Проблеми формування ефективного контролю використання публічних коштів через систему "Відкритий бюджет"

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ ЕФЕКТИВНОГО КОНТРОЛЮ ВИКОРИСТАННЯ ПУБЛІЧНИХ КОШТІВ ЧЕРЕЗ СИСТЕМУ “ВІДКРИТИЙ БЮДЖЕТ”

Метою дослідження є аналіз зарубіжного досвіду та пошук ідей та підходів до методів контролю за використання бюджетних коштів органами місцевого самоврядування з боку громадськості через програмний проект “Відкритий бюджет” та розробка методичних рекомендацій по впровадженню принципів і механізмів відкритого бюджетного управління в Україні. Дане дослідження дозволить нам оцінити індекс відкритості бюджету України, а саме: прозорість використання бюджетних коштів органами влади та рівень участі громадськості в бюджетних процесах, необхідних для забезпечення дієвого механізму функціонування бюджетних установ. Застосування світового досвіду в нашій країні може сприяти появі можливостей для удосконалення використання бюджетних коштів органами місцевого самоврядування.

Ключові слова: відкритий бюджет, місцеве самоврядування, міський бюджет, зарубіжний досвід, Дарессаламська декларація, бюджет, інтернет - ресурс.

місцевий самоврядування відкритий бюджет

Постановка проблеми. В умовах суспільно-політичної кризи, яку переживає наша країна, актуальними постають питання формування ефективних місцевих бюджетів, які б враховували реальні потреби громади, а також здійснення контролю за прозорим використанням бюджетних коштів, з боку громадськості. Саме тому, зараз відбувається докорінне реформування механізму господарювання на всіх рівнях економіки, в тому числі й на регіональному, але використання фінансових ресурсів органами місцевого самоврядування багато в чому продовжує ґрунтуватись на старих засадах адміністративної системи, що проявляється у відсутності реальних критеріїв, за якими можна оцінити якісне та ефективне витрачання бюджетних ресурсів.

Прозорість використання бюджетних коштів є однією із складових демократичного суспільства, а бюджети - це найпотужніший інструмент уряду та місцевих рад для задоволення потреб країни та її громадян. З метою сприяння прозорості бюджетного процесу та підзвітності громадськості органів місцевого самоврядування, Центр політичних студій та аналітики (далі - ЦПСА) започаткував проект “Створення і впровадження державної системи контролю за коштами “Відкритий бюджет””, який підтримала Європейська комісія.

Мета проекту полягає у забезпеченні громадськості повною, своєчасною та достовірною інформацією про те, як відбувається бюджетний процес.

Задля впроваждення дієвого механізму контролю за витрачанням бюджетних коштів за програмою “Відкритий бюджет”, необхідно розробити: програмне забезпечення (далі - ПЗ) аналізу місцевих бюджетів та навчити громадськість основним теоретичним знанням з цього питання.

Аналіз останніх наукових досліджень та публікацій. Вивченню та аналізу міжнародного досвіду використання бюджетних коштів органами місцевого самоврядування та контролю з боку громадськості присвячена незначна кількість теоретичних та практично спрямованих досліджень. В цьому аспекті заслуговують на увагу роботи таких українських учених, як Л. Михайлишина [1], С.Е. Прокофьева [6], В. В. Руденка [5]. Особливу наукову цінність представляють праці М. П. Латиніна [4], А. Малярчука [3] та ін. У своїх роботах учені розглядають фінансові системи, механізми та особливості формування місцевих бюджетів, процес здійснення громадського контролю за використанням бюджетних ресурсів у розвинених країнах, звертають увагу на необхідність детального вивчення успішного досвіду із зазначених питань, а також визначають можливості застосування цього досвіду в Україні. Питання, що підлягають більш глибокому розгляду вченими:

1. Приведення законодавства України з питань місцевого самоврядування у відповідність до базових міжнародних документів.

2. Застосування певних варіантів технологій оцінки якості із зарубіжного досвіду і розробка на основі цього аналізу напрямів удосконалення використання бюджетних коштів місцевими органами влади в Україні.

3. Запровадження ефективних методів контролю, аудиту достовірності інформаційної бази та прогнозів бюджетних показників, залучення громадськості до бюджетного процесу через систему “Відкритий бюджет” на місцевому рівні.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. Недостатнє наукове опрацювання проблеми адаптації зарубіжного досвіду у сфері контролю за використанням бюджетних коштів з боку громадськості до реалій розвитку вітчизняної економіки обумовлює актуальність проведення даного дослідження.

Метою статті є аналіз зарубіжного досвіду та пошук ідей та підходів до методів контролю за використання бюджетних коштів органами місцевого самоврядування з боку громадськості через програмний проект “Відкритий бюджет” та розробка методичних рекомендацій по впровадженню принципів і механізмів відкритого бюджетного управління в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Важливі питання удосконалення використання бюджетних коштів пов'язані із розмежуванням їх між державним та місцевими рівнями управління. Порівняти пропорції розмежування функцій між рівнями фінансової системи у різних країнах дає змогу показник централізації, який характеризує частку видатків центрального уряду в повному обсязі витрат бюджетної системи. Розвинені держави мають різні моделі централізації фінансової системи. В унітарних державах загалом спостерігається дещо вищий рівень централізації, а у федеративних, де фінансова система є трирівневою, дещо менший. Так, у США цей показник становить 57 %, у Франції - 71 %, у Канаді - 40 %. В Україні показник централізації коливається на рівні 65 -70 % [1, с. 343 - 351].

Необхідно зазначити, що в економічній літературі немає єдиної точки зору на оптимальний показник рівня централізації, але переважна більшість вчених вважає, що зміцнення акцентів у пропорціях розподілу ресурсів бюджетної системи на користь місцевих бюджетів свідчить про наявність широких можливостей в органів місцевої влади ефективно вирішувати ті завдання, які на них покладаються. Треба розуміти, що міський бюджет - це головний фінансовий документ, по якому буде жити місто протягом року. Він визначає джерела надходження та передбачає видатки. Суспільство має усвідомити, що бюджет - це гроші територіальної громади певного міста, а не кошти міського голови, його заступників чи групи депутатів міської ради. Завдяки активній громадській позиції людей вдасться зменшити необгрунтовані витрати з бюджету та перерозподілити кошти на потреби, які відповідають сьогоденню [6, с. 62-64].

До того ж, доказовістю дієвості громадського контролю слугує міжнародний досвід. Безліч відомостей свідчить, що участь громадськості може значно поліпшити якість бюджетування, сприяти покращенню ситуації в боротьбі з корупцією, трансформуючи умови життя людей і діяльність держави в кращу сторону. Одним із шляхів, який в подальшому ми можемо запровадити, як приклад світової практики - “Відкритий бюджет”. Майже 15 років знадобилося сотням активістів, щоб 18 листопада 2011 в місті Дар -Ес- Салам, Танзанія, 116 учасників Глобальної асамблеї з понад 80 країн підписали декларацію про прозорість, підзвітність і громадському участь у бюджетному процесі [7].

У тексті “Дарессаламській декларації” говориться, що “відкритий державний бюджет та бюджетні процеси, що забезпечують громадянам можливість участі в них, критично важливі для повної реалізації всіх прав людини - громадянських, політичних, соціальних, економічних і культурних”. Основоположний принцип, закладений у проекті “Відкритий бюджет”, полягає в участі кожного в процесі прийняття рішень у сфері державного бюджету. Це є фундаментальним правом та обов'язком усіх громадян, наголошуємо, не тільки правом, але й обов'язком.

За даними міжнародної організації International Budget Partnership - IBP, яка розраховує індекс відкритості бюджету та оцінює рівень його прозорості, участі та нагляду громадськості в цьому процесі, Україна займає 35 місце - між Намібією і Гондурасом [1].

Опитування за 2012 рік засвідчило, що національні бюджети 77 зі 100 досліджуваних держав, де живе близько половини всього населення планети, не дотримуються базових стандартів бюджетної прозорості. Результати дослідження підтвердили, що можливості окремих громадян та громадських організацій брати участь у бюджетних процесах не забезпечені на достатньому рівні урядами держав. У першій п'ятірці рейтингу щодо відкритості бюджетних показників опинились Нова Зеландія, Південно - Африканська Республіка (ПАР), Велика Британія, Швеція і Норвегія.

Україна отримала 54 бали зі 100 можливих за рівень відкритості інформації про бюджет. Сусідами України в підгрупі країн з “певною” інформацією про бюджет стали Грузія (55 балів), Намібія (55 балів) і Гондурас (53 бали). За два роки з моменту складання останнього рейтингу Україна втратила 16 позицій. Нуль балів за відкритість бюджетів отримали Екваторіальна Гвінея, Бірма (М'янма) і Катар. Географічні сусіди України посіли значно вищі місця - Польща (25-е місце), Росія (10 місце), Словаччина (15 місце). Однак Румунія має ще гірші результати за Україну, попри членство в Євросоюзі, - 49 місце.

Індекс відкритості бюджету визначає, чи надає уряд доступ до основних бюджетних документів, а також чи є ці документи зрозумілими, вчасними і корисними. Міжнародне бюджетне партнерство вважає опитування “Відкритий бюджет за 2012 рік” регулярним мірилом бюджетної прозорості та підзвітності у світі. Опитування роблять кожні два роки неурядові експерти [2].

“Відкритий бюджет” становить собою сотні онлайн-ресурсів єдиного інформаційного простору, де інформаційні та телекомунікаційні технології поставлені на службу управління суспільними фінансами. Вони забезпечують прозорість, відкритість та підзвітність діяльності органів влади та місцевого самоврядування, підвищують якість фінансового менеджменту організацій сектору державного управління.

Учасниками проекту “Відкритий бюджет” є уряди більшості розвинених країн світу, а саме: Великобританії, США, Франції, Німеччини, Австралії, Нової Зеландії, Індії, Канади. Правління зазначених країн у режимі реального часу надають найбільш повну інформацію про свої держбюджети. Це дозволяє отримувати від громадян зворотний зв'язок у вигляді поправок, уточнених даних, експертиз, ініціатив про нові можливі джерела доходу держскарбниці.

На національних сторінках Open Budget у вигляді інфографіки та з динамікою змін за кілька років можна знайти інформацію по дохідній та видатковій частинах бюджету, про хід виконання федеральних і регіональних програм, кількості коштів, які держава витрачає в день на утримання міністерств і відомств, куди і як використовуються податки і збори.

Найбільш успішним прикладом функціонування програмних проектів “Відкритий бюджет” у зарубіжних країнах є діяльність неурядової організація Open Knowledge, яка працює у Сполученому Королівстві Великої Британії та Північної Ірландії. Створений організацією інформаційний портал спрямований на прозорість та участь громадян в ході аналізу та візуалізації інформації про державні витрати Великобританії. Перша версія сайту та ПЗ була розроблена у 2007 році, ідею надав член організації Open Knowledge Джонатан Г рей [8].

У 2010 році проект отримав фінансування від Channel 4 4IP для підтримки подальшого розвитку, який має дуже цікаву структуру, де людина, яка мешкає у об'єднаному королівстві, може дізнатись, скільки грошей витрачається кожен день з її податків та на які цілі. А багаторівнева система дозволяє заглибитись на декілька рівнів донизу. У Великобританії дуже багато муніципалітетів, департаментів та інших установ, які представляють органи влади та витрачають бюджетні кошти. Кожен з них викладає сотні фінансових документів на свої сайти. Інформації дуже багато і вона різноманітна. Саме через складність пошуку, замість бюджетної інформації у таблицях та цифрах, яку надають державні портали, щоб відобразити звітні дані, вони можуть відображатися у відповідності з інтересами користувача. Тому користувач може бачити дані свого регіону в національному контексті, та зрозуміти підґрунтя політики, яка проводиться у тому чи іншому регіоні.

Цікавий досвід “Відкритого бюджету” муніципалітетів є у міста Окленд, що знаходиться у Сполучених Штатах Америки. Даний портал є результатом роботи багатьох громадських діячів, правозахисників, програмістів та міських чиновників. “Відкритий бюджет” Окленда сприяє більш глибшому розумінню міського бюджету, таким чином, що зацікавлені громадяни, посадові особи та інші зацікавлені особи можуть брати участь у предметному обговоренні того, як місто Окленд в даний час працює і як воно буде працювати у майбутньому [8].

На сьогодні, доводиться констатувати, що в порівнянні з учасниками проекту “Відкритий бюджет”, впродовж останніх років, бюджетна політика України є вкрай непередбачувана, бюджетна система стала предметом критики, багато питань впровадження реформ у бюджетній сфері залишилось відкритими. Перебіг бюджетного процесу на обласному та місцевому рівнях залишається непрозорим, а громада практично усунута від участі у бюджетному процесі, реальні потреби місцевих громад влада ігнорує. В таких умовах особливої актуальності набуває проблема здійснення зовнішнього моніторингу виконання місцевих бюджетів, що сприятиме наближенню до світових стандартів [5].

Основними цілями, які ставить перед собою урядове правління нашої держави, щодо функціонування системи “Відкритий бюджет” є:

1. Підвищення прозорості бюджетних процесів на місцях.

2. Оптимізація витрат бюджетних коштів.

3. Зростання довіри громадян.

Для досягнення поставлених цілей, місцевим органам влади потрібно вирішити наступні завдання та забезпечити:

- загальнодоступну публікацію тексту бюджету;

- публікацію проекту бюджету;

- публікацію попереднього проекту бюджету та пропозицій до нього;

- публікацію даних про терміни і хід бюджетного процесу;

- публікацію поточного звіту про витрати;

- публікацію піврічного звіту про виконання бюджету;

- публікацію річного звіту за виконанням бюджету;

- публікацію аудиторського звіту за підсумками виконання бюджету;

- “цивільний бюджет” - публікація бюджету у доступній, зрозумілій, наочній формі (з використанням інфографіки, коротких пояснень, інтерактивних інструментів, гіперпосилання);

- організацію зворотного зв'язку - збір пропозицій по скороченню, оптимізації видатків бюджету

- “народний бюджет” - розподіл частки бюджету на підставі підсумків обговорення, голосування. Як правило, реалізується на місцевому рівні у формі підтримки локальних ініціатив та місцевих проектів.

Пропонується наступний алгоритм реалізації програмного продукту в процесі функціонування системи “Відкритий бюджет”:

1. Формування робочої групи з представників зацікавлених органів влади, громадських (експертних) рад.

2. Аналіз існуючої системи надання інформації про бюджет. Розробка та затвердження регламенту публікації основних бюджетних документів Затвердження списку необхідних компонентів інтернет - ресурсу “Відкритий бюджет”.

3. Підготовка технічного завдання на розробку:

- “електронної оболонки” інтернет - ресурсу з зручним і зрозумілим інтерфейсом;

- регламентів наповнення, адміністрування інтернет - ресурсу і реагування на зворотний зв'язок від зареєстрованих у системі користувачів;

- регламенту проведення публічних обговорень проекту бюджету і його виконання відповідальними особами на інтернет - ресурсі.

4. Проведення конкурсів/тендерів.

5. Розробка “електронної оболонки” і регламентів роботи з інтернет - ресурсом.

6. Випуск місцевих нормативно-правових актів, які затверджують регламенти відповідальних за наповнення та адміністрування інтернет - ресурсу.

7. Навчання операторів системи.

8. Наповнення інтернет- ресурсу встановленої інформацією.

9. Запуск інтернет-ресурсу в тестовому режимі.

10. Аналіз поведінки користувачів, збір зворотного зв'язку, вимір задоволеності користувачів.

11. Корекція та доопрацювання інтернет-ресурсу.

12. Підтримка функціонування інтернет-ресурсу.

Відкритість урядування означає право усіх громадян на доступ до інформації, впровадження політик по забезпеченню прозорості, підзвітності та участі громадян у врядуванні. Найслабшою складовою відкритого врядування в Україні виявилося забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації політики. Законодавство та адміністративна практика у цій сфері відповідають або частково відповідають показникам дослідження на 48,5 %, з них законодавство - на 65,6 %, адміністративна практика - на 40,6 %. Більше половини - 59,4 % - показників громадської участі не забезпечено на практиці [7].

Така оцінка зумовлена переважно недоліками у діяльності органів влади та органів місцевого самоврядування і меншою мірою - низькою активністю громадян. Для посилення можливостей участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики необхідно запровадити такі зміни:

1) Кабінету Міністрів України:

- розробити та подати на розгляд Верховної Ради України проект закону України “Про публічні консультації з громадськістю”, який визначатиме порядок проведення публічних консультацій всіма органами публічної влади (парламентом, центральними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування), чіткий перелік випадків, коли консультації обов'язкові, механізм зупинення розгляду та (або) дії нормативно - правових актів у разі порушення вимог щодо консультацій з громадськістю в процесі їх підготовки;

- розробити та подати на розгляд Верховної Ради України зміни до Бюджетного кодексу України, якими включити публічні консультації з громадськістю до етапів підготовки проектів державного та місцевого бюджетів;

- внести зміни до Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, якими передбачити можливість здійснення громадської експертизи діяльності бюджетних установ, які надають адміністративні та соціальні послуги.

2) Національному агентству з питань державної служби:

- розробити та включити до програм підвищення кваліфікації державних службовців навчальні модулі щодо практичних питань залучення громадськості до формування та реалізації політики.

3) Громадським експертам та активістам:

- ініціювати внесення змін до рішень місцевих рад (регламентів роботи місцевих рад, положень, статутів територіальних громад) для створення зручних процедур громадської участі на місцевому рівні, зокрема таких: процедур проведення консультацій з громадськістю щодо проектів рішень місцевих рад, процедур участі громадськості у підготовці проектів місцевих бюджетів, процедур сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів місцевого самоврядування та їх бюджетних установ, процедур проведення громадських слухань;

- ініціювати створення на інформаційно - комунікаційних платформ на зразок “Відкритий бюджет” для забезпечення доступності інформації про планування та витрачання бюджетних коштів з можливістю отримання від громадян зворотнього зв'язку;

- оскаржувати у судовому порядку нормативно - правові акти місцевого рівня у випадку недотримання вимог щодо консультацій з громадськістю в процесі їх розробки (зокрема, документів, що складають містобудівну документацію).

Висновки та перспективи подальших досліджень. Відкритість бюджету є ключовою умовою функціонування демократичного суспільства. Прозорість бюджету дозволяє суспільству, а особливо активній частині, яка представляє інтереси різних верств населення, скласти уявлення про складність та альтернативи прийняття різних бюджетних рішень. Надає можливість впливати на органи виконавчої влади, активно захищаючи свої громадянські права.

Принцип публічності та прозорості бюджетної системи є запорукою надійності бюджету. Даний принцип, забезпечує довіру громадськості до державної бюджетної політики, сприяє збільшенню надходжень до бюджетів різних рівнів, а також посилює ефективність державного та громадського контролю над бюджетними коштами.

Прозорість у виконанні бюджету може запобігти шахрайству та корупції, допомогти виявити правопорушення. Досвід показує, що публікація даних про виконання бюджету онлайн сприяє викриттю корупційних схем та покарання тих, хто бере участь у них.

Досліджуючи іноземний досвід виконання та використання “Відкритого бюджету” команда Центру політичних студій та аналітики створює програмне забезпечення “Прозорий бюджет”. До нього потрібно буде включити найкращі закордоні web-інструменти, такі як: інтерактивні мапи, багаторівневість представлення бюджету, яскрава інфографіка, та інтерактивні підручники з навчання фінансової науки. А також доповнити своїми розробленими нововведеннями: порівняння різних бюджетів одного рівня; пошук бюджетної інформації по назві міста, можливість експортувати знайдену інформацію, на сайти місцевих рад і так далі. Це дозволить ще на крок зблизити громадськість і владу та збільшити довіру до уряду.

Література

1. Михайлишин Л. Фінансове забезпечення місцевого управління: зарубіжний досвід для України / Л. Михайлишин // Збірник наукових праць: Ефективність державного управління. - 2010. - № 23. - С.343 - 351.

2. Сторонянська І. З. Громадський моніторинг бюджетів міст обласного значення Львівської області: інформаційно-аналітичне видання /за заг. ред. делі., проф. Сторонянської І. 3. - Львів, 2014. -123 с., 2014 р.

3. Малярчук А. Зарубіжний досвід формування місцевих бюджетів / Малярчук А. // Вісник ТАНГ. - 2005. - № 1. - С. 23-27.

4. Латинін М. Фінансово-економічне забезпечення функціонування органів місцевого самоврядування в Україні / М. Латинін // Публічне управління: теорія і практика : зб. наук. праць. - Харків, 2010. - № 1. - С. 29-35.

5. Руденко В. В. Зарубіжний досвід фінансування місцевого самоврядування / В Руденко. В. // Науковий вісник Чернівецького університету - 2008. - № 478 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Http://lawreview. чну. Эду. ПС/статья. РНР?\Ланг=НА и visnuk= 38&статья =867.

6. Прокофьев С.Е., Макаров А.В. Обеспечение бюджетной транспарент- ности в зарубежных странах // С.Е. Прокофьев, А.В. Макаров / Финансы. - 2010. - № 4. - С. 62-64.

7. Обзор открытости бюджета 2012 / / International Budget Partnership [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// intemationalbudget.org/.

8. Зубко Г. Открытый бюджет и коррупция. Украинская правда “Экономическая правда” [Електронний ресурс]. - Режим доступу:

http://www.epravda.com.Ua/rus/columns/2014/12/5/51066.

9. http://odnoklasniki.in.Ua/i.htm. 10. http://open.gov.ru/openregion/projects.

Размещено на Allbest.ru