Размещено на http://www.allbest.ru/

БЮДЖЕТНИЙ РИЗИК-МЕНЕДЖМЕНТ

План

Таблиця 14.1 Чинники бюджетних ризиків на стадіях бюджетного процесу

Основні взаємозв'язки складових бюджетних ризиків у рамках бюджетного процесу:

- невиконання бюджету щодо доходів призводить до: а) зростання дефіциту державного бюджету та потенційно можливого зростання державного боргу, б) неможливості здійснити задекларовані видатки в повному обсязі;

- зростання видатків бюджету спричинює зростання дефіциту державного бюджету та потенційно можливе зростання державного боргу;

- недофінансування державного бюджету за рахунок неборгових операцій обумовлює необхідність додаткового державного запозичення, що збільшує обсяг державного боргу та залежність боргової сфери від впливу зовнішніх і внутрішніх чинників;

- збільшення боргових виплат і вартості державного запозичення зумовлює подальше зростання боргових виплат з бюджету в часі та зростання боргового навантаження на бюджет і економіку в цілому.

Ризики в бюджетній сфері об'єктивно зумовлені специфікою процесів, які тут відбуваються, і пов'язані передусім з невизначеністю, наявністю великої кількості факторів, що прямо або опосередковано позначаються на стані публічних фінансів та вплив яких досить складно передбачити і чітко визначити. Загальні чинники, що визначають рівень чутливості фіскальної сфери до бюджетних ризиків, можна згрупувати в такі блоки:

1. Чинники політичного та законодавчого характеру:

- політична стабільність та прозорість державного управління, рівень розвитку інститутів влади;

- рівень співпраці між гілками влади у виробленні економічних рішень, якість законодавчого механізму;

- існуюча практика внесення змін до чинних законів про державний бюджет, розмежування повноважень між рівнями владних структур, стан виконання ухвалених рішень.

Зміни протягом бюджетного періоду нормативної бази, що регулює розмір ставок податків і зборів, які надходять до бюджету, внесення змін до порядку їх сплати, зміни суб'єктів та об'єктів оподатковування прямо впливають на наповнення дохідної частини бюджету, а отже є чинником бюджетного ризику прямої дії. Суттєвим чинником зростання бюджетного ризику є введення системи пільгового оподатковування для тих чи інших видів підприємств або галузей. Позитивний вплив таких заходів (за умов об'єктивності й правильності відповідних розрахунків та інших стабілізувальних дій) на наповнення дохідної частини бюджету має відстрочений у часі характер, а в короткостроковому періоді їх реалізація призводить до недонадходження доходів. Така залежність доходів бюджету від розміру наданих податкових пільг свідчить про необхідність ґрунтовного аналізу наслідків будь-яких змін до законодавства з точки зору впливу на доходи бюджету та розроблення окремих механізмів упровадження таких змін у рамках управління ризиками бюджету.

Чинником впливу законодавчої бази на рівень бюджетних ризиків є також зміни розміру мінімальної оплати праці, оскільки від нього багато в чому залежить як розмір доходів фізичних осіб, так і витрати суб'єктів господарювання та їх кінцеві прибутки, а отже і надходження прибуткового податку та відрахування у фонди соціального розвитку.

Зміни законодавчого характеру впливають і на виконання бюджетів нижчого рівня, що ускладнює податкове та інше планування в регіоні, порушує принцип збалансованості бюджету і не сприяє нормальному перебігу бюджетного процесу.

2. Чинники економічного характеру:

- стан та стабільність розвитку економіки. Цей чинник має значний вплив на рівень доходів суб'єктів господарювання (підприємств і фізичних осіб), частина яких у вигляді обов'язкових відрахувань формує податкові доходи бюджетів усіх рівнів. Високий рівень економічного розвитку обумовлює також наявність різних регуляторів, що підтримують стабільність економіки в цілому попри вплив різних дестабілізувальних явищ (економічні цикли та ін.). Наслідком стабільності доходів суб'єктів господарювання є відносна відповідність запланованих і фактичних сум бюджетних доходів і витрат. Крім того, цей чинник впливає на вартість державних запозичень, оскільки є ключовою складовою суверенного ризику країни;

- якість формування бюджетної політики. Від того, наскільки вдалим є досягнення основних цілей фіскальної політики, а саме - формування ефективного механізму поповнення доходів бюджету та побудови оптимальної структури видатків бюджету на основі наявних фінансових ресурсів, багато в чому залежить рівень бюджетного ризику. Відповідно формування бюджетної політики має виходити зі стратегічних пріоритетів економічного розвитку в тісній координації із завданнями валютної та монетарної політики, бути послідовним і передбачуваним;

- рівень інфляційного тиску на економіку. Дія інфляційних процесів може впливати на реальну вартість запланованих бюджетних доходів і витрат як у бік їх зменшення, так і в бік збільшення. Інфляційний вплив на доходи бюджету може бути як негативним, так і позитивним (короткостроковим), наприклад, коли за рахунок інфляційного зростання цін товарної продукції відбувається збільшення сум податкових надходжень. Інфляційний тиск здатні підвищити й інші чинники, що зумовлюють появу бюджетних ризиків. Так, наприклад, зростання соціальних виплат є не лише самостійним чинником зростання бюджетних ризиків унаслідок збільшення видаткової частини бюджету. Потенційно воно може спровокувати зниження в перспективі реальної купівельної спроможності громадян, призвести до подальшого посилення інфляційних очікувань, часткової втрати довіри до національної валюти;

- ефективність податкового адміністрування. Організація роботи з мобілізації податкових платежів є чинником бюджетного ризику, оскільки саме від неї залежить виконання запланованих сум податків і зборів і надходження їх у бюджет того або іншого рівня. Необхідно відзначити, однак, що не завжди роботу щодо збирання податків слід оцінювати негативно, якщо коефіцієнт мобілізації низький, оскільки однією з причин низьких сум сплачених податкових платежів може бути прагнення платника податків приховати оподатковувану базу (вплив чинника тінізації економіки), а також відсутність фактичної податкової бази порівняно з запланованими даними (вплив чинника неякісного бюджетного планування та прогнозування);

- стан валютних резервів країни та прозорість розрахунків в економіці. Системи взаємозаліків та заборгованості в економіці (як заборгованості в бюджетній сфері, так і кредиторської й дебіторської заборгованості підприємств) дестабілізуюче впливає на формування ефективного механізму наповнення дохідної частини бюджету. Як правило, зростання кількості учасників такого ланцюга заборгованостей і негрошових форм розрахунків, збільшення масштабів таких операцій не лише прямо підвищує бюджетний ризик, а й відображає посилення тінізації економіки;

- рівень тінізації економіки.

3. Чинники зовнішньоекономічного характеру:

-рівень імпорто-/експортозалежності економіки, структура імпорту/експорту;

- конкурентоспроможність, диверсифікованість структури основних торговельних партнерів.

Рівень імпорто-/експортозалежності економіки, структура експорту та диверсифікованість структури основних торговельних партнерів прямо визначають, якою мірою зовнішні чинники можуть впливати на економічні процеси в країні та, зокрема, на рівень бюджетного ризику. Серед таких чинників - коливання цін на світових ринках, зміни основних курсів валют, економічні процеси в країнах, що є основними імпортерами, політичні чинники та ін. Так, коливання цін на світових ринках товарів і послуг впливає на виконання бюджету через вплив на рівень доходів суб'єктів господарювання, що здійснюють експортно-імпортну діяльність. Відповідно з коливанням доходів таких суб'єктів господарювання змінюються й суми обов'язкових платежів, які надходять від них у бюджети різних рівнів. Крім того, від рівня світових цін залежить контрактна вартість експортованих та імпортованих товарів, а отже й суми митних зборів, що надходять до бюджету.

Значний вплив на рівень бюджетного ризику має коливання цін на енергоносії (зовнішніх та внутрішніх), оскільки вартість енергоносіїв нерідко є важливою складовою собівартості виробленої продукції. Чинник зростання зовнішніх цін на енергоносії позначається на динаміці внутрішніх цін виробників і може призвести до збільшення збитків в економіці, а отже і до зменшення бази оподаткування податку на прибуток підприємства. При цьому варто враховувати, що, з одного боку, зростання ціни на енергоносії певний час позитивно впливає на рівень надходжень по податках і зборах, що сплачуються з обороту, з другого боку, у міру зменшення рентабельності значної частини підприємств відбувається зменшення надходжень по податках на доходи, а відповідно і зростання бюджетного ризику. У найгостріших випадках - відбувається закриття підприємств і збільшення витрат бюджету на утримання безробітних. До того ж зміни цін на енергоносії істотно впливають як на позиції країн-експортерів, так і країн-імпортерів, де надходження від продажу енергоносіїв та інших так званих непоновлювальних природних ресурсів становить значний відсоток доходів бюджету.

4. Чинники боргового характеру:

- рівень боргового навантаження на економіку, оптимальність структури державного боргу, рівень умовних зобов'язань. Зважене управління державним боргом, з одного боку, безпосередньо впливає на рівень бюджетних ризиків, з другого - відіграє значну роль у поліпшенні загального макроекономічного становища та є складовим фактором зменшення так званого ризику країни.

Об'єктивним є двоякий характер взаємовпливу боргової і фіскальної політики. Співвідношення обсягу дохідної та видаткової частин державного бюджету (дефіцит/профіцит) прямо визначає потребу в державному запозиченні, впливаючи на обсяги накопичення державних боргів і платежів за ними. Існуючі та новостворені борги підлягають виплаті за рахунок коштів державного бюджету (операції з погашення та обслуговування державного боргу). Виплати з обслуговування боргових зобов'язань (сплата процентів, комісій та інших платежів за користування позиченими коштами) входить до видаткової частини бюджету, погашення боргових зобов'язань (виплата основної суми) - до розділу фінансування (такі суми сплачуються за рахунок нових запозичень). Навантаження на бюджет з точки зору боргових платежів є окремим самостійним чинником існування чи поглиблення бюджетних проблем.

5. Чинники бюджетного планування, виконання та контролю:

- якість бюджетного планування та прогнозування безпосередньо залежить від реальності макроекономічних та макрофінансових показників і визначає адекватність бюджетних показників. Бюджетне планування та прогнозування використовується в комплексі з метою оптимізації розподілу бюджетних ресурсів держави. Неякісне бюджетне прогнозування закладає неправильні орієнтири для розроблення бюджету з точки зору обсягів бюджетних ресурсів та їх використання як у цілому, так і за окремими видами. Варто зазначити, бюджет і його складові - доходи і видатки - дуже чутливі до кон'юнктурних змін макроекономічних і макрофінансових показників, тому вихідною основою і важливим елементом прогнозування бюджетних ресурсів є реально обґрунтовані макроекономічні і макрофінансові прогнози, без яких неможливе якісне складання бюджету. А отже і правильність передбачень щодо параметрів розвитку економіки в прогнозованому періоді впливає на реалістичність показників бюджету. Відповідні подібні передбачення мають бути доступними для контролю, відкриті для незалежної експертизи. На жаль, вітчизняна практика свідчить про недосконалість планування макроекономічних показників (табл. 14.2), що відбивається на якості планування показників доходів і видатків бюджету.

Таблиця 14.2 Динаміка виконання прогнозних показників зведеного бюджету України та основних прогнозних показників економічного і соціального розвитку України, 2005-2011 рр.*

Результатом бюджетного планування є проект зведеного державного бюджету та бюджетів різних рівнів державної влади. До помилок бюджетного планування, які надалі впливають на збільшення бюджетного ризику, можна віднести, наприклад, невикористання при плануванні суми дохідних надходжень поправочних коефіцієнтів, що враховують індекс інфляції або неповною мірою враховують її рівень, що може привести як до зростання, так і до зменшення фактичних сум доходів і витрат порівняно з запланованим рівнем;

- прозорість та ефективність розподілу міжбюджетних трансфертів у межах різних рівнів місцевих бюджетів;

- рівень бюджетної дисципліни;

- якість системи бюджетного контролю та аудиту.

2. Бюджетний регламент, його зміст, завдання та засади побудови

Увесь бюджетний процес регламентується відповідним документом, що має назву бюджетний регламент.

Бюджетний регламент - це документ, у якому визначено порядок і строки складання, розгляду, затвердження бюджету, а також організація його виконання. Засади побудови та завдання бюджетного регламенту наведено на рис. 4.6.

Бюджетний регламент є основою для організації бюджетного процесу. У ньому регламентовано діяльність суб'єктів бюджетних відносин, пов'язану зі складанням, розглядом, затвердженням і виконанням бюджетів, контролем за їх виконанням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Рис. 4.6. Засади побудови та завдання бюджетного регламенту

3. Завдання і методологія планування доходів бюджету

Під доходами бюджетів розуміють об'єктивне економічне явище, яке пов'язане із сукупністю економічних відносин з приводу розподілу і перерозподілу ВВП із метою формування основного централізованого фонду грошових коштів держави. За своєю сутністю доходи бюджетів, з одного боку є результатом розподільчих процесів, а з іншого - об'єктом дальшого розподілу коштів централізованого грошового фонду на окремі цільові фонди відповідно до функцій держави. Обсяг доходів бюджету безпосередньо залежить від обсягу функцій та повноважень держави в особі органів державної влади, державного управління та місцевого самоврядування, визначених Конституцією та законами України.

Будучи об'єктивним економічним поняттям, за відповідних умов доходи набувають матеріального вираження. За формою доходами бюджетів вважають суму бюджетних коштів, мобілізовану державою у вигляді податкових і неподаткових надходжень, доходів від операцій з капіталом, трансфертів в обсягах, необхідних їй для виконання своїх конституційних повноважень і функцій.

Форми та методи мобілізації грошових коштів до бюджету залежать від умов і методів господарювання, завдань, які вирішує суспільство на конкретному етапі свого розвитку, стану економіки, величини валового внутрішнього продукту. Раціонально побудована система доходів бюджету може розв'язувати взаємопов'язані завдання: фіскальні, регулюючі та стимулюючі. Методи та види формування доходів проілюстровано на рис. 4.7.

Порядок і методологія планування доходів Державного бюджету України визначені чинними законодавчими і нормативними актами на основі розрахунків бази оподаткування та ставки податку. У процесі планування доходів вирішують такі завдання:

- окреслити джерела усіх надходжень;

- зібрати всі необхідні для розрахунку вихідні дані про кожне джерело;

- вибрати найпридатнішу методику розрахунку доходів по кожному джерелу;

- розрахувати обсяги надходжень по кожному джерелу на основі вихідних даних;

- спрогнозувати можливі ризики недоотримання доходів по кожному джерелу;

- виявити невикористані і невраховані резерви зростання надходжень по кожному джерелу;

- визначити суму надходжень кожного виду доходів з урахуванням можливих ризиків та невикористаних резервів.

Рис. 4.7. Методи та види формування доходів держави

Вибір методології планування доходів залежить від рівня бюджетного планування.

На вищому, загальнодержавному рівні основою для планування доходів бюджету є результати аналізу виконання планів бюджетних надходжень за попередні три роки, обсягів втрат доходів у зв'язку з невикористаними резервами та можливостями, макроекономічні показники соціально- економічного розвитку країни та прогнозні стратегічні показники доходів бюджету.

Планові розрахунки повинні враховувати об'єктивні і стійкі тенденції розвитку економіки, соціально-культурної сфери, добробуту населення. У нестабільних умовах планування доходів бюджету має здійснюватися з урахуванням показників і тенденцій короткотермінового характеру, які дають змогу гарантувати бюджетні надходження у повному обсязі з мінімальними ризиками.

Найбільший обсяг доходів Державного бюджету України припадає на податкові надходження. Планування цих надходжень практикується з дотриманням двох етапів. Перший етап полягає у визначенні загальної суми доходів по кожному податку, збору чи іншому платежу на основі Податкового кодексу України з використанням традиційних методів обчислення - бази оподаткування та ставки. База оподаткування розраховується на основі макроекономічних показників, прогнозів, статистичних матеріалів та можливих змін у чинному законодавстві планового року, що вплине на зміну цієї бази.

Підставами для визначення бази оподаткування можуть бути:

- звітні дані про виконання планів надходжень до бюджету за попередні 3 роки;

- звітні дані про виконання плану податкових надходжень бюджету поточного року станом на останню звітну дату;

- очікувані дані про виконання плану податкових надходжень до Державного бюджету України до кінця звітного року;

- прогнозні макроекономічні показники відповідно до стратегії соціально-економічного розвитку країни;

- основні напрями (прогнози) соціально-економічного розвитку на плановий рік;

- статистична та облікова інформація стосовно кількості платників податків, сум нарахованих і сплачених платежів, пільг;

- ставки податків і зборів, передбачені чинним законодавством;

- прогнозовані обсяги податків, які сплачуватимуть вели платники у плановому році відповідно до їхніх фінансових прогнозів (стратегічних фінансових планів);

- конкретні податкові розрахунки;

- терміни сплати податків і зборів;

- обсяг податкової заборгованості;

- інші матеріали.

Безпосередні розрахунки планових показників здійснюй Державна фіскальна служба України, яка розробляє планові документи у цілому по країні з розбивкою по регіонах.

На другому етапі відбувається розмежування податків між державними та місцевими бюджетами відповідно до Бюджетного кодексу України та окремих положень Податкового кодексу України.

Розрахунок неподаткових надходжень, доходів від операцій з капіталом, офіційних трансфертів від урядів зарубіжних країн та міжнародних організацій, офіційних трансфертів від органів державного управління та доходів цільових фондів здійснюється на основі вихідних даних, характерних для кожного їх виду і спеціальної методики, яка забезпечує специфіку справляння до бюджету цих надходжень.

На середньому, регіональному рівні, який включає Автономну Республіку Крим, області, міста загальнодержавного підпорядкування та райони, планування доходів здійснюється на основі формул, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Особливістю базового рівня, куди відносять територіальні громади, є те, що у процесі планування доходів використовуються різні методи, які дають можливість визначити оптимальну суму надходжень бюджету, яка дала б можливість органам місцевого самоврядування якісно виконувати свої функції.

4. Завдання і методологія планування видатків бюджету

Загальноприйнятим у вітчизняній та зарубіжній економічній літературі є визнання провідної ролі видатків бюджетів у фінансовому забезпеченні потреб соціально-економічного розвитку суспільства. На обсяги, склад і структуру видатків бюджетів впливають обсяги і характер функцій держави, адже в умовах товарно-грошових відносин будь-яка держава повноцінно зможе виконувати свої функції, маючи для цього необхідну суму бюджетних ресурсів.

Розподільчі процеси, пов'язані з видатками бюджетів, характеризуються різноманітністю та взаємозв'язком. Вони охоплюють розмаїття відносин з приводу спрямування і використання коштів бюджетного фонду держави і відображають напрями розподілу бюджетних ресурсів держави. В основі такого розподілу є функції держави, їхній обсяг і характер, визначені Конституцією України. Причому існує тісний діалектичний взаємозв'язок між видатками бюджетів і функціями держави, який полягає у тому, що збільшення функцій обумовлює збільшення видатків і навпаки. Функції держави є визначальним чинником, який впливає на обсяги видатків бюджетів та їхній розподіл і використання, адже без достатнього рівня бюджетних ресурсів такі функції якісно виконувати не можливо. Тому в теорії і на практиці при складанні бюджету, визначенні його параметрів держава зобов'язана виходити не з обсягів доходів, а з потреби у видатках. Це підтверджується світовим історичним досвідом та фінансовою наукою.

До основних завдань, які вирішуються у процесі планування видатків бюджетів відносять:

- уточнення функцій, які братиме на себе держава у плановому періоді відповідно до Конституції України;

- конкретизацію власних і делегованих повноважень усіх рівнів державного управління та місцевого самоврядування;

- окреслення напрямів спрямування бюджетних коштів на виконання функцій державною у плановому періоді;

- визначення частки ВВП, яку згідно з чинним законодавством доцільно спрямовувати на виконання державою своїх функцій;

- збір всіх необхідних для розрахунку вихідних даних по кожному напряму використання бюджетних коштів;

- вибір найпридатнішої методики розрахунку видатків по кожному напряму;

- розрахунок обсягів видатків по кожному напряму на основі вихідних даних;

- прогноз можливих ризиків недофінансування видатків по кожному напряму;

- виявлення невикористаних і неврахованих резервів економії видатків по кожному напряму;

- визначення суми видатків по кожному напряму з урахуванням можливих ризиків та невикористаних резервів.

Вибір методології планування видатків бюджету залежить від рівня бюджетного планування.

Так, на вищому, загальнодержавному рівні планування здійснюється на основі результатів аналізу виконаних видаткової частини бюджету за попередні три роки, обсягів втрат бюджетних коштів у зв'язку з нецільовим, неефективним та неекономним використанням бюджетних коштів, розтратами та крадіжками, а також невикористаними резервами і можливостями, макроекономічних показників соціально-економічного розвитку країни та прогнозних стратегічних показників бюджету.

Планові показники видатків повинні враховувати об'єктивні та стійкі тенденції розвитку економіки, соціально-культурної сфери, добробуту населення, міжнародних економічних і політичних зв'язків. У нестабільних умовах планування видатків бюджету має здійснюватися з урахуванням показників і тенденцій короткотермінового характеру. Так, наприклад, в умовах економічних крих доцільно збільшувати обсяги видатків на стабілізацію економіки і добробут громадян. В умовах війни, зовнішніх загроз, значна частка видатків має спрямовуватися на оборону та безпеку держави. В умовах стихійних лих держава зобов'язана концентрувати бюджетні кошти на видатки, пов'язані з ліквідацією негативних наслідків та їх попередження у майбутньому.

Підставами для визначення обсягів видатків за кожним напрямом відповідно до функціональної класифікації можуть бути:

- звітні дані про виконання планів видатків бюджету за попередні 3 роки;

- звітні дані про виконання плану видатків бюджету поточного року станом на останню звітну дату;

- очікувані дані про виконання плану видатків з Державного бюджету України до кінця звітного року;

- прогнозні макроекономічні показники відповідно до стратегії соціально-економічного розвитку країни;

- основні напрями (прогнози) соціально-економічного розвитку на плановий рік;

- статистична та облікова інформація стосовно кількості розпорядників та отримувачів бюджетних коштів за кожним напрямом, обсяги запланованих для них видатків, а також касових і фактичних видатків, недофінансування та економії бюджетних коштів;

- виробничі показники розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;

- бюджетні норми та нормативи видатків;

- прогнозована потреба у бюджетних коштах найбільших отримувачів й розпорядників коштів;