Размещено на http://www.allbest.ru/

Центр финансовых исследований Учреждения Российской академии наук Институт экономики РАН

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Трансформация института бюджетного федерализма в России

Специальность - 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит (п. 2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития)

Кибилдс Андрис Андрисович

Работа выполнена в Центре финансовых исследований Учреждения Российской академии наук Институт экономики РАН.

Научный руководитель: д.э.н., профессор, заслуженный экономист РФ, академик РАЕН Сенчагов Вячеслав Константинович.

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Поляк Георгий Борисович;

кандидат экономических наук Иванян Арсен Гагикович.

Ведущая организация: Институт региональных экономических исследований.

Защита состоится 20 декабря 2011 г. в 12.00 на заседании Диссертационного совета Д 002.009.01 при Институте экономики РАН по адресу: 117218, Москва, Нахимовский проспект, д. 32.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института экономики РАН, а с авторефератом на сайте: www.inecon.ru.

Автореферат разослан 18 ноября 2011 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета Д 002.009.01, кандидат экономических наук, доцент Потапов В.А.

Общая характеристика работы

Актуальность выбранной темы. В Российской Федерации в течение двух десятилетий реформ в целом уже сложился устойчиво действующий механизм бюджетного федерализма, включающий, прежде всего, систему взаимоотношений бюджетов различного уровня. Был осуществлен переход к достаточно четкой системе разграничения управленческих и бюджетно-расходных полномочий, а также их частичного делегирования; проведена определенная бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время, до сих пор не завершено формирование таких основополагающих блоков системы бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, как экономически мотивированное разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы; согласование расходных полномочий с объемом тех финансовых ресурсов, которым располагает каждый уровень бюджетной системы страны. Существенные проблемы затрагивают также создание целостной нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Таким образом, пока сохраняется основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень расходными полномочиями и обеспечивающими их финансовыми ресурсами, а также недостаточная ответственность за их использованием. Действующая модель межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств. Следствием этого являются преимущественное принятие бюджетных решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами в целом.

Такая ситуация возникла не случайно. Сложившаяся в России к концу первого десятилетия XXI века модель федеративных отношений стала закономерным следствием преодоления просчетов, допущенных в 1990-е годы прошлого века. Однако на пути преодоления этих просчетов, в свою очередь, также были приняты не самые целесообразные решения. «Маятник» преобразований проскочил «точку равновесия» и ушел в сторону избыточной централизации, в том числе, и в финансово-бюджетной сфере.

По-видимому, именно эта тенденция и предопределила то, что многочисленные преобразования так и не смогли привести в конечном итоге к удовлетворительной реализации требований, связанных с эффективным функционированием российской бюджетной системы в соответствии с принципами федеративной государственности. В первую очередь, это касается такого сегмента бюджетного процесса, как межбюджетные отношения. В настоящее время здесь доминирует практика возврата из федерального бюджета абсолютному большинству регионов заработанных ими средств с использованием дотаций, субвенций и субсидий. На практике нет достаточной заинтересованности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов; не сформирована нормативно-методическая база для обоснования потребностей каждого уровня управления в бюджетных расходах. Это свидетельствует о недостаточной эффективности федеративного уровня бюджетных взаимоотношений. Не случайно, на совещании в Правительстве РФ 26 января 2011 г. отмечалось, что идеология межбюджетных отношений нуждается в корректировке. Прежде всего, должна быть усилена стимулирующая роль федеральной поддержки и, особо подчеркну, расширена финансовая самостоятельность тех регионов, которые должным образом заботятся о развитии экономики, проводят ответственную бюджетную политику, развивают региональные программы, модернизируют социальную сферу.

В мировой практике известно, что система межбюджетных взаимоотношений, основанная на принципах бюджетного федерализма, должна удовлетворять требованиям социально-экономической эффективности, региональной (территориальной) справедливости и политической стабильности. Эти требования, конечно, во многом противоречивы и в своей практической реализации требуют соблюдения определенного баланса; гибкой, целеориентированной политики бюджетных реформ. В этой связи чрезвычайно важным представляется изучение положительных и отрицательных сторон в практике межбюджетных отношений не только на основе уже накопленного значительного отечественного опыта, но и опыта таких ведущих федеративных государств Запада, какими являются США, Канада и Германия. Разумеется, говорить об использовании этого опыта в наших условиях можно только с учетом тех существенных различий, которые характеризуют ситуацию в ведущих странах современного мира сравнительно с экономическими и политическими реалиями современной России. Разработка высокоэффективной модели бюджетного федерализма в России во всех слагаемых бюджетной системы делают выбранную тему диссертационного исследования актуальной.

Состояние изученности проблемы. Изучение проблемы формирования экономических и правовых основ федеративных отношений, в частности, теории и практики бюджетного федерализма, в Российской Федерации и за рубежом проводится по многим направлениям, представленным различными отечественными и зарубежными научными школами.

В дореволюционный период большой вклад в разработку теоретических основ федеративной формы государственного устройства внесли русские ученые С.А. Корф, А.С. Ященко, А.П. Погребинский, Д.Л. Златопольский и др. В настоящее время в исследованиях бюджетного федерализма сложилась определенная специализация. В частности, можно выделить разработку правовых проблем российского федерализма, в которых находят отражение и отдельные аспекты межбюджетных отношений. Здесь выделяются работы таких ведущих в данной области специалистов, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, Л.Ф. Болтенкова, С.Е. Заславский, Л.М. Карапетян, Е.И. Козлова, Б.С. Крылов, О.Е. Кутафин, Н.А. Михалева, В.К. Сенчагов, Б.А. Стращун, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай и многие другие.

К отдельной категории можно отнести работы, посвященные изучению зарубежного опыта федеративных государств. Внимания заслуживают исследования Б.А. Богомолова, В.И. Васильева, И.В. Данилевича, Г.В. Казанской, Н.Ю.Козловой, С.А. Ливанского, Е.И. Павличука, Ю.А. Юдина и других. Вопросы экономических аспектов федеративных отношений и бюджетного федерализма нашли свое отражение в работах Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, В.Н. Горегляда, А.Г.Игудина, А.М. Лаврова, Ю.И. Любимцева, И.В. Подпориной и некоторых других. Преимущественно политологическим аспектам федеративных отношений посвящены труды А.Н. Аринина, В.Ф. Грызлова, А.П. Кочеткова, В.Н. Лысенко, С.А. Маркова, В.Н. Рыжкова, А.П. Сычева, Р.С. Хакимова и других.

Указанные проблемы формирования эффективной модели бюджетного федерализма имеют не российский, а общемировой характер, поэтому они разрабатываются также и зарубежными авторами. Исследованию сущности федерализма посвящены работы таких авторов, как Ф. Эрма-кора, Е. Дойерляйн, Ф. Кински, Р. Мюсгрейв, У. Оутс, К. Рейтер, П. Пернталер, У.Рефьюз, П.Самуэльсон и др. и

Однако, несмотря на значительное число проведенных исследований, до сих пор отсутствуют научные разработки, комплексно охватывающие бюджетный федерализм и межбюджетные отношения как интегральные элементы в единой системе функционирования экономико-правового механизма федеративных отношений как целого. Кроме того, преобладающее число исследований в данной области в настоящее время связано преимущественно с изучением юридической природы федеративных отношений, их конституционных основ. Значительно меньшее внимание уделяется экономической, в частности, финансово-бюджетной составляющей российского федерализма. В результате, в системе отношений бюджетного федерализма остается немало нерешенных проблем как теоретического, так и прикладного характера.

Так, сохраняется неоднозначная трактовка категориально-понятийного аппарата, включая определения бюджетного федерализма и межбюджетных отношений; нет единого понимания сущности экономических основ бюджетного федерализма; принципов и практических путей его построения в связи с развитием экономических основ федеративных отношений в целом.

Известное время назад Правительством РФ реализовывалась Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, однако и в ней также не нашли полного отражения пути решения отмеченных выше проблем. По-прежнему слабо проработаны многие вопросы бюджетных взаимоотношений Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Не в полной мере разграничены и, главное, экономически обоснованы полномочия, связанные с функционированием каждого уровня бюджетной системы. Не представлены в полной мере пути дальнейшего совершенствования инструментов финансовой поддержки субъектов Федерации, а также согласования этих инструментов с иными каналами поступления средств из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов. В этой связи необходимо продолжать разработку теоретических и методологических основ реформирования межбюджетных отношений, обеспечивающих наиболее результативный подход к решению проблем социально-экономического развития регионов и муниципальных территорий.

Область исследования. Содержание диссертации соответствует области исследования: 2.16. Модели бюджетного федерализма в России: проблемы и перспективы развития (паспорт специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит).

Объектом исследования являются основные этапы и перспективы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации с учетом основных задач модернизации российской экономики, а также с учетом опыта бюджетной и налоговой политики, накопленного зарубежными государствами федеративного типа - США, Канадой и Германией.

Предмет исследования - институты, механизмы и инструменты современной модели бюджетного федерализма в Российской Федерации, нацеленные на активное развитие экономики российских регионов, на стимулирование их хозяйственной и инвестиционной активности.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в разработке концептуальных, методологических и практических подходов к развитию бюджетного федерализма и системы межбюджетных отношений в Российской Федерации в направлении усиления роли и возможностей данных инструментов бюджетной политики в обеспечении устойчивого социально-экономического развития российских регионов и муниципальных образований. Для достижения поставленной цели в процессе исследования ставились и решались следующие задачи:

- изучить эволюцию научных взглядов на закономерности развития финансово-бюджетной системы в федеративных государствах, а также на формирование и использование инструментов бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России;

- исследовать и классифицировать применяемые в мире модели бюджетного федерализма, а также методы формирования консолидированного бюджета и их взаимосвязь;

- провести анализ теории и практики бюджетного федерализма в развитых странах мира и оценить возможность адаптации этого опыта в бюджетном процессе в Российской Федерации;

- обосновать принципиальные предложения относительно совершенствования системы межбюджетных отношений в рамках развития российской модели бюджетного федерализма, в частности, на основе критического анализа и заимствования зарубежного опыта;

- предложить пути совершенствования - в рамках действующей системы межбюджетных отношений - механизма выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации и муниципальных образований с целью формирования за счет этого дополнительных источников и стимулов их устойчивого социально-экономического развития.

Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды зарубежных и российских ученых-экономистов, посвященные актуальным проблемам бюджетного федерализма; концепции, программные документы в области бюджетного процесса и межбюджетных отношений, материалы международных, всероссийских, региональных симпозиумов, конференций и семинаров. В работе использованы бюджетно-законодательные и другие нормативные документы Российской Федерации, и ее субъектов, а также США, Канады и Германии. Теоретической основой диссертации явились представленные в исследованиях российских и зарубежных ученых концептуальные положения по теории и практике федеративных отношений, бюджетного процесса, регионального развития и практике его государственного регулирования; по теории и методологии применения программно-целевых методов управления, а также бюджетирования и «управления бюджетом по результатам».

При проведении исследования применялись методы сопоставления, группировок, сравнения, обобщения, конкретно-исторического, абстрактно-логического, экономико-статистического анализа и синтеза, функциональной классификации, ретроспективного анализа и др.

Научная новизна исследования заключается в развитии концептуальных и методологических основ функционирования системы межбюджетных отношений в условиях России как государства федеративного типа; в обосновании комплекса предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации на основе принципов бюджетного федерализма и с учетом современных требований к усилению роли налогово-бюджетных инструментов политики модернизации национальной экономики.

Конкретные результаты, обладающие научной новизной, заключаются в следующем:

- уточнена трактовка определения «бюджетный федерализм» с учетом подходов, применяемых в США, Канаде и Германии; обоснована классификация моделей бюджетного федерализма, применяемых в развитых федеративных государствах, дающая возможность конкретизации перспектив развития основных слагаемых бюджетного федерализма в российских условиях, в частности, с учетом задачи активизации регионального звена экономики, частичной децентрализации полномочий государственного управления и пр.;

- выявлены основные тенденции и этапы развития системы межбюджетных отношений в России; развития, ориентированного на усиление целевого, стимулирующего подхода к предоставлению финансовой помощи регионам и обеспечивающего достижение баланса интересов федеральных, региональных и местных органов власти в бюджетном процессе, в частности, за счет повышения экономической мотивированности в разграничении управленческих (расходных) полномочий и сокращения полномочий по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов; обоснована необходимость разработки особой «антикризисной» модели бюджетного федерализма;

- выработан методологический подход к развитию российской модели бюджетного федерализма, основанный на позиции более сбалансированного (с расходными обязательствами) разграничения налоговых доходов по вертикали бюджетной системы, на децентрализации налоговых полномочий, расширении перечня региональных и местных налогов и сборов в целях повышения бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований;

- определены направления совершенствования внутрирегиональных межбюджетных отношений в субъектах Федерации, в основу которых положен опыт бюджетного стимулирования органов местного самоуправления в США, Канаде и Германии, прежде всего, по укрупнению муниципалитетов и укреплению их собственной налоговой базы, стимулирующей их к наращиванию экономического и налогового потенциала территориальных бюджетов, в том числе, через целевое налоговое стимулирование предпринимательской и инвестиционной активности в экономике муниципального образования.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что разработанные в нем положения и выводы позволяют определить перспективы развития бюджетного федерализма в России; обосновать направления практической реализации связанных с этим задач, что представляет практический интерес для органов законодательной и исполнительной власти Российской России и ее субъектов. Представленный в работе зарубежный опыт может быть использован при реформировании системы межбюджетных отношений - как на федеральном, так и на региональном уровне.

Апробация исследования. Результаты исследования и основанные на них выводы и предложения докладывались автором диссертации на и конференциях, посвященных проблемам становления и повышения эффективности бюджетной системы Российской Федерации, регионального планирования и управления. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе обучения в ВУЗ-ах и в системе подготовки экономических кадров в рамках спецкурсов «Бюджетный процесс», «Региональная экономика и политика регионального развития», «Государственное и муниципальное управление».

По теме диссертации опубликовано 9 печатных работ общим объемом 3,0 п.л., в том числе, 4 работы - в периодических изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, 3 глав, заключения, приложения, библиографического списка, включающего 165 источников. Работа (включая приложения) изложена на 174 страницах; содержит 11 таблиц, 8 схем и рисунков.

Структура работы

Введение

1. Теоретические основы развития современного института бюджетного федерализма

1.1 Бюджетный федерализм как одна из экономических основ государств федеративного типа

1.2 Основные типы бюджетного федерализма

1.3 Основные этапы формирования российской модели

бюджетного федерализма и проблемы ее совершенствования

2. Основные направления развития практики бюджетного федерализма в зарубежных государствах федеративного типа

2.1 Общие принципы организации бюджетного процесса в экономике федеративного государства

2.2 Развитие межбюджетных отношений на федеральном уровне

2.3 Местные финансы и внутрирегиональные межбюджетные отношения

3. Возможности совершенствования российской модели бюджетного федерализма с учетом адаптации зарубежного опыта

3.1 Современная российская модель бюджетного федерализма и ее проблемы в контексте уроков кризиса 2008-2009 года

3.2 Пути дальнейшего развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Основные положения работы, выносимые на защиту

Во введении обосновывается выбор темы, научно-теоретическая и методологическая основа исследования, сформулированы объект, предмет, цель и задачи исследования, его информационная база, научная новизна и практическая значимость результатов исследования.

В первой главе - «Теоретические основы развития современного института бюджетного федерализма» рассматриваются различные аспекты развития бюджетных систем федеративных государств во взаимосвязи с иными составляющими экономико-правовых основ федеративной государственности. Исследование показало, что во всех государствах федеративного типа принципы и механизмы бюджетного процесса, а также его интеграции в виде консолидированного бюджета страны обнаруживают тесную взаимосвязь с преобладающей практикой федеративных отношений. При этом центральным звеном этой взаимосвязи выступает формирование той или иной модели бюджетного федерализма. Эта модель отражает в равной мере как общие представления о принципах и методах бюджетного процесса в том или ином государстве федеративного типа, так и присущие ему национальные особенности бюджетных отношений, порожденные целым комплексом причин экономического и политического характера. Анализ построения налогово-бюджетных систем в современных государствах с федеративным устройством позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают специфику модели бюджетного федерализма:

сосуществуют и постоянно взаимодействуют несколько уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням публичной власти и территориально-административному устройству страны;

законодательным (и только в ограниченном объеме - договорным) образом распределены полномочия между этими уровнями власти и закреплена ответственность каждого из них за конкретные направления и виды деятельности на подведомственной территории;

формируются критерии величины необходимых и достаточных бюджетных расходов для реализации каждым из уровней власти его бюджетных расходных полномочий и связанной с этим ответственности;

имеются законодательно установленные способы учета особенностей отдельных субъектов федеративного государства для корректировки величины доходов и расходов соответствующих субфедеральных бюджетов;

существует установленное законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределенных расходов закрепление за бюджетами всех уровней власти (федеральным, региональным, местным) доходных источников (прежде всего, налогов);

наличествуют такие направления бюджетной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности располагаемых ими средств для покрытия нормативно регулируемых расходов (так называемое «горизонтальное бюджетное выравнивание»);

дополнительно к мерам финансовой помощи, осуществляется реализация общегосударственных программ поддержки развития отдельных регионов, межрегиональных хозяйственных комплексов, а также мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п.

Все эти характеристики «стандартной» модели бюджетного федерализма на практике претерпевают существенные корректировки при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Ключевое значение здесь имеет как общий уровень социально-экономического развития страны, так и степень ее дифференциации как экономического пространства. Учет этих особенностей позволяет адаптировать «стандарт» бюджетного федерализма к характерному для данной страны и определенного периода ее истории кругу задач социального и экономического развития. В этой связи бюджетный федерализм как один из краеугольных камней бюджетной системы нельзя рассматривать как совокупность лишь финансовых схем и механизмов бюджетной политики. Основная идея бюджетного федерализма в широком смысле заключается в его использовании в качестве высокоэффективного инструмента государственного управления в целом, в частности, в качестве важного средства обеспечения устойчивого развития федеративного государства как единого пространства рыночных отношений, а также развития экономики каждого из регионов. Принципы бюджетного федерализма дают основания для формирования отвечающего условиям государства федеративного типа распределения доходных и расходных полномочий всех уровней публичной власти, а также бюджетных взаимоотношений между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением.

Проведенное исследование выявило наличие различных моделей бюджетного федерализма. В работе представлена следующая классификация основных исторически сложившихся моделей бюджетного федерализма:

- децентрализованная модель, которая используются, прежде всего, в США и характеризуется большой фискальной автономией региональной и местной власти, слабостью финансовых связей между разными уровнями власти. При этом центральная (федеральная) власть фактически не занимается проблемами финансового выравнивания, мало считается с фискальными дисбалансами в развитии отдельных территорий. Местная власть при такой модели должна полагаться, прежде всего, на собственные силы;

- кооперативные модели, которые применяются в Австрии, Германии, скандинавских странах. Для них характерны тесное сотрудничество разных уровней власти, активная политика центральной власти в вопросах преодоления фискальных дисбалансов на разных уровнях управления и финансового выравнивания. Центральная власть ведет мониторинг обеспечения соблюдения стандартов общественных услуг в пределах всей территории;

- максимально централизованная, социально-ориентированная модель характерна для государств, у которых формально нет проблемы реализации принципа бюджетного федерализма (шведская модель).

Хотя в мировой экономической литературе существует огромное множество взглядов на модели бюджетного федерализма, их специфику, большинство авторов сводят эти модели к системе налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, формируется позиция, что любая модель бюджетного федерализма в основе имеет следующие составляющие: финансовый бюджетный федерализм

- четкое разграничение бюджетной ответственности и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;

- наделение каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

- применение механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить во всех территориальных образованиях страны определенный стандарт государственных и муниципальных услуг для населения.

Комбинация элементов, присущих основным моделям бюджетного федерализма, формируют финансово-бюджетную структуру экономики конкретного федеративного государства и обязательно учитываются при осуществлении различных по характеру экономических реформ. При этом ни одна система федеративной государственности не является неизменной на протяжении длительного периода времени - баланс полномочий и бюджетных ресурсов попеременно смещается то в сторону федерального центра, то в сторону субъектов федерации. Федерализм, включая его финансово-бюджетную составляющую, таким образом, представляет собой динамичную экономико-правовую систему, вынужденную гибко приспосабливаться к постоянно меняющимся общественно-политическим условиям.

Принципы бюджетного федерализма в полной мере распространяются и на формирование экономических, в частности, финансово-бюджетных основ местного самоуправления. Последние изменения в системах федеративных отношений и управления внутрирегиональным развитием в промышленно-развитых странах (Германии, Канаде, Франции и др.) показывают, что местное самоуправление рассматривается как наиболее консервативный элемент системы публичного управления. При этом общий вектор преобразований в этой сфере традиционно направлен на децентрализацию публичных финансов, на расширение полномочий и усиление финансовых возможностей местного самоуправления. Господствующей выступает тенденция к укрупнению муниципальных образований, усилению самообеспеченности их бюджетов. Даже в унитарных государствах, интеграция местного самоуправления и его финансовой базы в общую систему публичной власти и бюджетную систему страны увязывается с принципами бюджетного федерализма.

Одной из основных задач бюджетного федерализма является выбор эффективной модели межбюджетных отношений, адекватной экономическим условиям и традициям данной федеративной государственности. Для этого на законодательном уровне четко разделяются расходные и доходные полномочия между органами публичной власти, доходная база бюджетов всех уровней, формы финансовой помощи субфедеральным бюджетам, а также основные виды межбюджетных трансфертов. «Работоспособность» конкретной модели межбюджетных отношений определяется соблюдением так общих принципов бюджетного федерализма, так и наличием у субфедеральных органов власти институциональных и экономических стимулов для проведения эффективной бюджетной политики. В конечном счете, критерием такой эффективности является разнообразие, уровень и качество бюджетных услуг, предоставляемых населению на каждом уровне публичной власти.

Межбюджетные отношения определены в работе как отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами. Кроме того, должна быть выделена и целевая функция межбюджетных отношений, соответствующая особой роли бюджетного федерализма в обеспечении устойчивого социально-политического развития государств федеративного типа, а также в решении комплекса проблем регионального развития, включая последовательное преодоление межрегиональной экономической дифференциации в стране.

Таким образом, бюджетный федерализм определен в работе как системный регулятор межбюджетных отношений федерального центра и регионов. При этом, как показывает зарубежный опыт, бюджетный федерализм реализуется, прежде всего, как принцип самостоятельности регионов в осуществлении их бюджетных полномочий при эффективном выполнении федеральным центром закрепленных за ним функций, в том числе, в части «финансового выравнивания». Не случайно, в Германии весьма часто вместо понятия «бюджетный федерализм» часто употребляют термин «финансовое выравнивание». При этом проведенный анализ дает основания утверждать, что некие аналоги бюджетного федерализма существуют и в унитарных государствах. Это связано с тем, что в течение последних десятилетий во многих странах наблюдается децентрализации финансов, расширения полномочий регионов и органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере.

Во второй главе - «Основные направления развития практики бюджетного федерализма в зарубежных государствах федеративного типа» анализируется важный для российских реформ опыт развития межбюджетных отношений в Германии, в США и в Канаде.

Каждая национальная модель бюджетного федерализма определяется рядом составляющих, в числе которых - основополагающие (конституционные) принципы федеративной государственности; ведущие характеристики экономики страны, традиционные формы и нормы взаимоотношения составляющих ее регионов (территорий) и пр. Конституции большинства стран с федеративным устройством подчеркивают определяющую роль законодательной и исполнительной власти в бюджетном процессе. Кроме этого, особенности политического устройства и историческая культура законодательного процесса в том или ином государстве, в том числе, и федеративного типа, также в значительной степени влияют на формирование конкретной модели бюджетного процесса, на степень полноты и детализации ее законодательного оформления.

Как показало проведенное исследование, ориентирование бюджетного процесса на принципы бюджетного федерализма в практике зарубежных государств происходило по следующим схемам:

а) в составе «глубинных» реформ государственного (публичного) сектора экономики (Австралия, Великобритания);

б) в рамках отдельных программ по «точечной» или частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивающих фундаментальных основ системы управления (Канада, США);

в) в рамках ограниченных совместных инициатив по совершенствованию системы управления государственными финансами (страны ЕС).

В России в первые годы перехода к рыночной экономике образцом считался шведский социализм, сочетающий современную систему рыночных отношений с высоким уровнем социальных гарантий для населения. Однако уровень развития российской экономики и ее бюджетной системы не был адекватен таким высоким требованиям. В результате, бюджетная система России в годы реформ развивалась по пути сочетания признаков европейской и американской моделей бюджетного федерализма.

При этом, среди бюджетных систем федеративных государств, Россия отличается достаточно высокой степенью децентрализации расходов и доходов (до передачи трансфертов в субфедеральные бюджеты - см. рис.1).

Рис. 1. Доля региональных бюджетов в доходах (до межбюджетных трансфертов) и расходах консолидированных бюджетов федеративных государств в 2007-2009 гг. (в %)

Источник: ОЭСР, 2009.

Опыт Соединенных Штатов лучше опыта других стран дает представление о том, как эволюционировала концепция бюджетного федерализма, ориентированная на стабильность и динамичность развития. Главный принцип американской модели бюджетного федерализма состоит в обеспечении взаимной независимости полномочий в области налогообложения штатов и федерального правительства. Уровни налогов достаточно твердо закреплены за относительно самостоятельными бюджетными уровнями, формируемыми преимущественно за счет собственных источников, бюджетами. Федеральные налоги в США поступают преимущественно в федеральный бюджет, налоги штатов - в бюджеты штатов, местные налоги - в местные бюджеты. В современном виде налоговая система США достаточно сложна и разнообразна. Здесь правом устанавливать собственные налоги обладает не только федеральное правительство, но и правительства штатов и территорий, а также местные органы власти в городах, графствах, округах и т.д. Центральное место в финансовой системе США принадлежит федеральному бюджету. Через него проходят около 65% совокупных доходов и расходов консолидированного бюджета, 35% - доля остальных двух уровней, распределяющаяся между штатами и местными органами власти в отношении примерно 2 к 1.

В процессе изучения американской системы целевого субсидирования установлена многочисленность программ, что усложняет управление и контроль, а нередко ограничивает автономию местных властей. В настоящее время наметилась тенденция объединения нескольких целевых субсидий в блоковые, которые предоставляют большую финансовую свободу штатам и местным органам власти, одновременно увеличивая их ответственность в принятии решений по распределению субсидий внутри своих административных границ. Федеральное правительство, устанавливая условия выдачи субсидий, предопределяет региональную социально-экономическую политику, препятствуя развитию процессов дезинтеграции внутри страны. В результате, субсидии центрального правительства являются не только инструментом нивелировки межрегиональных экономических различий, но и механизмом координации социально-экономической политики.

Германская модель федерализма имеет ряд налогово-бюджетных особенностей, которые позволяют характеризовать страну как некую «унитарную федерацию». Характерной особенностью межбюджетных отношений в Германии является горизонтальное бюджетное выравнивание - перераспределение средств между землями, осуществляемое без участия федерального правительства. Горизонтальное налоговое выравнивание в прошлом играло существенную роль, тогда как после объединения Германии возросла значимость вертикальных выравнивающих программ - федеральных нецелевых грантов. Восточные земли были включены в систему горизонтального выравнивания спустя почти 5 лет после объединения Германии, и это потребовало модификации выравнивающего механизма.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является растущая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на общих налогах, поступления от которых распределяются между всеми её уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов компаний, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость. Для финансового выравнивания между отдельными землями используется также механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Основные объемы ресурсов для выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития. При наличии такой системы выравнивания, отдельные земли все же продолжают оставаться финансово слабыми. Для них существует система денежной помощи в виде федеральных субсидий, посредством которых налоговый потенциал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране.

Канадская модель бюджетного федерализма имеет много общего с американской. Провинции Канады вправе воспринимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они без помощи других определяют свою налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуально установленные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов компаний, а также налог на добавленную стоимость. Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.

В третьей главе - «Возможности совершенствования российской модели бюджетного федерализма с учетом адаптации зарубежного опыта» - основное внимание сосредоточено на двух проблемах: а) российская система межбюджетных отношений в контексте преодоления последствий кризиса и создания максимальной антикризисной устойчивости экономики российских регионов; б) основные направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации с учетом зарубежного опыта.

В этой связи в диссертации должное внимание уделено анализу особенностей и проблем российской модели бюджетного федерализма. В работе показано, что, несмотря на длительный, многоэтапный процесс реформ, в сфере межбюджетных отношений сохраняется значительное число нерешенных задач, связанных с далеко неполной реализацией требований бюджетного федерализма. В частности, нет долгосрочных нормативов бюджетных взаимоотношений, кроме законодательно закрепленной за каждым уровнем власти номенклатуры налогов и/или их долей, в т.ч. поступающих в бюджеты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Не определены в полной мере принципы расходных разграничения полномочий между различными уровнями власти, в результате чего эта сфера периодически претерпевает глубокие изменения, дезорганизующие бюджетный процесс, как и всю сферу государственного управления, особенно на субфедеральном уровне. Нет нормативной основы определения достаточности финансовых ресурсов для реализации расходных полномочий каждым из уровней власти. Не разработаны минимальные социальные стандарты, устанавливаемые федеральными органами власти, что не позволяет строить межбюджетные отношения и в целом - бюджетный процесс на субфедеральном уровне на принципах самодостаточности и реальной сбалансированности бюджетов. Несмотря на некоторую тенденцию децентрализации, доходный потенциал субъектов Федерации все еще остается чрезвычайно зависимым от финансово-экономической ситуации в нескольких регионах страны (см. табл. 1).

В настоящее время 80% всех межбюджетных трансфертов аккумулируются в специализированных фондах федерального бюджета. Тем не менее, около 20% всех межбюджетных трансфертов представляют собой средства, которые предназначены для ликвидации последствий стихийных бедствий, компенсации потери доходов в результате реформы налогообложения, стабилизационные мероприятия и т.п. Минфин России не разъясняет методику распределения данных финансовых ресурсов. Объем трансфертов зачастую определяется единоличными решениями государственных чиновников. Таким образом, можно констатировать отсутствие в данной сфере межбюджетных отношений достаточной прозрачности и подотчетности.

Таблица 1 Поступление налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2007-2010 гг. (млрд. руб.)

В России пока недооценивается значение такого элемента системы бюджетных отношений как заимствования. Для субнациональных и местных органов власти это, как показывает зарубежный опыт, при надлежащем контроле заимствование является наиболее эффективным способом финансирования долгосрочных инвестиционных проектов. Однако в настоящее время большинство российских регионов все еще малоинтересны долгосрочным инвесторам финансового рынка ввиду высокого риска и сравнительно низкой доходности. Это требует развития системы гарантирования и контроля займов со стороны вышестоящих бюджетов как особой формы межбюджетных отношений в известной мере, замещающей прямые выплаты (трансферты) из вышестоящих бюджетов.

Кризис 2008-2009 гг. также выявил ряд «слабых мест» в российской модели межбюджетных отношений. Кризис существенно ухудшил положение в различных группах регионов России и, поставив их в качественно новые финансово-экономические условия, привел к усилению противопоставления «регионов-доноров» «регионам-реципиентам». Отброшенными «назад» в ходе кризиса в наибольшей мере оказались те регионы, которые в последние годы показывали наилучшие результаты с точки зрения темпов развития экономики и усилий по ее реструктуризации, в привлечении иностранных инвесторов и пр. Это означает, что эти усилия все же не позволили сформировать достаточно прочной финансово-экономической базы данной группы субъектов Федерации.

В этой связи в работе делается вывод о необходимости априорной разработки особой, «антикризисной» модели бюджетного федерализма. Эта модель должна действовать таким образом, чтобы все регионы обладали большей финансово-бюджетной устойчивостью, а также в равной мере принимали на себя издержки кризисной ситуации; не выигрывали от нее, а были заинтересованы в том, чтобы при любых обстоятельствах масштабно и эффективно осуществлять свои программы антикризисного регулирования, не допуская обвального падения бюджетных инвестиций.

В настоящее время, на посткризисном этапе российской экономики можно говорить о начале нового этапа развития межбюджетных отношений в России, отвечающего задаче модернизации экономики и всех систем публичного управления. Основные особенности данного этапа - условия жестких бюджетных ограничений, а также необходимости решить проблему дефицита федерального бюджета и повысить эффективность всех видов бюджетных затрат. В этой связи принята программа повышения эффективности бюджетных расходов, а начиная с 2013 г. бюджетная система страны постепенно переходит на программные принципы формирования расходной части федерального бюджета. В основу бюджетного планирования будут положены долгосрочные государственные программы, на которые будет возложена значительная роль в финансовом обеспечении устойчивого развития регионов и преодоления межрегиональной экономической дифференциации. В этой связи в работе акцентируется внимание на следующем: хотя бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко реализуются именно в системе межбюджетных отношений, в государстве федеративного типа принципы бюджетного федерализма должны регулировать не только межбюджетные трансферты, а все потоки финансовых средств, идущих от федерального центра на социально-экономическое развитие регионов.

В существенной корректировке нуждаются и межбюджетные отношения на региональном уровне. На начало 2011 г. в стране действовало 23300 муниципальных образований и, соответственно, местных бюджетов. Муниципальная реформа, инициированная 131-м ФЗ 2003 г., и «корреспондирующие» ей изменения в налоговом и бюджетном законодательстве формально были нацелены на укрепление экономических основ местного самоуправления в стране. Однако на деле этого не произошло. В рамках действующей модели межбюджетных отношений на региональном уровне высокая степень дотационности по-прежнему определяет состояние большинства бюджетов муниципальных образований. По данным мониторинга Минфина России за 2010 г., дотационность свыше 70% имели 52,8% всех местных бюджетов, в т.ч. 53,8% районных бюджетов и 56,9% бюджетов сельских поселений. 86% сельских поселений имели дотационность свыше 30%. Напротив, дотационность менее 10% имели лишь 6,2% местных бюджетов. В этих условиях межбюджетные отношения тормозят все иные позитивные преобразования в бюджетом процессе на местном уровне и, по сути, дестимулируют усилия муниципальных администраций по социально-экономическому развитию территорий.

Наиболее актуальными задачами реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации автор полагает следующее.

Во-первых, процесс децентрализации полномочий в России крайне неустойчив, «волнообразен», что нельзя сказать об опыте США, Канады и Германии. Для практической реализации этой задачи требуется преодолеть наблюдаемый ныне «кампанейский» характер перераспределения полномочий и упорядочить его в рамках долговременной концепции реформирования экономико-правовых основ российской федеративной государственности.

Важный вывод из зарубежного опыта реализации требований бюджетного федерализма состоит в преобладании тенденций централизации, которые охватывают как собственно пропорции распределения и конечного использования финансово-бюджетных ресурсов, так и «полномочную сторону» бюджетного процесса (расширение круга налогово-бюджетных полномочий органов управления субфедерального уровня). Ситуация в бюджетной сфере экономики России пока не находится в русле этой общемировой тенденции: известная децентрализации ресурсов пока «не подкрепляется» децентрализации полномочий субфедеральных органов управления. В работе делается вывод, что для России дальнейшее усиление централизации бюджетно-налоговой системы чревато подрывом идей федерализма, которые и без этого с трудом прокладывают себе дорогу в пост-тоталитарном государстве.

Во-вторых, в условиях современной России особое значение приобретает новая концепция межбюджетных отношений: от управления расходами бюджетных ресурсов, к управлению, ориентированному на результаты. Для практической реализации этой задачи требуется развитие методологии целеполагания и мониторинга результативности применительно ко всем действующим инструментам межбюджетных отношений.

В-третьих, особо актуальна задача формирования стимулов для экономического развития соответствующих территорий, повышения эффективности используемых бюджетных средств, увеличения числа «регионов-доноров» и роста их потенциала. Для практической реализации этой задачи требуется законодательно закрепить приоритет принципа самодостаточности субфедеральных бюджетов и, соответственно, провести перераспределение налоговых поступлений между бюджетами всех уровней.

В-четвертых, актуальным является согласование всех реформ в сфере межбюджетных отношений со всеми иными составляющими политики регионального развития. Основная задача требований бюджетного федерализма в настоящее время заключается в создании условий для реализации долгосрочной стратегии сбалансированного социально-экономического развития регионов. Решение поставленной задачи возможно лишь через укрепление экономики, реализацию ее инновационной составляющей, через проведение активной промышленной политики страны, предполагающей уход от инерционных источников пополнения бюджетов всех уровней.

Дальнейшее развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации автор исследования видит в следующих направлениях:

1. Стимулирование экономической активности регионов и муниципальных образований; обеспечение их устойчивого, самодостаточного развития, через законодательное утверждение принципов стимулирования и государственной поддержки территорий, добившихся максимальных успехов в своем социально-экономическом развитии.

2. Совершенствование бюджетного процесса на субфедеральном уровне, в том числе, по увеличению доходной базы региональных и местных бюджетов за счет как внутренних источников, так и привлеченного финансового ресурса, развития стратегических отраслей экономики, увеличения ее налогового потенциала. Очевидна необходимость в проведении оптимизации налогов, которые будут стимулировать развитие бизнеса и поступление налоговых средств. Устранение чрезмерной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете - значительно усовершенствует систему регулирования бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов, что можно сделать на основе многолетнего опыта американского федерализма.

3. Доминирующий ныне в сфере межбюджетных отношений механизм специализированных финансовых фондов как инструментов межбюджетного регулирования является предметом критического переосмысления. В работе высказывается мнение, что этот механизм подлежит поэтапному свертыванию. Заложенная в его основе чрезмерная централизация финансовых средств на федеральном уровне противоречит установленному в Бюджетном кодексе РФ принципу самостоятельности бюджетов, увеличению собственных (в узком смысле) доходов нижестоящих звеньев бюджетной системы и преодолению наличествующего здесь феномена «искусственной дотационности». Из состава фонда финансовой поддержки регионов должен быть выделен специальный фонд для тех регионов, которые в соответствии с установленным законом порядком объявлены регионами в состоянии финансового кризиса, и на основе соглашения с федеральным центром проводят в соответствии с установленными требованиями жесткую бюджетную политику.

4. Необходимо осуществить систему мер по «привязке» налоговой базы региональных и местных бюджетов к росту объемов производства и инвестиционной деятельности в экономике субъекта Федерации и, следовательно, к дальнейшему сглаживанию диспропорций в уровне бюджетной обеспеченности и социально-культурного развития российских регионов. Политика межбюджетного налогового распределения должна быть реформирована таким образом, чтобы могла обеспечить повышение финансовой инициативы, самостоятельности и ответственности регионов, заинтересованных в наращивании налогового потенциала. Получение из федерального бюджета финансовой помощи должно находиться в прямой зависимости от степени выполнения задания по росту мобилизации доходов в федеральный бюджет. Необходимо создать механизм стимулирования этого процесса и для регионов-доноров, например, установив норматив предельного изъятия дополнительных налоговых доходов, полученных в результате «собственных» усилий региона по развитию экономики территории, по наращиванию и более эффективному использованию ее налогового потенциала.