Формування місцевих бюджетів в умовах децентралізації фінансових ресурсів

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Однією із важливих проблем формування місцевих бюджетів є забезпечення збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів та формування міжбюджетних відносин, з метою підвищення рівня фінансової самодостатності шляхом посилення бюджетної децентралізації.

Для того, щоб громада була здатною забезпечити виконання своїх завдань, вона повинна володіти відповідним обсягом фінансових ресурсів, які необхідні для покриття власних витрат. Принцип фінансової самостійності є ключовим при формуванні бюджетів органів місцевого самоврядування. А оскільки громада є територіальною основою для створення та діяльності органів місцевого самоврядування, то при її формуванні доцільно враховувати податковий потенціал. Ймовірно, що формування фінансово самодостатніх адміністративно-територіальних одиниць потребує змін не тільки у податковому та бюджетному законодавстві, але й у територіальних розмірах громад, районів та регіонів.

З метою підвищення фінансової самостійності місцевих бюджетів продовжено процес проведення бюджетної децентралізації. Саме для цього внесено зміни до Бюджетного та Податкового кодексів, а в подальшому планується внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування) та ще до цілого ряду законів.

Метою бюджетної децентралізації не може бути збільшення частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті або краще утримання наявної мережі бюджетних установ. Лише підвищення якості конкретного переліку послуг для конкретного громадянина може забезпечити правильний напрям перетворень. Інші цілі для бюджетної децентралізації можуть призвести до неефективного використання державних коштів і погіршення ситуації.

Основними завданнями, які будуть реалізовані в рамках бюджетної децентралізації є: перегляд та визначення переліку власних та делегованих повноважень; розширення фінансової бази органів місцевого самоврядування; перехід до системи цільових трансфертів, спрямованих на компенсацію видатків органів місцевого самоврядування в результаті реалізації ними делегованих функцій; запровадження розрахунку на основі формули перерозподілу національних податків, закріплених за місцевими бюджетами; запровадження максимального рівня прозорості використання бюджетних коштів органами місцевого самоврядування. Слід зазначити, що прийняті Верховною Радою у грудні 2014 року зміни до Бюджетного та Податкового кодексів України є найбільшим за останні роки кроком у напрямку бюджетної децентралізації. Якщо раніше від 50 до 90 відсотків бюджетів різних рівнів в Україні були дотаційними, то після проведених реформ, кількість дотаційних бюджетів скоротиться вдвічі.

Децентралізація бюджетних фінансових ресурсів передбачає:

- зміну системи оподаткування, при якій змінюються питомі надходження на користь місцевих бюджетів;

- зміну трансфертної політики, яка не зможе будуватись на радянському принципі „від кожного по можливостям - кожному по необхідності”; децентралізація бюджет фінансовий місцевий

- надання органами місцевого самоврядування більших повноважень в напрямку розробки та реалізації різноманітних програм соціально - економічного розвитку.

Проведення бюджетної децентралізації в Україні у формі збільшення повноважень та фінансової бази органів місцевого самоврядування триває вже довгий час та кожного року декларується в Основних напрямках бюджетної політики, а фактично відбувається процес підвищення рівня бюджетної централізації.

Для оцінки ступеня бюджетно-фінансової децентралізації використовують показник частки регіональних (місцевих) рівнів управління у доходах і видатках консолідованого бюджету. Показником високого рівня децентралізації є частка місцевих видатків на рівні більш як 45 % загальнодержавних видатків, середнього рівня - 30-45%, а низького рівня - менш як 30 %.

Протягом 2011-2013 рр. рівень бюджетної централізації зменшився з 78,3 % до 76,2 %, і відповідно рівень децентралізації бюджетних ресурсів збільшується з 21,7 до 22,2 %. У 2014 році відбулося незначне збільшення частки у доходах зведеного бюджету - 77,8 % , при цьому відбулося зменшення частки місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету - 22,2 %. (див. табл. 1).

Таблиця 1. Доходи зведеного, державного та місцевих бюджетів України за 2011-2014 роки

Однією із слабких сторін бюджетно-фінансової децентралізації в Україні є значна частка трансфертів, незважаючи на задекларованість процесів податкової і бюджетної децентралізації, на даний час структура доходів місцевих бюджетів свідчить про зростання частки міжбюджетних трансфертів у доходах місцевих бюджетів.

На основі таблиці 1 розглянемо більш детально структуру доходної частини місцевого бюджету Вільнянського району за 2011-2014 роки.

Так, в 2012 році відбулось незначне збільшення податкових надходжень порівняно з 2011 роком, а вже в 2013 році відбулось зменшення з 26,01 % до 24,61 %. (див. табл. 2).

Питома вага неподаткових надходжень є незначною та коливається в межах від 0,29 % до 0,6%.

Таблиця 2. Структура доходної частини місцевого бюджету Вільнянського району, %

Одночасно збільшується обсяг міжбюджетних трансфертів, що надходять з Державного бюджету України до місцевого бюджету. Так, в 2011 році обсяг міжбюджетних трансфертів складав 105 551,7 тис. грн., або 73,72 % обсягу доходної частини, а в 2014 році до місцевого бюджету спрямовано 130 492,3 тис. грн., або 75,1 %, що свідчить про зниження ступеня централізованості бюджету та підвищення рівня залежності надходжень місцевого бюджету від Державного бюджету України.

Значна залежність місцевих бюджетів від державного бюджету свідчить про недосконалість розподілу доходно-видаткових повноважень між рівнями управління і системи міжбюджетних відносин, а також про проблеми з нарощуванням доходної частини місцевих бюджетів через слабку економічну розвиненість окремих територій.

При формуванні показників державного бюджету на 2015 рік враховано прогноз макроекономічних показників, який передбачає поглиблення падіння реального ВВП до 5,5 відсотка, у порівнянні з мінус 3,4 відсотка у попередньому прогнозі. При цьому, прогнозний обсяг номінального ВВП збільшено на 129,4 млрд. гривень до 1850,2 млрд. гривень, що обумовлено зростанням споживчих цін на 26,7 відсотка. Зростання індексу цін виробників прогнозується на рівні 26,5 відсотка. Прогнозується збільшення фонду оплати праці на 11,6 млрд. гривень до 478,6 млрд. гривень. Середньомісячна заробітна плата складе 3 990 гривень. Експерти МВФ очікують, що рівень ВВП надалі зростатиме і перевищить до кризовий рівень до 2019 року, це є відображенням глибини і масштабів нинішньої кризи. Інфляція в 2015 році сягне 27%.

Державний і гарантований державою борг, за підрахунками, цього року досягне свого піку в 94% від ВВП. Але очікується, що потім цей показник буде зменшуватися в постійній траєкторії, впавши нижче 71% в 2020 році.

Крім того, для розрахунку бюджетних показників враховано уточнений середньорічний прогнозний курс валюти - 21,7 грн./дол. США.

Надходження місцевих бюджетів у 2015 році збільшаться за рахунок передачі 100% плати за надання адміністративних послуг, 100% державного мита, 10% податку на прибуток підприємств приватного сектору економіки. Джерела наповнення місцевих бюджетів збільшаться завдяки запровадженню акцизного податку з реалізації роздрібної торгівлі підакцизних товарів (пиво, алкогольні напої, тютюнові вироби, нафтопродукти) за ставкою 5% вартості реалізованого товару. База оподаткування розшириться через стягнення податку на нерухомість відтепер і з комерційного (нежитлового) майна та податку на автомобілі з великим об'ємом двигуна. До місцевих бюджетів зараховуватиметься 80% екологічного податку, замість 35%.

Крім того, громади одержують базову дотацію для підвищення фіскальної спроможності своїх бюджетів.

Місцевим бюджетам, зокрема районним, з державного бюджету передано плату за надання інших адміністративних послуг та державне мито. Надходження до загального фонду розширено за рахунок передачі із спеціального фонду екологічного податку, єдиного податку та податку на нерухоме майно, які раніше були джерелами формування бюджету розвитку. Внесені зміни дадуть можливість місцевим бюджетам використовувати кошти на різні цілі, а не тільки на видатки капітального характеру.

Відповідно до Бюджетного кодексу, відбулись значні зміни до підходів у формуванні видаткових повноважень, які делегуються виключно на рівень міста обласного значення, районний рівень та рівень територіальних громад, які будуть об'єднані.

Починаючи з 2015 року місцеві бюджети отримують такі нові види трансфертів: освітня субвенція, субвенція на підготовку робітничих кадрів та медична субвенція.

За словами Міністра фінансів України Наталії Яресько, прийняті зміни до Бюджетного кодексу України розширять права місцевих органів влади і в першу чергу в частині самостійності прийняття рішень із формування та використання бюджетних коштів. Це сприятиме формуванню нових прогресивних відносин в управлінні бюджетними ресурсами; визначенню на законодавчому рівні чітких бюджетних прав і рівня відповідальності двох рівноправних гілок влади - Уряду і місцевого самоврядування; комплексному вирішенню питань територіальних громад; збільшенню мотивацій до нарощування дохідної бази місцевих бюджетів. У цілому ресурс місцевих бюджетів на 2015 рік склав 266,9 млрд. гривень, що на 20,6% більше, ніж 2014 року.

Якщо проаналізувати перші результати бюджетної децентралізації на місцевому рівні, то сільських рад можуть забезпечити себе самостійно. Але це не повинно стати причиною відмови від об'єднання територіальних громад. Оскільки об'єднані громади, бюджети яких будуть прирівняні до бюджетів міст обласного значення і районів, і, крім зазначених податків, одержуватимуть ще й 60% податку з доходів фізичних осіб та інші доходи. Крім того, об'єднання громад дозволить оптимізувати видатки на утримання апарату управління, а головне - значно покращить якість надання адміністративних та соціальних послуг населенню.

Завдяки запровадженню нової моделі фінансового забезпечення місцеві бюджети отримають додатковий ресурс до загального фонду в сумі понад 22 млрд грн. А загалом, враховуючи сальдо міжбюджетних трансфертів, - понад 40 млрд. грн. в цьому році.

За даними управління фінансів Вільнянської райдержадміністрації Запорізької області станом на 01 квітня 2015 року до зведеного бюджету Вільнянського району надійшло 10 929,1 тис. грн., що в порівнянні відповідним періодом минулого року більше на 2 664,6 тис. грн., або на 1,32%.

Протягом січня - березня поточного року бюджетом Вільнянського району отримано: податок на доходи з фізичних осіб - 5 706,4 тис. грн., єдиний податок на підприємницьку діяльність від юридичних, фізичних осіб та сільгосппідприємств - 1 563,6 тис. грн., податок на майно - 2 275,6 тис.грн., акцизний податок від реалізації підакцизних товарів - на 963,2 тис. грн., екологічний податок - 83,0 тис.грн., рентна плата за спеціальне використання лісових, водних ресурсів та надр місцевого значення - 0,6 тис. грн. Від сплати податку на прибуток надійшло 33,2 тис.грн. Крім того, отримано доходи від власності та підприємницької діяльності - 6,1 тис.грн., адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності - 232,5 тис.грн., інші неподаткові надходження склали 60,5 тис.грн. Отримано доходи від операцій з капіталом 4,3 тис.грн. По всіх зазначених платежах забезпечено приріст надходжень порівняно з минулорічними.

Крім позитивних зрушень за наслідками проведення бюджетної децентралізації на сьогодні існує ряд проблемних питань, які виникли в ході практичного застосування нових норм бюджетного законодавства, що потребують вирішення на законодавчому рівні.

На думку деяких експертів децентралізація бюджетного процесу (зокрема, через вилучення у обласних державних адміністрацій повноважень щодо розробки бюджетів областей, передача окремих установ соціально-культурної сфери на фінансування з місцевих бюджетів, а також впровадження нової системи вирівнювання) у вітчизняних умовах може призвести до розбалансування всієї системи бюджетоутворення в Україні, оскільки залишається високо імовірним закладання в місцеві бюджети заздалегідь нереальних витрат.

В результаті зміни системи вирівнювання змінено механізм фінансування делегованих повноважень установ охорони здоров'я та освіти. В умовах попередньої системи вирівнювання, видатки на фінансування комунальних установ охорони здоров'я та освіти були віднесені до видатків, які враховуються при визначені обсягу міжбюджетного трансферту місцевим бюджетам з державного бюджету (1-й кошик), оскільки ці повноваження є делегованими державою. На даний час фінансовий ресурс на зазначені видатки передбачається у вигляді галузевих субвенцій, які мають чітко зазначену ціль: медична, освітянська, на підготовку кадрів, що забезпечує виключення випадків перерозподілу зазначених коштів на інші видатки. Таким чином, місцеві органи отримали конкретні цільові кошти, які не можуть змінювати, тоді як попередня система вирівнювання дозволяла такий перерозподіл.

Разом з тим, механізм розрахунків обсягу коштів на зазначені цілі залишився таким, як і раніше, тобто проводиться за тими ж формулами, в яких нормативи бюджетної забезпеченості визначаються виходячи з фінансових можливостей державного бюджету, а не за галузевими соціальними стандартами, яких до цього часу державою не розроблено. Таким чином, Міністерство фінансів України визначає обсяг видатків з державного бюджету на виконання делегованих повноважень, а органи місцевого самоврядування не можуть впливати на обсяг виділених державою коштів.

Слід зазначити, що органи місцевого самоврядування мають право за рахунок власних коштів збільшувати видатки на фінансування соціальної сфери за наявності ресурсу, якого може не вистачати. Зазначену проблему може вирішити тільки запровадження в галузі освіти - соціальних стандартів, а в галузі охорони здоров'я - страхової медицини .

Централізованим залишається також контроль з боку держави за рухом коштів місцевих органів, які знаходяться на рахунках в Держказначействі. Так, операції щодо виконання платіжних доручень будуть виконуватись протягом п'яти операційних днів тільки за умови виконання доходів зведеного бюджету України, тобто при всій самостійності для місцевих бюджетів продовжує мати місце ризик неможливості використання власних надходжень.

Частиною 5 статті 43 та частиною 2 статті 73 Бюджетного кодексу України пропонується у випадку розміщення коштів бюджету розвитку місцевого бюджету та власних надходжень бюджетних установ на депозитах або на рахунках в інших банках, не надавати бюджетам короткотермінові позички на покриття тимчасових касових розривів. Отримання короткотермінових позичок передбачається в діючих умовах, коли строки платежів податків до місцевих бюджетів згідно з Податковим кодексом України не збігаються з строками основних виплат з місцевих бюджетів, зокрема строків виплати заробітної плати, питома вага якої сягає 80-85% усіх видатків бюджету, і виникає касовий розрив виконання бюджетів. У цьому випадку місцевий бюджет отримував короткотермінову позичку з органу державного казначейства у межах 1/12 річної суми доходів загального фонду. Практично всі місцеві бюджети користуються цими позичками разово або постійно. Протягом 2014 року бюджетом Вільнянського району отримано позичок на загальну суму 28 916,750 тис. грн., що забезпечило своєчасну виплату заробітної плати працівникам бюджетної сфери району. Пропонованими змінами місцеві бюджети ставляться в умови хронічних зривів термінів виплати у першу чергу заробітної плати та порушення Закону України «Про заробітну плату». Парадоксальність ситуації полягає в тому, що кошти, які пропонується дозволити розміщувати не в казначействі -- кошти бюджету розвитку і більшість власних надходжень установ (благодійні внески та кошти за дорученням) -- не можуть бути направлені на захищені статті (у першу чергу на заробітну плату та енергоносії). На сучасному етапі становлення економіки зроблено значний крок вперед в проведенні реформи міжбюджетних відносин, прийняті відповідні зміни до законодавства, змінено механізми бюджетного фінансування та вирівнювання. За результатами дослідження встановлено, що місцеві ради та громади виявилися не готовими до змін, особливо це стосується процесу об`єднання громад та встановлення ставок податків і розподілу коштів в умовах нової системи вирівнювання. Проведено аналіз сучасного стану формування бюджету Вільнянського району в умовах децентралізації фінансових ресурсів та відповідність внесеним змінам до бюджетного та податкового законодавства, спрямованого на збільшення доходів місцевих бюджетів. На основі запропонованого методу формування місцевих бюджетів з використанням децентралізації, а саме покращення внутрішньо - економічних показників дійшли висновку, що стабілізування економіки держави відбудеться раніше прогнозованого 2019 року.

Слід зазначити, що за умови вирішення законодавчих, організаційних та соціальних проблем місцеві бюджети, у майбутньому зможуть мати достатній обсяг коштів на виконання делегованих повноважень, а громадяни України отримають нарешті підвищення якості надання медичних, освітніх, соціальних та інших послуг.

Размещено на Allbest.ru