системи фінансового контролю, включаючи до нього: суб'єктів, об'єкти, предмет, принципи, методи, форми, види контролю, етапи процесу контролю, прийняття управлінських рішень за результатами контролю [3, с. 86].

Вельми важливим, на наш погляд, є з'ясування сутності системи ДФК. Причому сутність останньої тлумачиться як спрощено як сукупність взаємопов'язаних і взаємодіючих інститутів, які функціонують як єдине ціле, що мають спільні цілі і завдання [4], так і більш комплексно.

Розглядаючи ДФК як соціальну систему, основними характеристиками якої є: елементи (суб'єкт, об'єкт і контрольна дія), зв'язки, межі та середовище, а підсистемами - контролююча і контрольована (підконтрольна), С. М. Клімова робить висновок, що сукупність елементів ДФК може стати системою у разі, коли вона отримує здатність до самоорганізації, саморегулювання, адекватного реагування на зміни в середовищі, де перебуває (адже вона існує в межах конкретної держави з конкретними економічними умовами). Причому така система розглядається дослідницею і як статичне і як динамічне явище [5].

Дослідники висувають систему методичних підходів по побудови системи комплексного контролю в ході виконання проектів, яка, на наше переконання, певною мірою є правомірною, а відтак може бути використана й стосовно формування системи ДФК [6]:

1) структура системи контролю є упорядкованою і цілісною, що передбачає, що система термінологічно і структурно єдина, точно ідентифіковані всі джерела і одержувачі інформації, організація руху потоків інформації несуперечлива;

2) система контролю включає механізм зворотного зв'язку з інформацією про досягнення результатів, що уможливлює виявлення виникаючих, в тому числі непередбачуваних, проблем, і корегування дій з метою уникнення негативних відхилень в ході виконання проекту;

3) структура системи контролю має багаторівневий характер. При цьому декомпозиція кожного рівня, що послідовно деталізує опис системи, за складом процесів і зв'язків відповідає єдиному формату, що, зокрема, уможливлює заміну вирішення одного завдання великої складності (побудова системи контролю) розв'язанням великої кількості простіших завдань (за елементами і процесами кожного рівня декомпозиції);

4) концепція контролю має цілеспрямований наскрізний характер, що означає, що системоутворюючим чинником є кінцевий результат функціонування системи загалом. Організація процесів всередині системи підпорядкована логіці ієрархії і послідовності руху результатів. Відтак єдність інформації про результати забезпечується як по вертикалі рівнів декомпозиції, так і по горизонталі - від процесу до процесу всередині кожного рівня;

5) в основу побудови системи контролю покладена раціональна організація потоків інформації, що означає, що відправники і одержувачі інформації точно ідентифіковані, забезпечена цілісність, безперервність і несуперечливість інформаційних потоків;

6) комплексний характер системи контролю передбачає забезпечення постійних в ході виконання проекту взаємодій з системами планування, бюджетування і регулювання, а також оцінку прогнозу наслідків;

7) система контролю включає механізм верифікації отримуваної від виконавців інформації і стимулювання передачі достовірної інформації про хід виконання робіт по проекту;

8) концепція контролю носить адресний характер. Він націлений на учасників проекту, які приймають рішення про участь в ньому і його фінансуванні: замовника, інвестора і 'їх представників. Їм необхідно своєчасно одержувати інформацію про відхилення в ході виконання, прогнозні значення тривалості і вартості проекту, мати фінансовий резерв у разі невиконання заданих обсягів в запланований строк.

Втім, на наш погляд, пропонована система методичних підходів по побудови системи комплексного контролю в ході виконання проектів в основному акцентована на інформаційний аспект функціонування контрольної системи і не враховує повною мірою інші важливі підсистеми її формування, функціонування і розвитку.

Система ДФК визначається як поєднання структурної побудови ДФК, сукупності об'єктів та суб'єктів контролю та взаємодія між ними під час здійснення покладених функцій, при цьому необхідно доповнити його метою ДФК. В рамках органів системи визначаються такі складові, як зовнішній, внутрішній, відомчий та спеціалізований ДФК залежно від рівнів проведення [7].

Така система охоплює як нормативно-правову базу, так і органи, що здійснюють державний контроль, та форми і методи контролю [8, с. 203].

Проте, на наш погляд, у даних визначеннях штучно розірвано органічний зв'язок між структурою системи і її об'єктами і суб'єктами, а також неправомірно ототожнюються контролюючі органи й різновиди ДФК, а її забезпечуючі підсистеми зводяться лише до нормативно-правової, організаційної і методичної.

Вбачають у системі ДФК і складний механізм правових, фінансових, економічних, організаційних й інших методів впливу держави з метою забезпечити законність і достовірність фінансових операцій, об'єктивну оцінку їх економічної ефективності і доцільності, а також збільшення доходів бюджету, схоронність і розумне розпорядження державною власністю [9, с. 140]. Однак, на наше переконання, система ДФК, звичайно, не зводиться лише до сукупності методів. Некоректним при цьому виглядає і використане словосполучення «механізм методів».

Розглядається система ДФК і як не строга ієрархія органів фінансового контролю і їх підпорядкованість, а як єдність цілей, принципів і узгодженість дій в сфері фінансового контролю за державними і муніципальними коштами [10]. Проте, на наше переконання, існування системи не може бути без наявності певних органів, а у різних органів ДФК апріорі не може бути однакових цілей.

А. О. Пантєлєєв під системою ДФК розуміє сукупність взаємодіючих елементів (органів), уповноважених здійснювати основані на єдиних цілях, завданнях і принципах заходи з перевірки, попередження і усунення порушень фінансового законодавства державними і комерційними організаціями в цілях забезпечення розвитку і економічної безпеки держави [11]. Втім, на наш погляд, призначення системи ДФК не може зводитися виключно до перевірки, попередження і усунення порушень фінансового законодавства, а й оцінювати доцільність і ефективність різних аспектів функціонування підконтрольних суб'єктів.

І.І. Іванча, критично оцінюючи домінуюче в економічній літературі теоретичне уявлення про структурування системи ДФК на основі ієрархічності і підпорядкованості системи контролюючих органів вищому незалежному контрольному органу, робить висновок про те, що об'єктивна специфіка розвитку відносно відокремлених складових ДФК не завжди дозволяє забезпечити єдиний контрольний механізм [12].

А Л. Овсяников, зазначає, що загальноприйнятого визначення поняття «система фінансового контролю» не існує, хоча термін широко використовується не лише в літературі, але й у нормативно-правовій, адміністративно-управлінській, навчальній та іншій пов'язаній з ДФК діяльності. Він наголошує, що автори, як правило, не розкривають змісту і особливостей фінансового контролю як суспільно-економічної системи; схему «будь-якої системи контролю» поширюють на систему фінконтролю, не помічаючи, що конструкція, представлена схемою, нелогічна й внутрішньо суперечлива; в ній штучно поєднані власні елементи системи і зовнішні умови її існування. Тому, на його думку, систему фінконтролю слід визначати і досліджувати так, як вона складається в реальній дійсності, в конкретних діях людей, які формують і здійснюють суспільне регулювання і державне управління [13, c. 13-14].

Основна якісна характеристика системи ДФК - її єдність, яка забезпечується повнотою і несуперечливістю законодавчих й інших актів, що становлять правову базу, націленістю діяльності всіх органів контролю на досягнення достовірних результатів ревізій і перевірок на контрольованих напрямах і ділянках, застосуванням при здійсненні контрольних заходів однакових форм і методів контролю [13, с. 15].

Зазначається також, що система ДФК складається з таких елементів: суб'єкт, об'єкт, предмет, принципи, методи; процес контролю і прийняття рішень за його результатами [14].

М. В. Васильєва наголошує, що системою державного контролю, адекватною сучасним умовам управління, є «творча система державного контролю», що базується на процесному і концептуальному підході до управління, яка зможе виступити гарантом прав власників, захисту від чиновників; інструментом верифікації розроблюваних концепцій, програм і законів; механізмом контролю діяльності урядових органів управління і їх апаратів; перевірки ефективності дії законодавчих актів [15]. Однак, таке визначення, не дає уявлення про сутність даної системи.

На наш погляд, цілком можна погодитись з тим, що загалом дієва система має забезпечувати надійне здійснення ДФК за трьома основними напрямами:

формування і використання всіх державних коштів, незалежно від того, в якому вигляді вони існують - бюджетному чи будь-якому іншому;

діяльність органів виконавчої влади, на які покладено практичне проведення фінансової, бюджетної, кредитної, грошової, податкової та валютної політики;

залучення і використання коштів юридичних і фізичних осіб кредитними й іншими організаціями, яким законодавством надане таке право [13, с. 23].

Втім, вищенаведені напрями, на наш погляд, охоплюють не всі об'єкти ДФК. А відтак вони мають бути доповнені такими аспектами, як використання державної власності; боргова, інвестиційна, митна, антимонопольна політики та політика ціноутворення; формування, розподіл, перерозподіл й використання коштів для здійснення підприємницької діяльності, а також використання підприємницьких структур (насамперед, банків і небанківських фінансових установ) для обслуговування державних коштів; фінансова розвідка процесів, пов'язаних з існуванням «тіньової» економіки, політики в сфері протидії (запобіганням) легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму.

Єдина система ДФК, на наш погляд, має включати повноцінні підсистеми зовнішнього і внутрішнього ДФК. Водночас, за теорією структурно-функціонального аналізу Е. Дюркгейма, що розглядає будь-який інститут (зокрема і фінансовий) з позицій відповідності певним суспільним потребам, підсистему парламентського ДФК можна уявити як: систему ідей, цінностей, цілей, норм, принципів, нормативно-правових актів, інститутів і відносин, об'єктів і предмету; сукупність завдань і функцій, форм і методів, техніки і технології фінконтролю, оцінку його ефективності тощо [16].

Висновки

Таким чином, узагальнюючи вищенаведене, під системою ДФК, на наш погляд, слід розуміти цілісну взаємопов'язану і взаємозумовлену, ієрархічну та динамічну сукупність моделей, видів, функцій, принципів, цілей, завдань, предметів, суб'єктів, об'єктів, етапів, форм, методів й засобів забезпечення ДФК, призначених для виміру законності, доцільності, результативності і ефективності використання державних фінансових ресурсів і державної власності й реалізації фінансової, бюджетної, податкової, митної, грошово-кредитної, валютної, боргової, інвестиційної, антимонопольної політики та політики ціноутворення; здійснення підприємницької діяльності; фінансової розвідки процесів, пов'язаних з існуванням «тіньової» економіки, політики в сфері протидії (запобігання) легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму; вироблення і вжиття необхідних для їх вдосконалення превентивних і коригуючих заходів.

Наведене визначення відрізняється від існуючих визначенням характеру взаємозв'язку між її елементами, уточненням їх переліку і мети використання, розширенням предмету ДФК, що дає чіткі орієнтири для формування такої системи.

Список використаних джерел:

1. Піхоцький В. Ф. Система державного фінансового контролю як інструмент соціально-економічного розвитку [Електронний ресурс] / В. Ф. Піхоцький. -- Режим доступу : http://www.nbuv.gov.ua/portal/natural/VNULP/ Menegment/2009_647/32.pdf.

2. Курныкина О. В. Модернизация системы контроля в кредитных организациях : автореф. дис. на соискание учен. степени д-ра экон. наук : спец. 08.00.12 «Бухгалтерский учет, статистика» / О. В. Курныкина. -- М., 2011. -- 46 с.

3. Плескач В. Л. Фінансовий контроль у контексті трансформаційних процесів економіки / В. Л. Плескач, К. С. Жадько // Фінанси України. -- 2009. -- № 6. -- С. 85-92.

4. Табунщикова Т. Ф. Становление и развитие муниципального финансового контроля : автореф. дис. на соискание учен. степени канд. экон. наук : спец. 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» / Т. Ф. Табунщикова. -- М., 2006. -- 24 с.

5. Клімова С. М. Інституціональна організація фінансового контролю на центральному рівні державного управління : автореф. дис. на здобуття ступеня канд. наук з державного управління : спец. 25.00.01 «Теорія та історія державного управління» / С. М. Клімова. -- Х., 2003. -- 19 с.

6. Олексиенко Ю. Г. Контроль хода исполнения инвестиционных проектов : автореф. дис. на соискание учен. степени канд. экон. наук : спец. 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (теория управления экономическими системами)» / Ю. Г. Олексиенко. -- М., 2005. -- 19 с.

4. Шевченко Н. В. Реформування системи державного фінансового контролю в Україні: проблеми та перспективи / Н. В. Шевченко // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України: зб. наук. праць. -- Вип. 29. -- Суми, 2010. -- С. 321-325.

5. Жураковський де Сас Т. Б. Проблеми і стратегічні пріоритети розвитку системи державного фінансового контролю / Т. Б. Жураковський де Сас // Стратегічні пріоритети. -- 2009. -- № 2. --

С. 200-204.

6. Демидов М. В. Государственный финансовый контроль как важная составляющая управления финансами страны: правовой аспект / М. В. Демидов // Фундаментальные и прикладные исследования корпоративного сектора экономики. - 2013. - № 1. - С. 140-144.

7. Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (с изменениями от 1 июля, 13, 28 декабря 2010 г., 4 мая, 1, 11 июля 2011 г.). -- КонсультантПлюс, 2011.

8. Пантелеев А. А. Развитие системы взаимодействия органов таможенного, налогового и финансового контроля деятельности организации : автореф. дис. на соискание учен. степени канд. экон. наук : спец. 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами - сфера услуг)»; 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» / А. А. Пантелеев. -- М., 2008. -- 29 с.

9. Иванча И. И. Развитие государственного финансового контроля в системе таможенных органов : автореф. дис. на соискание учен. степени канд. экон. наук : спец. 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит» / И. И. Иванча. -- Ростов-на-Дону, 2009. -- 24 с.

10. Овсянников Л. Н. Ключевые проблемы формирования системы государственного финансового контроля / Л. Н. Овсянников // Финансовый журнал. -- 2010. -- № 1. -- С. 11- 24.

11. Ангелина И. А. Стратегический аудит в системе государственного финансового контроля [Электронный ресурс]. -- Режим доступу : http:// teoria-ractica.ru/rus/files/arhiv_zhumala/2013/3/ ekonomika/angelina.pdf.

12. Васильева М. В. Государственный финансовый контроль в управлении регионом [Электронный ресурс] / М. В. Васильева. -- Режим доступу : http: // www.smartcat.ru/ RegionEconomic/Portfolio.shtml.

13. Герасимов В. Парламентский контроль исполнения бюджета [Электронный ресурс] / В. Герасимов. -- Режим доступу : www.observer. materik.ru/observer/ N5/5_13.htm.

Размещено на Allbest.ru